CE-SP-EXP1989-NA051

SENTENCIA DE NULIDAD - Efectos Se nota en el fallo recurrido que el artículo 3° del Decreto 252 de 1980 fue declarado nulo por la Corporación el 23 de noviembre de 1984, y que las decisiones tomadas durante la vigencia del acto anulado son válidas y obligatorias como en el caso del acto acusado. RECURSO EXTRAORDINARIO DE ANULACION - Técnica A través del recurso extraordinario de anulación no se hace ninguna relación sobre dicha violación directa, pues lo alegado en el recurso se remite a la demanda, puntos expuestos en ésta que no fueron aceptados en el fallo, siendo que éste según la técnica procesal, enfrenta objetivamente los términos de ésta con la norma constitucional o legal para deducir si dejó de aplicar la norma, o le dio aplicación indebida, o fue erróneamente interpretada (únicas formas de violación directa de la Constitución Política o de la ley sustantiva), aspectos estos que se presentan en su orden, cuando el error del fallador recae sobre la existencia de la norma (se ignora que exista y, en consecuencia no se aplica al caso regulado por ella), cuando es erróneo el escogimiento de la norma aplicada (no adecuarse ésta al caso concreto), y, cuando se aplica la norma pertinente pero equivocadamente (porque se da al supuesto de hecho o a la consecuencia jurídica un sentido distinto del que tiene).

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA / SOBERANIA MONETARIA /

REGLAMENTOS CONSTITUCIONALES / INTERVENCION DEL ESTADO EN LA

ECONOMIA / POLICIA ADMINISTRATIVA ECONOMICA

En la sentencia recurrida se afirmó que el Ejecutivo, al igual que el legislativo, tiene competencia constitucional para establecer delitos y penas correctivas en materias como la económica, de salud pública, de tranquilidad y de seguridad pública, en cuanto no invada otras áreas limítrofes y conexas reservadas a la acción del legislador, tales como las relativas a las materias aludidas por el artículo 120-14 de la Carta. Con ello se va en contra de lo que expresara la Corte Suprema de Justicia en sentencia de diciembre 14 de 1973, en donde se llegó a la conclusión de que todo lo relacionado con la moneda es materia de la exclusiva competencia del Congreso, que no puede ejercer el Presidente de la República ni siquiera en ejercicio del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ Bogotá, D. E., veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: A-051

Actor: CORPORACION COLOMBIANA DE AHORRO Y VIVIENDA DAVIVIENDA Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo resuelve el recurso extraordinario de anulación, propuesto por el representante judicial de la Corporación Colombiana de Ahorro y Vivienda DAVIVIENDA, contra la sentencia proferida el 24 de julio de 1987 por la Sección Cuarta de esta Corporación, dentro del proceso relativo a la acción de restablecimiento del derecho, con fundamento en la

anulación de la Resolución número 0558 de 1981 (9 de febrero), proferida por la Superintendencia Bancaria.

Antecedentes: La Superintendencia Bancaria, mediante la resolución anteriormente mencionada, impuso a DAVIVIENDA una sanción pecuniaria a favor del Tesoro Nacional por la suma de $420.151.000.00, moneda corriente, "por razón de la deficiencia de encaje a que se refiere la parte motiva de esta providencia"; y se adujo para dicha determinación lo preceptuado en el artículo 7° del Decreto 1298 de 1980 y en los artículos 1° y 3° del Decreto 252 de ese mismo año.

Enjuiciada la resolución anterior ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado a través de la acción de restablecimiento del derecho se denegaron, como se dijo, las súplicas de la demanda por sentencia de 24 de julio de 1987.

Cargos contra la sentencia: Manifiesta el recurrente que la Superintendencia Bancaria fundamentó la resolución sancionatoria, que fuera acusada, en lo dispuesto por el citado artículo 3° del Decreto 252 de 1980, artículo éste que. según su criterio, violaba normas legales y constitucionales, y que por ende los cargos contra dicha resolución, "los cuales quedaron puntualizados en el libelo de demanda y ahora reitero, proceden contra la sentencia que por la presente impugno". Agrega que el Ejecutivo carecía de capacidad constitucional para instituir sanciones, pues extralimitaba sus facultades, y "en la sentencia se afirma que no obstante ser inconstitucional el artículo 3° del Decreto 252 de 1980, como no había sido declarada inconstitucional

