CE-SP-EXP1987-N024

SENTENCIAS. EJECUCION (art. 176 del C. C. A.).

En principio no debe dar lugar a nuevos debates gubernativos que eventualmente tenga que dirimir la jurisdicción pues con ello se prolonga indebida e injustamente que precisamente se entiende superada con el fallo. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION. 1º Antecedente 2º Legislador de 1984. Finalidad. Plazo de interposición. 3º Diferencias con el RECURSO EXTRAORDINARIO DE ANULACION. 4º Causales: Son taxativas. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sala Plena. - Bogotá, D.E., ocho de junio de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia: Expediente número 024. Actor: Rosa Quintero vda. de Buitrago.

Recurso extraordinario de revisión. Luego de haberse reconstruido el expediente conforme al Decreto 3825 de 1985, procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto el 4 de febrero de 1985, en nombre de la Nación, por el apoderado de la Caja Nacional de Previsión, contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 1984 por la Sección Segunda de esta Corporación y aclarada mediante providencia del 30 de abril del mismo año, la cual quedó ejecutoriada el 8 de mayo de 1984. Con dichas providencias se desató el proceso número 2761, en el cual se decretó la nulidad de la Resolución número 6931 del 7 de diciembre de 1981,

expedida por la Subdirección de Prestaciones Sociales Económicas de la Caja Nacional de Previsión y además, se ordenó reconocer y pagar a la señora Rosa Quintero vida. de Buitrago "la pensión de que trata la Ley 114 de 1913, con requisitos del artículo 4º y en cuantía del 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios" y declaró "legalmente prescritas las mesadas anteriores al 4 de septiembre de 1976". Admitido el recurso, fue destruido el expediente en la tragedia del Palacio de Justicia de noviembre de 1985; reconstruido y surtidos los traslados legales, no hay nuevas manifestaciones de la Caja ni del señor apoderado especial para este recurso extraordinario, constituido por la señora Rosa Quintero, según poder que obra a folio 103 del expediente. La señora Fiscal Quinta del Consejo de Estado presenta a folios 116 a 122, su concepto de fondo.

El proceso inicial: Los hechos protuberantes del proceso fueron, en resumen, los siguientes: a) Por haber prestado servicios en el ramo de la educación por más de veinte años, tanto a establecimientos nacionales como departamentales, la señora Rosa Quintero de Buitrago pidió a la Caja Nacional de Previsión reconocimiento de pensión de jubilación, el 25 de junio de 1979 y ésta se la reconoció así: $ 3.664.18 a cargo del Departamento de Caldas, por trabajos durante 17 años y 8 meses, y $ 6.731.57 a cargo de la Nación, por trabajos de 6 años y 5 meses.

• - - - - - - - - - - - - - - - $ 10.395.75 Total. b) Pidió también a los pocos meses, en septiembre 4 de 1979, reconocimiento de la llamada pensión - gracia, con base en la Ley 114 de 1913; c) La Caja Nacional de previsión, en virtud de obligación contractual con el Departamento de Caldas, atendiendo la primera petición (literal A), reconoció pensión proporcional por lo que corría a cargo de la Nación, más la que corría a cargo del Departamento; d) La Caja no obstante falló, independientemente y en forma negativa la segunda solicitud por considerarla contraria al artículo 64 de la Constitución.

De esto trató la Resolución número 6931 de diciembre 7 de 1981, confirmada por la Resolución número 3724 de abril 23 de 1983 y contra la cual concedió recurso de apelación que no resolvió nunca. Esa indefinición dio lugar a elevar ante el Consejo de Estado la misma solicitud, por operancia del silencio administrativo negativo; e) El Consejo de Estado reconoció derecho a la pensión - gracia de la Ley 114 de 1913 en sentencia de abril 30, en el sentido de que procedía con los requisitos del artículo 4º, sobre el 75% del promedio mensual obtenido en el último año y por otra parte, prescritas las mesadas causadas antes de los 3 años de su solicitud.

El recurso extraordinario: La apoderada de la entidad pública, aunque citó como violados varios artículos de la Constitución, las leyes y decretos, únicamente sustentó el motivo de acusación contra la sentencia en la causal 4ª del artículo 188 del

Decreto 01 de 1984, "porque la persona en cuyo favor se decretó la pensión de jubilación al momento del reconocimiento y en la actualidad no tenía ni tiene aptitud legal para disfrutarla porque el artículo 64 de la Constitución Nacional prohibe recibir más le de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes". Posteriormente amplió su petición para informar que la Caja, al dar cumplimiento a la sentencia, especialmente en cuanto a la forma y base para liquidar la pensión, ésta resultó tan exorbitante que la misma beneficiaria le manifestó no estar de acuerdo con el fallo del Consejo y le solicitó la revisión de la liquidación. A titulo informativo transcribió jurisprudencia del Consejo sobre el concepto de "último año de servicios", para los efectos de liquidación de pensiones, que dice no haberse aplicado, excepcionalmente, en el presente caso.

