CE-SP-EXP1985-N1241

CREDITOS SUPLEMENTALES O EXTRAORDINARIOS. -

1. Necesidad de gastos imprescindibles estando en receso las

Cámaras (art. 212 C. N.).

2. Condiciones y trámites necesarios para la apertura de esos créditos suplementales o extraordinarios (Decreto - ley 294 de

1973). El artículo 212 de la Constitución Nacional, establece: "Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida vetada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario. "Estos créditos se abrirán por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado. "Corresponde al Congreso legalizar estos créditos. "El Gobierno puede solicitar del Congreso créditos adicionales al Presupuesto de gastos". Por otra parte, el Decreto - ley 294 de 1973 señala cuáles son las condiciones y los trámites necesarios para la apertura de esos créditos suplementales o extraordinarios. Pues bien, en primer término debe tenerse en cuenta que el Gobierno ha considerado imprescindible hacer los gastos a que se refiere el proyecto de decreto y hacer la distribución. En cuanto a los requisitos exigidos para la apertura de los créditos suplementales, tenemos: El artículo 99 del Decreto - ley 294 de 1973, antes citado, dice: "Cuando estando en receso el Congreso se presente la necesidad de aumentar las apropiaciones para gastos, el Gobierno podrá abrir los créditos suplementales o extraordinarios del caso, con la aprobación del Consejo de

Ministros y el concepto previo y favorable del Consejo de Estado. . . ". Otra exigencia de la ley es la contenida en el artículo 108 del Decreto - ley 294 de 1973 según el cual los créditos adicionales abiertos por el Gobierno durante el receso del Congreso no podrán exceder en cada año fiscal del veinticinco por ciento (25%) del monto total de la ley de apropiaciones aprobada inicialmente por el Congreso para el respectivo año, salvo las excepciones que la misma norma establece. La Ley 49 de diciembre 14 de 1984, sobre Presupuesto de Rentas y Recursos y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1985 (Diario Oficial Nº. 36828) contempla un presupuesto de gastos total de $457.402.530.569.05; el 25% de esta cifra es la suma $114.350.632.642.49, luego hasta este guarismo podría llegar el máximo de los créditos adicionales abiertos por el Gobierno durante 1985. A este respecto debe tenerse en cuenta que ya el Consejo de Estado, el 6 de marzo del corriente año, había dado concepto favorable para adicionar el presupuesto de 1985 en la suma de $35.159.494.536.70; por tanto, este valor debe computarse como parte del incremento posible durante el año. Le queda entonces al Gobierno la posibilidad de hacer adiciones presupuestases durante este año hasta por la suma de $79.191.138.105.79. Los créditos adicionales a cuya apertura se refiere el proyecto de decreto enviado por el Gobierno están dentro del límite anterior, pues suman $79.112.749.731.20. (Concepto de julio 18 de 1985. Sala Plena... Consejero ponente: Doctor

Miguel Betancourt Rey. Expediente 1241. Salvamento de Voto del doctor Jorge Valencia Arango).

CREDITOS SUPLEMENTALES O EXTRAORDINARIOS (Salvamento de Voto). -

1. Circunstancias que deben decirse en forma concomitante para la apertura del crédito suplemental.

2. El gasto debe ser inminente, en el sentido de que es imprescindible y necesario hacerlo antes de que se reúnan las Cámaras. ¿Puede el Gobierno escoger entre el Congreso y el

Consejo de Estado?

3. El articulo 212 de la Constitución Nacional contempla los “gastos de funcionamiento” no los “gastos de inversión”.

4. El artículo 212 de la Carta, no sirve para abrir créditos suplementarios o extraordinarios Destinados a financiar GASTOS o INVERSIONES no autorizados por ley anterior.

A. LA IMPRESCINDIBILIDAD E INMINENCIA DEL GASTO, Dice el artículo 212 de la Constitución Política: "Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo esta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental extraordinario. . . ".

Surge de la interpretación lógica y racional de la norma transcrita, que para la apertura del crédito suplemental o extraordinario, las circunstancias que deben darse en forma concomitante son:

1. Que el gasto sea imprescindible a juicio del Gobierno.

2. Que haya necesidad de hacerlo.

3. Que se encuentren en receso las Cámaras, es decir, que sea tal la inminencia del gasto, que no pueda esperarse a la reunión del Congreso bien

ordinaria o extraordinaria si por cualquier circunstancia hubiere sido convocada.