al momento de imponer la Superintendencia la sanción a DAVIVIENDA, tal acto administrativo era válido" y que "existe en Derecho, un principio que por elemental no deja de tener gran vigencia en el sentido de que lo consecuente sigue la suerte de su antecedente" aplicable al caso sub lite en toda su magnitud. Sostiene que la declaratoria de nulidad del comentado artículo 3° tiene "verdadero efecto de indulto respecto de los actos sancionados bajo su imperio" y "produce efectos tanto respecto de hechos futuros similares a los que regía como respecto de hechos ejecutados con anterioridad pero aún no juzgados ni fallados". En consecuencia, "las argumentaciones que se pretenden esgrimir en contra para sustentar la negativa de mis peticiones consignadas en el libelo de demanda, definitivamente resultarán inocuas, so pena de caer en una indiscutible violación del principio establecido en el artículo 26 de la Constitución Política y en el 6° del Código Penal". Es preciso entonces —continúa— echar mano de la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de 26 de agosto de 1983 de la cual se vierten algunos apartes y termina la sociedad recurrente expresando lo siguiente: "Un hecho que en mi sentir es preciso relievar, es el de que la Resolución 0558 de 1981 de la Superintendencia Bancaria, aún no ha quedado ejecutoriada, debido a que sus efectos están suspendidos por los recursos que contra ella se han interpuesto, tales como el de reposición para agotar la vía gubernativa, la acción de nulidad y ahora el presente recurso, razones que nos deben llevar a la lógica y justa conclusión que la declaratoria de nulidad del artículo 3° del Decreto 252 de

1980 al producir efectos exnunc, cobijará mi pretensión".

Consideraciones de la Sala: El Superintendente Bancario sancionó a la actora con base en el artículo 3° del Decreto 252 de 1980, cuyo tenor es: "Por los defectos diarios de encaje legal en que incurre una corporación de ahorro y vivienda el Superintendente Bancario aplicará una sanción pecuniaria a favor del Tesoro Nacional sobre tales defectos, equivalente al 2% sobre el total de los días hábiles del respectivo mes".

Considera el actor que el acto acusado, al poner en ejercicio esa facultad sancionatoria otorgada por el Ejecutivo violó los artículos 2°, 20, 23, 26, 28, 32, 55 y 76 de la Constitución Nacional, literal i) del artículo 63 del Acto legislativo número 1 de 1979 y el artículo 1° del Código Penal. Se nota en el fallo recurrido que el artículo 3° del Decreto 252 de 1980 fue declarado nulo por esta Corporación el 23 de noviembre de 1984, y que las decisiones tomadas durante la vigencia del acto anulado son válidas y obligatorias como en el caso de la Resolución 0558 de 1981 (acto acusado). Así las cosas, observa la Sala que las consideraciones efectuadas en el fallo recurrido no fueron compartidas por el demandante y, por ende, a través del presente recurso, "reitera" los cargos de ilegalidad e inconstitucionalidad que planteó en ejercicio de la acción; es decir, insiste el ahora recurrente en el hecho

de que la suerte del artículo 3° del Decreto 252 de 1980 (nulidad) debe aplicarse al acto demandado (Resolución 0558 de 1981), puesto que argumentaciones contrarias "resultarán inocuas, so pena de caer en una indiscutible violación del principio establecido en el artículo 26 de la Constitución Política y en el 6° del Código Penal", fuera de destacar que el acto demandado aún no ha quedado ejecutoriado. Significa lo anterior que los cargos contra la sentencia no hacen siquiera alusión a la causal de anulación consagrada en el artículo 197 del Código Contencioso Administrativo, que reza: "Artículo 197. Causal de anulación. Podrá anularse una sentencia por violación directa de la Constitución Política o de la ley sustantiva". En el caso planteado a la Sala, a través del presente recurso extraordinario de anulación, no se hace ninguna relación sobre dicha violación directa, pues lo alegado en el recurso se remite a la demanda, puntos expuestos en ésta que no fueron aceptados en el fallo, siendo que éste según la técnica procesal, enfrenta objetivamente los términos de ésta con la norma constitucional o legal para deducir si dejó de aplicar la norma, o le dio aplicación indebida, o fue erróneamente interpretada (únicas formas de violación directa de la Constitución Política o de la ley sustantiva), aspectos éstos que se presentan, en su orden, cuando el error del fallador recae sobre la existencia de la norma (se ignora que exista y, en consecuencia no se aplica al caso regulado por ella), cuando es