El concepto fiscal: La señora Fiscal 5ª de esta Corporación manifestó que desde la primera vista rendida en el proceso inicial consideró que la reclamante de la Caja no tenía los requisitos para gozar de la pensión de la Ley 114 de 1913, en especial el de prestación de servicios a un Departamento por 20 años pues la ley no permite acumular servicios departamentales con nacionales. Por ello se opuso pero su concepto adverso no fue acogido por la Sección Segunda.

Reitera su concepto sobre la naturaleza y condiciones de la denominada pensión - gracia en los siguientes términos, que la Sala estima necesario divulgar: "Se quiso por medio de la Ley 114 de 1913 conceder a los maestros de

enseñanza primaria oficial, una pensión gracia de carácter nacional, por los servicios prestados en los Departamentos. 'gracia' consiste pues, en que sin haber servido en el orden nacional se conceda la prestación como estimulo especial a los docentes de enseñanza primaria oficial y se haga una excepción a la prohibición de recibir dos asignaciones del Tesoro Público, mediante la compatibilidad entre la pensión que por ese concepto reconocen los Departamentos y la que por los mismos servicios debe reconocer la Nación. "Para la época en que fue expedida la Ley - 1913 - , y cuando se expidieron las demás que ampliaron el privilegio a los maestros de enseñanza que dependen de los Municipios o de los Departamentos; no pertenecían al orden nacional. En consecuencia el legislador entendió que los docentes obtenían pensión departamental, y además de ella y sin que resultara incompatible, decidió darles, por los mismos servicios, pensión nacional. En ningún caso pretendió conceder doble pensión por servicios prestados al orden nacional. "Si ello fuera así, ¿qué sentido tendría el texto del numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913? "Dicho artículo y numeral rezan: "'Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: “ ‘. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . "'3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta

para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento'. "Claramente la compatibilidad aparece entre una pensión departamental y una nacional, y de ahí la importancia de exigir que los servicios hubieran sido prestados a un Departamento, pues si la pensión ordinaria incluye servicios nacionales, la nación estaría contribuyendo con una cuota parte, y no puede ser obligada a pagar dos veces pensión por los mismos servicios, porque esa hipótesis no fue objeto de excepción en la Ley 114 de 1913 ni en las posteriores. Una interpretación diferente viola en realidad el artículo 64 de la Constitución Nacional y desconoce la exigencia del numeral 3º transcrito, según la cual debe comprobarse que no se recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional". También se pronuncia en cuanto al monto de la prestación y la forma de liquidarla, criticando la interpretación que a la sentencia le dio la Caja al disponer su cumplimiento, "creando un absurdo que fue rechazado por la misma beneficiaria, por lo exorbitante del monto liquidado" y consigna su concepto sobre las bases y períodos computables, según copiosa jurisprudencia del propio Consejo de Estado. Finalmente se opone a la pretensión de la entidad demandante por no corresponder a la naturaleza y características del recurso extraordinario de revisión y resume su razonamiento, así: "La sentencia que reconoció a la actora el derecho a la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, se basó en una interpretación de esa ley, que ahora no puede cambiarse al resolver el recurso extraordinario de revisión. "Sería procedente revisar la sentencia si para comprobar la causal

invocada se necesitara solamente traer la prueba objetiva de la falta de requisitos, como podría ser, el tiempo de servicios o la edad, pero no cuando de lo que se trata es de precisar el alcance de una norma que ya fue interpretada con fuerza de verdad legal en dicha sentencia". Consideraciones de la Sala., A)Causal cuarta del recurso extraordinario de revisión. El recurso extraordinario de revisión tiene como antecedente la "revisión de los reconocimientos" que el Código de 1941, Ley 167, autorizaba al Consejo y a los Tribunales con relación a las sentencias que imponían al Tesoro Público la obligación de cubrir una suma periódica. Podía solicitarse en cualquier tiempo, por cualquier persona o el Ministerio Público y por ello se ha dicho que tenía el carácter de acción ciudadana en salvaguardia del Tesoro Público. Tenía lugar cuando con posterioridad al fallo se comprobaban hechos de tal gravedad que justificaban cambiar el inicial. El legislador de 1984 resolvió extender este medio de impugnación contra los fallos de otras materias y aunque técnicamente no sea un recurso, lo estableció con el carácter de 'recurso extraordinario' que procede contra las sentencias ejecutoriadas del Consejo de Estado o las de única instancia de los Tribunales y restringió el plazo a dos años siguientes a la ejecutoria. Con algunas modificaciones y la supresión de la causal sexta (sobre variación e interpretación de la cuantía), prácticamente se consagraron las del artículo 165 del Código Contencioso Administrativo, de 1941, complementadas con las del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil.