4. Que no haya partida para tal gasto en el presupuesto o la votada resulte insuficiente.

Según el Diccionario de la Real Academia: "IMPRESCINDIBLE" (De inc. 2º. art. y prescindible) adj. Dícese de aquello de que no se puede prescindir". Y NECESARIO, según el mismo Diccionario de la Real Academia: tiene la siguiente acepción: "Que precisa forzosa o inevitablemente ha de suceder". Por tanto, un hecho imprescindible o necesario, es un hecho inevitable, sin que por las calidades dichas, pueda saberse el tiempo u oportunidad en que ha de hacerse o ha de suceder. Pero como el artículo 212, comentado, habla de un régimen excepcional, pues permite suplir la ausencia del Congreso, órgano natural constitucionalmente encargado de decidir sobre las contribuciones, gastos y planes de desarrollo, por la actividad de un órgano simplemente consultivo, el Consejo de Estado para estos efectos, se impone la conclusión de que la necesidad y la imprescindibilidad del gasto, debe presentarse en relación con el lapso en que están en receso las Cámaras. Es decir, el gasto debe ser inminente, en el sentido de que es imprescindible y necesario hacerlo antes de que se reúnan las Cámaras. No es, pues, que el Gobierno pueda escoger entre el Congreso y el Consejo de Estado. No, esta última Corporación sólo suple o reemplaza a las Cámaras cuando estando éstas en receso, no es posible esperar sus sesiones dada la necesidad o inminencia del gasto.

¿Puede el Gobierno escoger entre el Congreso y el Consejo de Estado? Claro que no. El Constituyente no ha dado esa opción pero el Gobierno, con la anuencia del Consejo de Estado, la viene ejerciendo. A menos de 72 horas de la iniciación de las sesiones ordinarias del Parlamento, se da concepto favorable para la apertura de un crédito extraordinario por $79.749.731.00 que cubre los gastos de funcionamiento y de inversión, en unos casos hasta el 31 de diciembre de 1985, lo más, y en otros, hasta el 31 de octubre del presente año. La Constitución (art. 212 contempla los "gastos de funcionamiento" no los "gastos de inversión", como objeto de créditos extraordinarios al presupuesto, lo que es muy explicable, pues difícilmente una "inversión" puede resultar "imprescindible y necesaria" era forma que no pueda esperar la decisión del Congreso. Y, además, porque toda inversión debe ser programada y aprobada por la Comisión del Plan y figurar en el programa de Desarrollo Económico y Social a tenor de los artículos 79 y 80 de la Constitución Política. En el proyecto de Decreto del Gobierno, hay aproximadamente $32.000.000.00 para "inversión", que no podían ser objeto de crédito suplemental, en los términos del artículo 212 del estatuto fundamental. Y la "inminencia" del gasto hasta 31 de diciembre de 1985, cuando sólo faltan 72 horas para la reunión de las Cámaras, la deduce el señor Ministro de Hacienda, en su exposición oral ante la Sala Plena de la Corporación, de que presentando el proyecto de ley el 20 de Julio, no se sabe cuándo saldrá la ley,

dada la forma corno trabaja el Parlamento. Sobre la base de la "incapacidad" e "ineficacia" del Congreso, no se puede proceder en el Estado Democrático y de Derecho. Ni el Gobierno Nacional ni el Consejo de Estado proceden edificar sus respectivas competencia sobre esa apreciación. Y menos el Gobierno Nacional que tiene instrumentos constitucionales para acelerar los tramites parlamentarios mediante los mensajes de urgencia. Si el señor Ministro acepta, como lo hizo, que los gastos de agosto están presupuestarlos, bien ha podido, calculando más de 2 meses para la expedición de la ley adicional al presupuesto nacional, proyectar créditos extraordinarios para respaldar los "gastos de funcionamiento" por el mes de septiembre de l985, dejando el resto al Congreso, cuya misión histórica y cuya razón de existir, es precisamente la de decidir sobre las contribuciones y la manera de gastarlas. Pero al proveer hasta diciembre de 1985 el Consejo de Estado arrebata la competencia al Congreso.