erróneo el escogimiento de la norma aplicada (no adecuarse ésta al caso concreto), y, cuando se aplica la norma pertinente pero equivocadamente (porque se da al supuesto de hecho o a la consecuencia jurídica un sentido distinto del que tiene). Es obvio, en consecuencia, que lo planteado en el aludido recurso no se adecúa a los aspectos que lo sustentan, pues, es bien sabido, se trata de un recurso con características y requisitos especiales que deben cumplirse estrictamente; de ahí que el señor Fiscal Tercero de esta Corporación, al emitir su concepto sobre este aspecto, diga que debe ser desechado puesto que el recurrente "simplemente se limita a comentar los planteamientos que expuso en la demanda y algunas de las consideraciones de la sentencia sin precisar, como ya se dijo, si hubo violación directa de una norma constitucional o legal sustantiva y qué modalidad presenta tal violación". Además de que en ninguna parte de la demanda de anulación se indica la incidencia "de la violación de la norma legal en la parte resolutiva" (art. 199, numeral 3° del C. C. A.). Estima la Sala que no es menester efectuar otras consideraciones para fallar en el presente asunto, en el sentido de negar la prosperidad del recurso interpuesto. Por lo dicho, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, Falla: Primero. No anular la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta

Corporación, el 24 de julio de 1987, por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda promovida por la Corporación Colombiana de Ahorro y Vivienda DAVIVIENDA, contra la Resolución número 0558 de 9 de febrero de 1981 proferida por la Superintendencia Bancaria. Segundo. En consecuencia, y de conformidad con el artículo 205 del Código Contencioso Administrativo, condénase al recurrente al pago de costas y perjuicios que se liquidarán mediante incidente. Copíese, notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha.

NOTA DE RELATORIA: La aclaración de voto de los doctores De Greiff Restrepo, González Rodríguez y Londoño Cardona hace referencia a que "como en la parte motiva de la sentencia se hace mención a algunos apartes de la providencia recurrida que los suscritos no campartimos...".

ANTONIO JOSE DE IRISARRI RESTREPO SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ,

AUSENTE, REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER JAIME ABELLA ZARATE,

AUSENTE AUSENTE, LUIS ANTONIO ALVARADO PANTOJA JOAQUIN

BARRETO RUIZ, AUSENTE, GUILLERMO BENAVIDES MELO CARLOS

BETANCUR JARAMILLO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO GUILLERMO

CHAHIN LIZCANO, ACLARACION DE VOTO, GUSTAVO DE GREIFF

RESTREPO MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ ACLARACION DE VOTO

ACLARACION DE VOTO CLARA FORERO DE CASTRO AMADO

GUTIERREZ VELASQUEZ, MARIA TERESA GARCES EUCLIDES LONDOÑO

CARDONA, CONJUEZ ACLARACION DE VOTO, CARMELO MARTINEZ

CONN JORGE PENEN DELTIEURE, AUSENTE CONSUELO SARRIA OLEOS

JULIO CESAR URIBE ACOSTA AUSENTE AUSENTE.

NUBIA GONZALEZ CERON, SECRETARIA

ACLARACION DE VOTO SENTENCIA DE NULIDAD / Efectos / RETROACTIVIDAD Los efectos de la sentencia no sólo son absolutos sino igualmente de carácter retroactivo, es decir que las cosas, por virtud de la declaratoria de nulidad, vuelven al pasado, como si nada hubiera pasado.

Radicación número: A-051

Actor: DAVIVIENDA Demandado: Los suscritos Consejeros de Estado compartimos la decisión adoptada por la Sala, en cuanto por ella se decide no anular la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, con fecha 24 de julio de 1987, en consideración a que realmente el señor apoderado de la recurrente, en su escrito por medio del cual ejercita el recurso extraordinario de anulación que consagraba la ley procesal vigente en ese entonces y que parece más un alegato de instancia, no precisó la violación directa de la norma constitucional o legal en que se incurrió en la precitada sentencia y su incidencia en la parte resolutiva de la misma.

Empero, como en la parte motiva de la sentencia se hace mención a algunos apartes de la providencia recurrida que los suscritos no compartimos, estimamos