Comparada la causal del recurso de anulación con las del de revisión, se ha dicho que la del primero mira más a los errores intrínsecos o de interpretación de la ley, que son de puro derecho, en tanto que las del segundo contemplan factores externos de la sentencia, que son de hecho y en no pocas ocasiones acaecidos después de dictada, motivo por el cual normalmente requieren prueba. También se caracteriza este recurso en que sus causales son taxativas y por ello se exige que el demandante las señale con precisión. B)El caso planteado. La causal que se ha invocado en el presente caso, como ya se dijo, es la cuarta y más concretamente la primera parte de la misma que dice: Cuando la persona en cuyo favor se decretó por sentencia una pensión periódica no reúna, al tiempo del reconocimiento, a) La aptitud legal necesaria, b) O si con posterioridad a la sentencia hubiera perdido esa aptitud, c) O cuando sobreviene alguna de las causales señaladas en la Ley para la pérdida. La entidad demandante pretende encajar dentro de esta causal el motivo expuesto para sustentar la solicitud de revisión del fallo consistente en que "... la persona en cuyo favor se decretó la pensión de jubilación al momento del reconocimiento y en la actualidad no tenía ni tiene aptitud legal para disfrutarla, porque el artículo 64 de la Constitución Nacional prohibe recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público..," El dilema consistente en si implica impedimento legal para recibir la "pensión - gracia" de la Ley 114 de 1913, el hecho de haber recibido reconocimiento a pensión mediante la Resolución 1182 de febrero 28 de 1980,

no fue desconocido para la Sección Segunda al proferir el fallo impugnado, sino bien al contrario, fue el motivo central de controversia ya que en ello radicó la negativa de la Caja Nacional de Previsión expuesta en la Resolución número 6931 de diciembre 7 de 1981, y que posteriormente anuló el Consejo en el fallo demandado. En estas condiciones resulta evidente que no se trata de una situación de hecho desconocida cuando se dictó sentencia, ni que hubiere surgido después de ella, solo de un conflicto de interpretación jurídica, no tanto sobre la llamada pensión - gracia, como sobre la naturaleza y componentes de la decretada inicialmente por la Caja en la Resolución número 1182 de 1980. En resumen, la entidad demandada lo que hace en esta oportunidad es insistir y ratificar su interpretación a la ley, que no fue acogida en el fallo de la Sección Segunda de esta Corporación y en ese plano es impropio utilizar el recurso extraordinario y la causal invocada para lograr tal propósito. C) El cumplimiento de los fallos. Por otra parte, para la Sala también es claro que no puede atribuirse a la sentencia en sí misma considerada, problemas derivados de las interpretaciones dadas en los actos expedidos para su cumplimiento y que menos aún, pueden resolverse por la vía del recurso extraordinario incoado. La ejecución de las sentencias (art. 176, C. C. A.), en principio no debe dar lugar a nuevos debates gubernativos que eventualmente tenga que dirimir la jurisdicción pues con ello se prolonga indebida e injustamente la situación de incertidumbres que precisamente se entiende superada con el fallo. Es deber

de la administración pública facilitar y acelerar la ejecución de los fallos y no entrabar su cumplimiento, pues no debe olvidarse que está en juego la cosa juzgada. Al parecer, gran parte de la polémica suscitada a raíz de la sentencia acusada se debe a la interpretación que la propia Caja Nacional de Previsión se encargó de darle a la liquidación de la prestación decretada y a la aplicación de conceptos propios de ese acto, como los de "último sueldo devengado", "período", "retroactividad" y otros, con criterios no ajustados a la propia jurisprudencia de esta Corporación, como ilustrativamente lo señala la Fiscal en su concepto y que obviamente por la razón expuesta no puede gozar de pronunciamiento por parte de la Sala en esta oportunidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley y de acuerdo con su colaborador Fiscal, Falla: No prospera el recurso de revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. (La presente providencia se discutido y aprobó en la sesión de Sala del día veintiséis de mayo de mil novecientos ochenta y siete). Gaspar Caballero Sierra, Presidente; Jaime Abella Zarate, Hernán Guillermo Aldana Duque, Guillermo Benavides Melo, Carlos Betancur Jaramillo, José J. Camacho Pardo, Consuelo Sarria Olcos, Antonio J. de Irisarri R., Carmelo Martínez Conn, Ausente; Simón Rodríguez, Julio César Uribe Acosta, Con aclaración de voto; Jorge Valencia Arango, Ausente; Héctor Julio Becerra, Conjuez. Nubia González Cerón, Secretaria.