He venido contraargumentando:

1. El artículo 141 de la Constitución Nacional incluye como primera atribución del Consejo de Estado y fue la única hasta 1914, la de actuar como cuerpo supremo consultivo del, Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que la Constitución y las leyes determinen".

Y agrega: "En los casos de que tratan los artículos 28, 121, 122 y 212 el Gobierno deberá oír previamente al Consejo de Estado. Los dictámenes del Consejo de Estado no son obligatorios para el Gobierno, salvo en el caso del

articulo 212 de la Constitución". Por lo que se impone la conclusión inexorable de que en el caso del artículo 212 de la Constitución Nacional el Consejo de Estado, por expreso mandato constitucional, obra como "cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de administración", y por lo mismo, está obligado a examinar y dictaminar sobre las materias que deben ser examinadas y decididas por el Gobierno del cual es Consultor. Por ende está obligado a examinar, en relación con el gasto propuesto, la regularidad del juicio del Gobierno sobre el carácter de necesario e imprescindible del mismo, amen de su inminencia en relación con el tiempo que dure el receso de las Cámaras, como ya se vio.

2. Pero, además, como por voluntad del Constituyente suple transitoriamente al Congreso, lo reemplaza, debe estudiarla totalidad de los aspectos que puede y debe analizar el Congreso al decretar o autorizar un gasto.

Y como el Presupuesto Nacional es un acto político por excelencia, es el instrumento de la política gubernamental, es el programa de un Gobierno, está obligado el Consejo de Estado a analizar la conveniencia del gasto presupuestal frente a otras alternativas que se presenten.

3. Se considera, pues, que el Consejo de Estado tiene que examinar y dictaminar sobre todas las circunstancias cuyo examen compete al Gobierno y al Congreso. Pero no puede tener más atribuciones que las dadas por la

Constitución a las Cámaras Legislativas. Por tanto, además, de los factores que deben examinarse, según lo atrás visto, debe cerciorarse de que el gasto propuesto haya sido decretado por la ley anterior.

En efecto:

1. Nótese que el artículo 212, comentado, habla de gasto para el cual no existe partida en el presupuesto o la existente sea insuficiente, pero no dice que el gasto no haya sido autorizado por la ley anterior, pues ello sería redundante, por las siguientes razones: a) según el articulo 207 de la Constitución Nacional "no podrá hacer, ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o los Municipalidades. . ." lo que establece la regla general, no contradicha por el artículo 212 ibídem, de que ningún gasto público podrá hacerse, en el campo nacional, sin que haya sido previamente decretado por ley; b) En el inciso final 210 de la Carta, expresa que "en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no haya sido propuesta a las respectivas Comisiones y que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a gasto decretado conforme a la ley anterior, o destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo de que trata el ordinal 4º., del artículo 76.

Ello quiere decir, que el artículo 212, de la Carta, no sirve para abrir créditos suplementarios o extraordinarios destinados a financiar gastos o inversiones no autorizados por ley anterior. Obvio, si ni siquiera el Congreso, Puede autorizar, en tales condiciones la inclusión de dichos gastos en el Presupuesto Nacional, mucho menos puede autorizarlo el consejo de Estado mediante el procedimiento del artículo 212. Nótese que lo reglamentado por el artículo 212 no es otra cosa, que el procedimiento Para modificar la ley de presupuesto nacional, y, Por lo mismo, resulta absurdo que para modificarlo, tenga el Consejo de Estado mayores

atribuciones que las que tuvo el Congreso al expedirlo; c) Si el gasto no ha sido decretado previamente por el legislador y a pesar de ello, resulta necesario, imprescindible, es porque se está frente a una situación de orden público o de emergencia económica y social y los artículos 121 y 122, ofrecen otros caminos.

2. La Reforma Constitucional de 1968, tuvo como objeto primordial la redistribución de competencias entre las distintas Ramas del Poder Público, y muy especialmente, en relación con materias económicas, financieras Y fiscales, como lo demuestran las previsiones contenidas en el ordinal 4º. del artículo 76 sobre planes y programas de desarrollo económico Y social, en concordancia con el inciso 2º., del artículo 79 y las funciones y facultades de la comisión del Plan Especial y Permanente, como supremo vigilante de la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social, permite

prima facie, las siguientes: Conclusiones

1. La terminología del Constituyente de 1968, trae ya, técnicamente, la diferenciación entre gasto e inversión, y por lo mismo, habrá de entenderse que el artículo 212 se aplica a gastos, no a inversiones.