necesario hacer las siguientes precisiones: 1° El artículo 3° del Decreto ejecutivo número 252 de 1980, con fundamento en el cual se sancionó a la demandante por los defectos de encaje legal en que incurrió durante determinado lapso del año de 1980, fue declarado nulo por la propia Sección Cuarta de la Corporación, en sentencia de 23 de noviembre de 1984, por haberse dictado en ejercicio de una competencia que no correspondía al Presidente de la República, sino a la Junta Monetaria de la República, a quien se la confirió el Congreso Nacional mediante la Ley 7° de 1973. 2° Los efectos de esa sentencia de 23 de noviembre de 1984, recaída dentro de la correspondiente acción de nulidad promovida por el hoy Consejero de Estado, doctor Miguel González Rodríguez, no sólo son absolutos, sino igualmente de carácter retroactivo, es decir, que las cosas, por virtud de la declaratoria de nulidad, vuelven al pasado, como si nada hubiera pasado. Por consiguiente, es equivocada la aseveración que se hizo en la sentencia recurrida por la Sección Cuarta, sobre la validez y obligatoriedad de la providencia sancionatoria, en razón de haberse dictado durante la existencia del Decreto 252 de 1980, mucho tiempo antes de su anulación por el juez administrativo. 3° Pero es que, además, hay otros argumentos inaceptables en la sentencia recurrida que deben destacarse. En efecto, en ella se dice que "... las decisiones tomadas durante la vigencia del acto anulado son válidas y obligatorias, a menos que respecto de ellas exista y se alegue la imposibilidad de ejecutarlas en virtud

de su inconstitucionalidad alegada como excepción": Que "la actora solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad en su demanda y pidió la anulación del acto acusado... "; pero "la sola anulación del acto base, en tratándose de acciones con contenido reparador o reparador subjetivo, no es por sí sola bastante a enervar la eficacia y validez del acto particular asentado sobre aquel a menos de acudirse a la también ya referida excepción". En otras palabras, se sostiene que, para el restablecimiento del derecho quebrantado por un acto administrativo de contenido individual o particular, no basta no impetrar la nulidad del acto indicado, sino que es menester proponer la excepción de inconstitucionalidad del acto jurídico en que se fundamenta aquel —acto base, según la sentencia recurrida—, lo cual corresponde a la tradicional jurisprudencial de esta Corporación; no obstante ello, reconociéndose que así obró el apoderado de la demandante, se concluye que la situación planteada en el proceso no permite llegar a la situación "conclusiva deseada por la actora", por otras consideraciones de las que se habla enseguida. 4° Cuáles son esas consideraciones? Pues, nada más ni nada menos que las siguientes, que no compartimos: Que el Ejecutivo, al igual que el legislativo, tiene competencia constitucional para establecer delitos y penas correctivas en materias como la económica, de salud pública, de tranquilidad y de seguridad pública, en cuanto no invada otras áreas limítrofes y conexas reservadas a la acción del

legislador, tales como las relativas a las materias aludidas por el artículo 120-14 de la Carta. Con ello se va contra lo que expresara la Corte Suprema de Justicia en su sentencia de diciembre 14 de 1973, al decidir sobre la acusación de inexequibilidad que los ciudadanos Darío López Ochoa y Raúl Vásquez Vélez formularon contra lo dispuesto en el literal a) del artículo 23 de la Ley 7° de 1973, en donde se llegó a la conclusión de que todo lo relacionado con la moneda, es materia de la exclusiva competencia del Congreso, que no puede ejercer el Presidente de la República ni siquiera en ejercicio del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución Política, y en la cual no se estudió —por cuanto ello no se planteó en la respectiva demanda— si esa competencia constitucional del Congreso, podía ser delegada de manera permanente en una entidad administrativa integrada por Ministros y otros funcionarios de la Rama Ejecutiva, como es la Junta Monetaria de la República, aspecto que conduciría inexorablemente al estudio de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos administrativos dictados por aquella para establecer delitos o faltas y sanciones o penas, como las Resoluciones 30, 53 y 65 de 1979, que consagraban idéntica normatividad a la consagrada en el artículo 3° del anulado Decreto 252 de 1980. Dejamos, en esta forma, aclarado nuestro voto emitido en el presente asunto.

Fecha: Ut supra.

GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO, MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ,

EUCLIDES LONDOÑO CARDONA.

ACLARACION DE VOTO

Consejero ponente GUILLERMO CHAHIN LIZCANO Radicación número: A-051 Actor: DAVIVIENDA El suscrito Consejero comparte la decisión adoptada por la Sala en cuanto estima correcto el criterio que le sirve de sustento, el cual, en esencia, parte de la base de protuberantes errores de técnica jurídica que hacen no viable la prosperidad del recurso extraordinario de anulación. No obstante, como en las consideraciones de la Sala se hace mención de algunos apartes de la sentencia recurrida que el suscrito no comparte, ya que constituyen afirmaciones contrarias al pensamiento de que está informado respecto de los efectos de las sentencias de anulación que profieren los jueces administrativos, estima procedente dejar sentada esta precisión. Dejo así aclarado, con el debido respeto por mis colegas y por el Consejero ponente, el voto emitido en el presente asunto.

Fecha: Ut supra.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO