CE-SP-EXP1986-NC020

CREDITOS SUPLEMENTALES EXTRAORDINARIOS. - 1º Gasto imprescindible (Art. 212 Constitución Nacional). - 2º Requisitos para la aprobación del crédito. - 3º Concepto sobre la URGENCIA DEL GASTO. - 4º Requisitos para mantener el equilibrio presupuestal. - 5º DIFERENCIAL CAMBIARIO. ¿Constituye ingreso ordinario? - 6º DIVISAS QUE PUEDEN DAR UTILIDADES. - 7º Manejo de la Cuenta Especial de Cambios, jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia al respecto. - 8º Reavalúo contable o nominal de las Reservas Internacionales. ¿Puede calificarse como ingreso o egreso efectivo de la Cuenta Especial de Cambios? Consejo de Estado. - Sala Plena. Bogotá, D. E., veintisiete (27) de junio de mil novecientos ochenta y seis (1986).

Consejero ponente: Doctor Carlos Betancur Jaramillo.

Referencia: Expediente N º C - 020. Crédito Adicional.

Solicita el Gobierno, por conducto del señor Ministro de Hacienda, concepto para la expedición de un Decreto "por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación en la vigencia fiscal de 1986 por valor de $4.279.022.486.46, se efectúa un contra crédito y un crédito adicional (Ministerio de Educación Nacional) para la vigencia fiscal de 1986 por valor de $20.000.000.oo". Anexa a su solicitud los siguientes documentos: Dos copias del proyecto de

Decreto (a folios 5 y siguientes); la exposición de motivos (a folios 2 y siguientes); el concepto del Consejo de Ministros (a folio 61); la constancia de la Cámara de Representantes (a folio 62); los certificados de la Subdirección de ejecución presupuestal (a folios 63 y 64); los certificados de disponibilidad números 2 (folio 65); 8 folio 69); 17 (folio 79); y 18 (folio 97); el certificado de disponibilidad para traslados número 0001; los conceptos favorables de Planeación Nacional sobre adición y traslados (a folios 67 y siguientes, 73, 75, 77, 81 y siguientes, 99, 101, 103 y 109); la copia de la resolución número 801 de febrero 17 de 1986, por la cual se efectúa un contra crédito (a folio 107). Hecho el estudio preliminar del expediente, el suscrito ponente solicitó, mediante los autos de 7 y 20 de mayo último, algunos documentos adicionales y otras explicaciones. Las peticiones fueron acatadas. Fue así como se acompañó una nueva exposición de motivos sobre la urgencia del gasto (a folios 117 y siguientes), la copia del contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y el Banco de la República pare, manejo de la Cuenta Especial de Cambios (a los folios 123) y siguientes certificaciones de la Tesorería General de la República sobre monetizaciones correspondientes al empréstito Birf 2551 - Co y del banco de la República sobre el saldo negativo de $10.420.920.008.53 que arroja la Cuenta Especial de Cambios a diciembre 31 de 1985. Para conceptuar, se considera:

De acuerdo con el artículo 212 de la Carta "cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno, estando , receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario. Esos créditos - continúa la norma - se abrirán por el Consejo de ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable Consejo de Estado". Como sal desprende de la norma, son varios los supuestos para la de la misma. En primer lugar, que exista la necesidad de gasto y que este gasto sea imprescindible a juicio del Gobierno. En segundo término, que no exista partida en el presupuesto que ésta sea insuficiente. En tercero, que estén en receso las Cámaras. De estos supuestos, los dos últimos son objetivos y de fácil construcción. En cambio el primero, que toca con la necesidad del gasto imprescindibilidad, es, en cierto sentido, ejercicio de la potestad del Gobierno. Pero no significa esto que las razones que lo que mueve a pedir el concepto no tengan que ser adecuadas a los fines le pretende lograr y proporcionales a los hechos que le sirven de causa. En estos extremos, estima la Sala, ese control de mérito sí puede ser evaluado por la corporación al emitir su concepto. Esta idea fue la que movió al suscrito ponente a pedirle al Gobierno precisara el aspecto de la urgencia del gasto y su imprescindibilidad, que en la exposición de motivos inicial se hacía la afirmación a (sin fundamentación) de que era imprescindible, según la clasificación escueta dada por el Consejo de

Ministros. (Ver oficio SCM 1271 de 9 de mayo de 1986, a folio 61). En la nueva explicación el señor Ministro de Hacienda sostiene: "Respecto de la urgencia del gasto que se solicita en el Auto, me permito informarle que la adición presupuestal solicitada por valor $4.279 millones y el contra crédito y crédito adicional por valor de 20 millones que se incluyen dentro del expediente de adición presupuestal corresponde a gastos imprescindibles y urgentes, calificados así r el Gobierno Nacional como consta en el oficio N º SCM 1271 del 9 mayo de 1986 suscrito por el Secretario General del Consejo de ministros. Para calificar esta urgencia debe considerarse que en 1985 Contraloría General de la República liquidó el déficit fiscal de la Nación de la vigencia de 1984 en cuantía de $39.722.5 millones, déficit que no pudo cancelarse durante la vigencia de 1986, razón por la cual debió ser incluido como un renglón del gasto para la vigencia fiscal 1986 de conformidad con lo ordenado en el artículo 17 del Decreto extraordinario 294 de 1973. Al presupuestar en la actual vigencia los recursos necesarios para cancelar este déficit fiscal, se debieron reducir importantes apropiaciones dentro del presupuesto de funcionamiento y de inversión que se tenía previsto en el anteproyecto de presupuesto para la vigencia fiscal de 1986. Por tal razón las adiciones presupuestales que se incluyen dentro de la adición presupuestar sometida a consulta, son imprescindibles para la buena marcha de la administración pública ya que complementa faltantes de apropiación en

proyectos de vital importancia para el cumplimiento de los objetivos de la política económica y social". Para la Sala la explicación que precede no es plenamente satisfactoria. Pero no porque no sean razonables los argumentos, sino porque éstos son tan generales que serían aplicables en cualquier evento, de tal manera que toda urgencia corriente se volvería especial, perdiéndose la nota de excepcionalidad que debe tener la medida que se impetra. No es la existencia de una urgencia "institucional" o crónica la que justifica la medida porque ésta existirá en todo momento en un país en vía de desarrollo como el nuestro, donde la necesidad de hacer cueros gastos de inversión o de funcionamiento estará siempre presente. La urgencia fuera de ser especial, tiene una nota condicionante en el tiempo: debe satisfacerse ya, lo más pronto posible, hasta el punto que no pueda ni siquiera esperarse la próxima, reunión de las Cámaras. De allí que siempre que se estudie el aspecto de la urgencia tenga que observarse el aspecto de la oportunidad. Por eso, alertar como razón justificativa la ejecución de obras que con una buena administración debieron llevarse a cabo hace varios ministros y que corresponden a las urgencias comunes de la colectividad, no tiene presentación. No entiende la Sala por que ahora el gasto que demanda, por ejemplo, la construcción de una escuela vereda, la contra de, un edificio para una dependencia estatal, el pago de viáticos o gastos de viaje de funcionaremos públicos, la investigación agropecuaria, el préstamo a una empresa minera, la dotación y remodelación de centros hospitalarios, la capacitación y desarrollo social campesinos y supervisión de insumos

agropecuarios, la asistencia agrícola en regiones apartadas del país, la administración de los bosques la administración de plantaciones forestales, el inventario nacional. de la infraestructura física hospitalaria el alcantarillado en municipios lejanos, la vigilancia de la seguridad minera en Pasto, Medellín o Quibdó. las investigaciones geoquímica, la construcción del instituto Femenino Libertad de Pasto, etc., se haya vuelto de una urgencia excepcional, imprescindible e inaplazable, cuando corresponde a obra o cometido que estaba en espera de ejecución desde mucho tiempo atrás. No, no es esa la urgencia que contempla la norma constitucional. Las necesidades comunes, por queridas que sean, deben tener su trato y cabida en el presupuesto ordinario. Esa debe ser la política de los gobiernos, El presupuesto no revela otra cosa. Y a la hora de nona lo fue la administración ha dejado de hacer no puede calificarse como excepcional para someterlo a un trato ídem. El Gobierno y el Congreso tiene que tomar conciencia de esto, para evitar que un procedimiento de excepción, como lo es el de los créditos adicionales, sirva de pretexto para llenar vacíos dejados por una mal elaborada ley de presupuesto. Pero aún aceptando en gracia de discusión que la urgencia del gasto fuera obvia, quedan otros aspectos por tratar que impondría igualmente el concepto desfavorable. Para mantener el equilibrio presupuestal, todo crédito adicional deberá basarse en alguno de los hechos enunciados en el artículo 101 del Decreto 294 de 1973, debidamente certificado por el Contralor General de la República.

Para el Gobierno, los recursos para los gastos propuestos en el proyecto de Decreto, tienen su fundamento en los siguientes factores: a) Recursos del crédito; b) en la cancelación de reservas no incorporadas al presupuesto nacional, debidamente certificadas por la Contraloría; y e) en un traslado presupuestal. En otras palabras, se fundamenta en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 101 y en el 125 del antecitado Decreto. Aunque la exposición de motivos no es tan explícita, los distintos certificados de disponibilidad números 2, 8, 17 y 18 en su orden, señalan el numeral 2 del artículo 101; el 125; el numeral 2 del 101; y el 125. Pese a que la Sala no encuentra objeción a los recursos provenientes de la cancelación de reservas (disponibles según los certificados números 8 y 18 de Contraloría), ya que la documentación existente acredita que se cumplen a cabalidad los supuestos fácticos que permiten la aplicación del artículo 125 del Decreto 294; ni a los provenientes del saldo por incorporar según el Decreto número 1980 y las leyes 91 y 110, todos de 1985; como tampoco a la operación de traslado propuesta en el Ministerio de Educación, la Sala no encuentra satisfactoria la base relacionada en el certificado de disponibilidad número 17 (a folio 79), ya que considera que los pesos generados por el diferencial cambiario en el préstamo 2551 - Co. celebrado con el BIRF no constituye ingreso que pueda servir de apoyo para la expedición de un crédito adicional. Según el mencionado certificado de disponibilidad su justificación está en el

ordinal 29 del artículo 101 del Decreto 294, por cuanto el "valor del diferencial cambiario, valor que fue consignado por el Banco de la República a la Tesorería General de la República, constituye un recurso fiscal no incorporado en el presupuesto actual, y por tanto, puede servir de base para la apertura de créditos adicionales...". El certificado en cuestión deja algunos equívocos y sólo en apariencia se sujeta a las previsiones del citado numeral 2 del artículo 101, que a la letra dice: "Que existe un recurso ordinario, o una operación de crédito legalmente autorizada, que no se ha incorporado en el presupuesto en el curso, y que por tanto, puede servir de base para la apertura del crédito de que se trata". Según la norma transcrita deberá existir o un recurso ordinario o una operación de crédito legalmente autorizada, y en ambos casos que no se haya incorporado al presupuesto en curso. Los pesos provenientes del diferencial cambiario no constituyen un ingreso ordinario. Y la operación de crédito autorizada (el empréstito 2551 - Co BIRF) ya fue incorporado al presupuesto, en lo utilizable en 1986, o sea en $ 29.946.500.000. (Ver numeral 120, recursos de capital. Cap. XIII, literal b, - de la ley de presupuesto). Tratar de incorporar ahora como recurso nuevo una supuesta utilidad' derivada del diferencial proveniente del mismo crédito no sólo no es otra cosa que crear artificiosamente un recurso con su solo apoyo contable (o duplicar una misma fuente) con la consecuencia que al hacerlo se le está disminuyendo al crédito inicial un valor adquisitivo equivalente a esa supuesta utilidad, sino que

también implica el desconocimiento parcial de la destinación específica del crédito. Con un ejemplo simplista al máximo se puede ilustrar mejor la hipótesis. El Estado requiere para ejecutar una obra un millón de dólares y los toma en préstamo del Banco Mundial. Los dólares los recibe el Banco de la República al cambio de $ 100 por dólar. Antes de invertirlos la divisa sube a $ 200. Si el Estado, apoyado en la supuesta ganancia producida por el diferencial equivalente a $ 100.000.000, invierte esta cantidad en otros gastos, cuando deba cumplir la inversión por el valor inicialmente determinado, o sea, un millón de dólares, no tendría realmente sino US 500.000; porque los $100 millones de supuesta ganancia se habían invertido en otra cosa diferente, produciendo además el desvío de la inversión. Por otro lado, como el empréstito externo debe monetizarse por el Banco de la República, quedando los dólares en su poder, la operación final se reduce a una emisión de circulante equivalente al valor de esa monetización. En cierta forma el Banco al monetizar adquiere las divisas correspondientes. Estas constituyen así una mercancía. El recurso, entonces, será mero artificio. Las divisas qué monetiza el Banco entran a formar parte del fondo de reservas internacionales. Divisas que sí pueden dar lugar a utilidades cuando se negocian a un cambio superior, pero sin constituir un recurso para el presupuesto nacional, porque deben ser manejadas por el Banco de la República en la Cuenta Especial de Cambios. De allí que aunque esa Cuenta arroje utilidades se repite éstas no

puedan ingresar al presupuesto general de la Nación porque la ley les ha dado una destinación específica (artículo 99 Decreto 73 de 1983), como que sólo podrán ir al Fondo de Inversiones Públicas o al de Estabilización Cambiaria. Si a lo dicho se suma que esa Cuenta Especial ni siquiera obtuvo utilidades en 1985, ya que su saldo negativo a diciembre 31 fue de $10.420 millones, nada queda para agregar., Con todo, si existiera alguna duda sobre el alcance que tiene el Reavalúo contable de las reservas extranjeras, ésta sería despejada por el artículo 11 del Decreto 73 de 1933, cuyo tenor es de una elocuencia decisiva: "El Reavalúo contable de las reservas internacionales reza en ningún caso afectará la Cuenta Especial de Cambios, ni constituirá ingreso u obligación para el presupuesto nacional". (Subrayas fuera, de texto). Algunas de las ideas expuestas encuentran su apoyo en jurisprudencia reciente de la Corte Suprema. Este alto tribunal, en su sentencia de marzo 11 de 1983, sostuvo en algunos apartes: "Sin embargo, hasta la expedición del Decreto legislativo 73, que e habla dado a las utilidades resultantes del manejo de la cuenta especial de cambios el tratamiento puro y simple de un ingreso supuesto de rentas de la Nación, siendo así ingresos de dicha cuenta corresponde a la s por el Banco de la República, es decir, al resultado de operaciones de cambio internacional y no de actividades Desarrolladas dentro del ámbito de la economía nacional, tratamiento del llevaba a emisiones monetarias que, por no corresponder a un instrumento real y efectivo de la riqueza pública o privada dentro del campo

nacional, traducido en incremento de la oferta de bienes y servicios, elevaban artificialmente el medio circulante, con las consecuencias inflacionarias que sufre la Nación". "El resultado favorable en numerario de las operaciones cambia indica apenas el debilitamiento del peso en el ámbito foráneo frente a monedas más fuertes, pero no significa una bonanza pecuniaria fiscal que pueda calificarse como renta". "El resultado de las operaciones de cambio internacional, que se traduce en el balance de la cuenta especial de cambios, tiene naturaleza distinta al de una renta nacional aforable en su presupuesto. Su fuente son operaciones mercantiles de compra y venta de monedas extranjeras, cuyos precios dependen de las fluctuaciones del peso colombiano frente a aquellas monedas, es decir, de la cotización que corresponda a nuestro signo monetario al cambiarlo por aquellas monedas, y su saldo favorable no constituye un efectivo enriquecimiento del Arisco, o sea una renta, sino el resultado de una flaqueza paulatina del peso al establecerse su paridad con divisas más fuertes, que provienen de economías más sólidas que la nuestra,". Bien pudo pues el Decreto legislativo 73 darle una destinación al resultado en numerario de aquel debilitamiento del peso en el ámbito externo, que por su origen y causa no es un enriquecimiento o renta ,.de la Nación presupuestable, organizando los fondos de inversiones públicas y de estabilización cambiaría (artículos 61º 81º), no como entes nuevos sino como, simples rubros contables, nutriéndolos con las utilidades de la Cuenta Especial de Cambios en las proporciones que determine en cada caso la Junta Monetaria, sin que el

ingreso al primero pueda sobrepasar el 75% de aquellas utilidades (artículo 99) y dejando su administración al cuidado del Banco de la República, mediante la celebración de contratos (artículos 12 y 13), con la prescripción adicional de que el simple Reavalúo contable o nominal de las reservas internacionales no puede calificarse como ingreso o egreso colectivo de la Cuenta Especial de Cambios (artículo 11), desde luego que mientras no se hayan realizado transacciones reales en moneda extranjera no habrá beneficio de qué disponer ni pérdida qué sufrir". Lo transcrito refuerza la posición adoptada e impone con más razones el concepto desfavorable que habrá de otorgarse a la petición del Gobierno, ya que el caso aquí estudiado es aún más claro porque ni siquiera se trata de un ingreso o utilidad obtenido en la negociación de divisas extranjeras, sino simplemente de un juego de asientos contables. Tan cierto es esto que al indagársele a la Tesorería General sobre la afirmada "consignación" hecha por el Banco de la República de los pesos provenientes del diferencial cambiarlo, certificado por la Contraloría, aquel organismo se limitó a hacer el detalle de monetizaciones que se observa a folios 140 del expediente. Por lo expuesto, la Sala Plena rinde concepto desfavorable a la apertura de un Decreto "por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación en la vigencia fiscal de 1986 por valor de $ 4.279.022.46, se efectúa un contra - crédito y un crédito adicional (Ministerio de Educación Nacional) para la

vigencia fiscal de 1.986 por valor de $ 20.000.000.oo". Cópiese y comuníquese. La presente providencia fue aprobada por la Sala Plena en su sesión celebrada el día 25 de junio de 1986. Samuel Buitrago Hurtado, Presidente; Aydée Anzola Linares, ausente; Carlos Betancur Jaramillo, Jaime Abella Zárate, ausente; Hernán Guillermo Aldana, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Guil!ermo Benavides Melo, Miguel Betancourt Rey, ausente; Jaime Betancur Cuartas, Gaspar Caballero Sierra, ausente; Enrique Low Murtra, Antonio J. de Irisarri Restrepo, Carmelo Martínez Conn, Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo, Simón Rodríguez Rodríguez, ausente; Eduardo Suescún Monroy, Julio César Uribe Acosta, Jorge Valencia Arango, Joaquín Vanín Tello. Darío Quiñones Pinilla, Secretario.