2. Que las inversiones tienen que figurar en los planes y programas de desarrollo económico Y social, aprobados por ley especial según los artículos 79 y 80 de la Carta.

3. Que si no se cumple lo anterior, no es Posible aplicar el artículo 212.

4. Que no puede hablarse de un plan o programa, cuando para expedirlo se exigen tantos requisitos y para modificarlo, prácticamente el artículo 212 nada exigiría. 5. ¿En qué queda la vigilancia de la Comisión Especial y Permanente, sobre

los planes y programas de desarrollo económico y social, si ninguna intervención tiene en los créditos suplementales o extraordinarios que los afectan, o los pueden desnaturalizar? Desde 1977 he venido criticando la Política económica y fiscal de los distintos Gobiernos.

1. El Pacto Andino (Asociación de limosneros que deciden no permitir la inversión extranjera en sus jurisdicciones) y que ha dejado al país en manos del crédito externo.

2. En bonanza cafetera o sin ella, el éxito de los Gobiernos sucesivos se ha fincado en la mayor o menor cantidad de dólares obtenidos en empréstitos, elevando la deuda pública externa de $3.600.000.000 a US $13.000.000.000, en forma que su servicio anual supera los $2.000.000.000, es decir, que ya no alcanzan los $1.700.000.000 que produce la exportación de café, nuestro primer producto de exportación.

3. El crecimiento desorganizado, antitécnico o irracional de la burocracia oficial a partir de la paridad del frente nacional que obligó a duplicar la norma oficial.

4. El abandono de las políticas de fomento agropecuario desde 1974, en que se modifican los intereses de la Ley 5ª. hasta ponerlos por encima de los intereses comerciales del momento, haciendo insostenible la inversión en el agro, con los resultados hoy ostensibles de importación de artículos alimenticios de origen agrícola, que antes exportábamos.

5. Ausencia de una política oficial de empleo, a pesar de estudios y programas de la 0. I. T., desde 1967.

6. Manejo monetarista de la economía con estrangulación de los bienes y

servicios ofrecidos en el mercado interno, en relación con la demanda, aumentada por constante irrigación de dineros oficiales, que ha creado la tercera crisis del capital, la “stanflación".

7. El manejo alegre e irresponsable de la "cuenta especial" de cambios, mediante la devaluación decretada diariamente por el Gobierno, un fondo de reservas internacionales acrecentado por el crédito externo con destinación específica y, por lo mismo destinado a gastarse, no obstante lo cual, se llamaban utilidades a la sobreavaluación de un bien fungible.

Los dólares fueron reavaluados muchas veces, sobre la ficticia utilidad se giró alegremente, y con el gasto de los dólares desapareció la utilidad, el capital, el crédito y casi que la capacidad de supervivencia del Estado.

8. La competencia de los papeles de inversión del Estado, en el mercado financiero dejó sin recursos a la industria nacional, y creó la crisis de quiebra general que hoy se vive.

9. Mientras pueda invertirse, sin riesgos y sin trabajo, con intereses del 5% nadie volverá a invertir en industrias o empresas y mucho menos en el campo haciendo apuestas con San Pedro sobre las lluvias o compartiendo la cosecha con las guerrillas.

10. Tristemente el señor Ministro de Hacienda reconoce que esta cuantiosa adición presupuestal, en nada contribuye a solucionar los problemas nacionales, pues sólo permite la supervivencia del hipertrofiado aparato estatal hasta octubre 31, en unos casos, y hasta diciembre 31 de 1985.

11. Con emisiones primarias, por varias vías, con estrangulamiento de la

producción en todas sus fuentes y el encarecimiento de todos los equipos y materias primas importadas, la inflación - el peor impuesto para el proletariado - estará por encima del 30%, con el agravante de que el único precio congelado es el de los salarios. En tales circunstancias la única paz posible es la de los sepulcros.

12. En otros términos, la adición pretende aplazar la agonía de los burócratas, precipitando la de las mayorías de la Nación.

(Salvamento de Voto del doctor Jorge Valencia Arango al Concepto de julio 18 de 1985. Sala Plena. Consejero ponente: Doctor Miguel Betancourt Rey. Exp. 1241).