CE-SP-EXP1989-NR037

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / JURISDICCION ROGADA La Sección se apartó del planteamiento hecho en la demanda, porque como causal para anular el acto administrativo demandado tuvo en cuenta la falsa motivación, a la cual llegó a través de la desviación de poder, y ninguna de ellas fue invocada por la sociedad demandante; en consecuencia fue modificada la jurisprudencia citada en tanto se acogieron planteamientos diferentes a los expuestos por la parte actora, y se aplicaron causases de anulación del acto, no mencionadas por ella. ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCION DE LEGALIDAD / CARGA DE LA PRUEBA El argumento consistente en que la presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos y la carga de la prueba para quien pretenda infirmarlos, son principios que sólo operan cuando se trate de actos administrativos perfectos, es ya una adición o modificación de la jurisprudencia, que no tiene cabida en el caso presente. Sostener que en determinadas circunstancias un acto administrativo queda despojado de presunción de legalidad antes de ser anulado, y que por consiguiente la carga de la prueba revierte al Estado, es contrariar la jurisprudencia que sentó la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado. CONTAMINACION AMBIENTAL / PRUEBA TECNICA El solo hecho de arrojar al mar basura que había tenido contacto con sustancia tóxica o venenosa es sancionable, y sin necesidad de prueba técnica puede deducirse que un veneno envenena. Consejo de Estado.- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.- Bogotá, D.

E., veintinueve de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejera ponente: Doctora Clara Forero de Castro.

Referencia: Expediente número R-037. Actor: Likes Broos Steamship C. Inc.

Recurso de súplica. El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del AmbienteINDERENA - mediante apoderado interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de 23 de enero de 1985, proferida por la Sección Primera de la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado.

Antecedentes: La sociedad Likes Broos Steamship C. Inc., en ejercicio de la acción de plena jurisdicción consagrada en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941 solicitó al Consejo de Estado la nulidad de las Resoluciones números 178 de 19 de abril de 1982 y 0081 de 25 de enero de 1983, dictadas por el director Regional Pacífico Medio del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y por el gerente general de dicho Instituto, mediante las cuales se había impuesto una multa a la sociedad demandante; para que como consecuencia de tal declaratoria, se ordenara a la Pagaduría de la Nación el reintegro de la multa cancelada al INDERENA, con intereses desde la fecha de pago hasta la de devolución.

Y como petición subsidiaria, en caso de encontrar ajustadas a derecho las resoluciones acusadas, se solicitó declarar que tan sólo se ha debido amonestar a la compañía demandante. 0 que sólo sea condenada a pagar $ 500.000.00 de multa. La sociedad fue multada, según lo indican los actos acusados, por haber

causado perjuicios graves al sistema ecológico de la Bahía de Buenaventura y afectar sus recursos ictiólogos, al incurrir en las conductas prohibidas indicadas en el artículo 175 numeral 39 del Decreto 1681 de 1978 que dice: "Arrojar a un medio acuático permanente o temporal, productos, sustancias o desperdicios que puedan causar daños a la vida acuática en general y a sus criaderos en particular". Argumentó la demandante la falta de competencia del INDERENA para expedir los actos acusados; la no observancia del debido proceso, y la ausencia de prueba técnica de la contaminación; para terminar aduciendo que en todo caso hubo exceso en la cuantía de la multa y que cuando más, ha debido ser amonestada.

La sentencia recurrida: Analizó en primer término el aspecto de la competencia del Instituto para imponer la sanción encontrando que sí la tiene de conformidad con numerosos textos legales y reglamentarios.

Al respecto discurre: "En efecto; podría decirse que en ocasiones es la naturaleza de una misma o similar función la que determina a qué organismo oficial corresponde ejercerla. Así, impedir que se cometa la infracción puede ser competencia de tal dirección general, o del INDERENA, de manera concurrente, mas establecer científicamente el alcance de ella, el perjuicio para los recursos naturales e imponer la correspondiente sanción es privativo del INDERENA".

En cuanto al segundo cargo de la demanda, dijo que sí se había cumplido el procedimiento para investigar la infracción e imponer la condigna sanción.

Y, finalmente, por lo que hace el cargo consistente en el quebranto de los artículos 26 de la Constitución Nacional, 18 de la Ley 23 de 1973 y 1'77 del Decreto 1681 de 1978, consideró que debía prosperar, por cuanto el Instituto no había aportado al expediente ninguna prueba técnica de la contaminación, ni de que por hechos imputables a la demandante se hubiera causado daño, ni de la existencia del nexo causal entre los hechos y el daño.

Se dijo en la sentencia: "Es cierto que en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, el fardo probatorio se desplaza de la administración hacia el gobernado - particular quien para no cumplir lo ordenado por aquéllos debe ejercitar las acciones pertinentes ante la justicia administrativa para obtener previamente su nulidad. Mas esto sólo ocurre siempre y cuando se trate de actos administrativos perfectos, esto es, que respecto de ellos se hayan llenado todos los elementos y requisitos necesarios para su formación a saber: Organo competente, voluntad administrativa, contenido, motivo y forma. "Con todo, sucede que las probanzas, allegadas y examinadas por el INDERENA no son lo suficientemente idóneas para declarar la responsabilidad de la sociedad actora ya que, como atrás se dijo, se hacen en relación con ellos aseveraciones de nociones, ideas, principios o hechos que no corresponden a la verdad real, según el análisis probatorio que precedentemente hizo la Sala. "Es decir que se incurrió por la Administración en el vicio de la falsa motivación al cual se llega a través de la causal de nulidad de

desviación de poder contemplada en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941 (hoy, art. 84 del Decreto núm. 01 de 1984) y que no le permite a los actos impugnados formarse debidamente y por ello quedan despojadas de la presunción de legitimidad, vale decir, la carga de la prueba revierte al Estado. "El INDERENA en el presente proceso se diluyó en consideraciones de carácter jurídico y desatendió el aspecto probatorio tendiente a demostrar la responsabilidad de la actora. Ni por asomo, como antes se dijo, ejerció la mínima diligencia para incorporar a los autos los resultados de la Universidad del Valle, ya comentados. "La presente conclusión no pugna con la que se llegó al examinarse el cargo anterior del debido proceso en que se aceptó haberse éste satisfecho; una cosa es que formalmente el procedimiento que permite la defensa de las partes se haya cumplido y otra, diferente, que el análisis de conjunto efectuado por la administración del acervo probatorio para deducir la responsabilidad de la actora hubiera resultado incompleto, inconsistente y contrario a la verdad, cual fue lo sucedido en el evento sub lite según las explicaciones precedentes".

El recurso: Según manifestación del recurrente, abarca tres puntos diferentes: "a) El carácter de rogada de la justicia contencioso administrativa cuando el actor ejercita la acción de restablecimiento del derecho. "b) La presunción de legalidad de los actos administrativos. "e) La carga de la prueba en los procesos contencioso administrativos".

Jurisprudencia contrariada:

En cuanto al primer punto cita como tal, la contenida en las siguientes sentencias: Sentencia de julio 26 de 1963 (Anales del Consejo de Estado, Tomo LXVI, núms. 401-402, pág. 153) según la cual "El Consejo no está autorizado para escoger por su cuenta las normas que aparezcan violadas y aplicarlas al caso, porque esta acción no es pública ni es oficiosa". "Sentencia de 23 de enero de 1949 (Anales C. de E., Tomo LVIII, núms. 367-371, pág. 340) según la cual 'La facultad discrecional que asiste al demandante en la expresión de las disposiciones que estima violadas y el concepto de la violación, que es una de las formalidades que debe reunir toda demanda ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa está jurídicamente condicionada, para la prosperidad de la acción, a la procedencia de las citas que haga y a la jurisdicidad de las interpretaciones que de ellas exponga el actor, porque debiendo declararlla (sic) sentencia si el acto acusado viola o no tales disposiciones, no podría ella fundarse en consideraciones de textos que no sean atinentes, o cuya interpretación y aplicación esté atribuidas por la ley a otra competencia, ni en ninguna norma que no haya sido expresa y precisamente citada en la demanda, por no ser oficiosa sino rogada la justicia que se imparte por esta Jurisdicción' (lo subrayado está fuera de texto)". "Sentencia de junio 12 de 1942 (Anales del Consejo de Estado, núms. 311 y 316, pág. 25. Consejero ponente: Doctor Tulio Enrique Tascón) según la cual 'De conformidad con la doctrina uniforme

constante del Consejo, los actos de los funcionarios y Corporaciones Públicas están amparados por una presunción de legalidad, en forma que quien los impugna debe dar la plena prueba en lo contrario'. "Sentencia de febrero 17 de 1942 (Consejero ponente: Doctor Gonzalo Gaitán) según la cual: 'Conforme a conocidos principios del derecho probatorio, corresponde al actor demostrar los hechos en que funda su derecho y con base en este principio ha sostenido el Consejo que los actos acusados de nulidad se suponen válidos mientras el demandante no demuestre plenamente lo contrario'. "Sentencia de febrero 2 de 1942 (Anales del Consejo de Estado, Tomos núms. 311 y 316 pág. 42. Consejero ponente: Doctor Antonio Escobar Camacho) (sic) según la cual: 'Es principio universal de derecho, que la carga de la prueba le incumbe al actor, principio consagrado desde el Derecho Romano que lo expresó así: «Onus probandi incumbit actor¡»'. "En nuestra legislación, el artículo 1757 del Código Civil, estatuye que 'el demandante es el que debe dar la prueba sobre el hecho o la cosa que niega el demandado, el cual habrá de ser absuelto no probando lo que aquél ha negado. El que afirma una cosa es el que tiene el deber de probarla y no el que la niega, a no ser que la negativa contenga afirmación. De manera que esta sabia disposición es un amparo a la seguridad y sosiego de los ciudadanos y «sustraer el derecho del arbitrio de la probabilidad y. lo coloca en la égida de la certeza»' ".

Fundamento del cargo:

En cuanto al primero se afirma que la sentencia de -23 de enero de 1985 se fundó sobre consideraciones, causases y normas que, no fueron expuestas en el libelo. Que el ataque a los actos acusados fue el de haberse infringido el artículo 18 de la Ley 23 de 19'73, en concordancia con el artículo 26 de la C. N., resumido así: Es requisito indispensable para sancionar con multa que 'Es técnicamente se haya demostrado la contaminación, hecho que no ocurrió porque en la investigación adelantada por el INDERENA no se allegaron al expediente los resultados de los exámenes de la Universidad del Valle. Las resoluciones acusadas para condenar a la demandante se basa en el informe presentado por el señor inspector de seguridad de COLPUERTOS al jefe de seguridad de esta misma empresa sobre 'los hechos observados por el señor Ismael Camacho, supervisor auxiliar de COLPUERTOS', hechos que fueron tomados como indicios para condenar a los armadores de la M/N Charlotte Lykes, sin haber sido demostrado técnicamente la contaminación de la Bahía de Buenaventura" (lo subrayado fuera de texto). Que la interpretación sobre la juridicidad del cargo fue enderezada en la sentencia, sobre aspectos diferentes al que se ha citado. Que la Sala no se detuvo a examinarlo es decir, a establecer si el INDERENA había o no demostrado la contaminación técnicamente, y si era o no necesaria tal demostración para efectos de la responsabilidad de la sociedad actora. Que por haberse apartado el sentenciador de instancia del concepto de la violación que contenía la demanda echó de menos una demostración que no

era necesaria, ya que la multa impuesta y el proceso policivo adelantado se referían a conductas contravencionales distintas a las de la contaminación. Que la violación del artículo 18 de la Ley 23 de 1973 hacía relación a la causal primera de anulación de los actos administrativos, es decir, la infracción de las normas superiores a las que debían estar sujetos, en tanto que la sentencia recurrida cambió la causal alegada y la interpretación que sobre su juridicidad había formulado el actor en la demanda, y citó una disposición que no había sido contemplada en el cargo que prosperó, porque éste se tradujo en falsa motivación, a la cual llegó el sentenciador a través de la causal de nulidad por desviación de poder contemplada en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941. Que si la sentencia suplicada hubiese analizado la norma que se estimaba violada, la causal aducida y la interpretación que del cargo se hizo en el libelo, la acción no tenía por qué prosperar. En segundo término afirma el recurrente que la sentencia contraría la jurisprudencia consignada en las providencias de 2 y 17 de febrero y 12 de junio de 1942, según las cuales los actos administrativos están revestidos de la presunción de legalidad y a quien pretenda infirmarlos le incumbe la carga de la prueba. Sostiene que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido uniforme y reiterada en el respeto a la presunción de legalidad que se hace necesaria para mantener la estructura del estado de derecho. Que el fallo suplicado dice que la presunción de legalidad solamente ocurre "cuando se trate de actos administrativos perfectos, esto es, que

respecto de ellos se hayan llenado todos los elementos y requisitos necesarios para su formación", lo cual contraría la jurisprudencia reseñada, ya que según ella, todos los actos de los funcionarios públicos están amparados por presunción de legalidad y son válidos hasta tanto el demandante no demuestre plenamente lo contrario. Es decir, que la presunción de legalidad es inherente a todo acto administrativo. Y su perfección o no dependerá de las pruebas que el actor aporte al proceso contencioso administrativo para desvirtuar tal presunción. Que si la Administración incurrió en el vicio de falsa motivación, ello ha debido ser probado en el proceso; que se ha debido demostrar si con las justificaciones que se expusieron en el cuerpo mismo de los actos impugnados, se incurrió en error de hecho c en inexactitud material, lo cual no se hizo puesto que no se decretó ni practicó prueba alguna que buscara desvirtuar los supuestos fácticos y materiales de las resoluciones atacadas. Para que el vicio de falsa motivación se diera a través de la desviación de poder tenía que aparecer plenamente demostrado que el ejercicio de las facultades de policía no había tenido como fin mantener, proteger y asegurar la vida y la salubridad pública de los habitantes del área, que son los fundamentos de las facultades del INDERENA. Como ello no ocurrió en el proceso, tal desviación de poder no se deducía; porque una cosa es que las pruebas de la vía administrativa no fueran suficientemente idóneas o que el proceso se hubiera adelantado en forma irregular y otra bien distinta usar el poder de policía con fines diferentes a los establecidos en la ley. Que el revertimiento de la carga de la prueba a la administración se da en

los casos de las acciones indemnizatorias, por hechos u operaciones administrativas. Que el INDERENA no tenía por qué entrar a demostrar la legalidad de sus actos, ya que ellos se presumen válidos; amen de que era inconducente entrar a demostrar "la contaminación" que alegaba el actor en su cargo, ya que a lo sumo lo que se debía demostrar era la matanza de millares de peces de la Bahía de Buenaventura. Que como fue en la sentencia en donde se trasladó la carga de la prueba, no se dio ninguna oportunidad procesal al Instituto para entrar a cumplir con el revestimiento exigido. Finalmente se refiere al desconocimiento de la presunción de legitimidad sin que aparezca ninguna prueba con el alcance jurídico requerido para desvirtuar las motivaciones de las resoluciones acusadas. Que en caso idéntico la Sección Primera sostuvo: "Se presume, por tratarse de actos administrativos, que los acusados se ajustan a las normas señaladas como infringidas. De esta manera se tiene que la sociedad actora ha debido probar en el proceso (subrayo) que no hay demostración técnica de que ella está produciendo acciones que generen contaminación, lo cual no lo hizo. Antes, por el contrario, en el expediente administrativo hay abundantes pruebas de carácter técnico" (lo subrayado fuera del texto). "Más adelante concluyó: 'Por lo tanto, no habiendo desvirtuado la sociedad actora la presunción de legalidad de los actos impugnados, lo cual hubiera podido hacer con pruebas como una inspección ocular con intervención de peritos, el cargo formulado no puede prosperar' (sentencia de junio 3 de 1983. Sección 1. Exp. 3963. Actor: Industria

e Inversiones Samper S. A. Consejero ponente: Doctor Jacobo Pérez Escobar) ". A manera de conclusión aduce el recurrente que la sentencia de la Sección Primera contraría en forma manifiesta la jurisprudencia según la cual los actos administrativos deben suponerse válidos mientras el demandante no demuestre plenamente lo contrario, en virtud a que los actos de los funcionarios están amparados de una presunción de legalidad. Que tal como el cargo estaba formulado no daba para ello pues el acto administrativo acusado no tenía como fundamento la contaminación sino se refería a infracción de normas de protección a los recursos hidrobiológicos y la pesca marítima. Que si el cargo no era idóneo por no guardar correspondencia con los actos acusados, no pudo haberse desvirtuado 'la presunción de legalidad. En síntesis afirma el recurrente que la sentencia de la Sección Primera contrarió las jurisprudencias citadas por: 1º. Haber despojado de la presunción de legalidad a las resoluciones del INDERENA, sin haberse desvirtuado tal presunción. 2º. Haber revertido la carga de la prueba a la administración. 3º. Haber desconocido las consecuencias jurídicas que encierra el hecho de no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos acusados. La Sala procede a decidir el recurso mediante las siguientes, Consideraciones: Se observa en primer término que la jurisprudencia contenida en la sentencia de 23 de enero de 1985, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, no será analizada, pues conforme a tesis reiterada, sólo con fallos proferidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o

por las antiguas Salas de negocios generales y de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, podrá cotejarse una sentencia ¡impugnada en súplica, para establecer si se infringe o no el artículo 24 del Decreto 528 de 1964, es decir, si una de las secciones modificó jurisprudencia sentada por la Sala Plena. En cuanto a las demás jurisprudencias invocadas cabe anotar lo siguiente: La contenida en sentencias de 26 de julio de 1963 y 26 de enero de 1949 se refiere al carácter de "rogada" que tiene esta jurisdicción, principio que no permite apartarse de los planteamientos de la demanda. Dicen así las providencias citadas, en la parte pertinente: "El Consejo no está autorizado para escoger, de su cuenta, las normas que aparezcan violadas y aplicarlas al caso, sustituyéndose así el deber procesal del demandante, porque esta acción ni es pública ni es oficiosa. . . "La facultad discrecional que asiste al demandante en 'la expresión de las disposiciones que se estiman violadas y el concepto de la violación', que es una de las formalidades que debe reunir toda demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, está jurídicamente condicionada, para la prosperidad de la acción, a la procedencia de las citas que haga y a la juridicidad de la interpretación que de ellas exponga el actor, porque debiendo declarar la sentencia si el acto acusado viola o no tales disposiciones en su recto sentido, no podría ella fundarse en consideración de textos que no sean atinentes, o cuya interpretación y aplicación estén

atribuidos por la ley a otra competencia, ni en ninguna norma que no haya sido expresa y precisamente citada en la demanda, por no ser oficiosa sino rogada la justicia que se imparte por esta jurisdicción". El recurrente afirma que se contrarió esta jurisprudencia porque el fallo controvertido se fundamentó en consideraciones, causases, normas y cargos que no fueron expuestos en el libelo de demanda. Que la acusación se contraría al estudio de si el INDERENA había o no demostrado la contaminación y si ello era necesario para la validez de los actos acusados. En verdad la Sección Primera se apartó del planteamiento hecho en la demanda, no porque le estuviera vedado analizar lo sucedido durante la actuación previa a la imposición de la multa, o no pudiera hacer una valoración y examen de las pruebas tenidas en cuenta para sancionar, sino porque como causal para anular el acto administrativo demandado, tuvo en cuenta la falsa motivación, a la cual llegó a través de la desviación de poder, y ninguna de ellas fue invocada por la sociedad demandante, que se limitó a considerar infringido el artículo 26 de la C. N., el 18 de la Ley 23 de 1973 y el 177 del Decreto 1681 de 1978, por cuanto era requisito para sancionar, que técnicamente se hubiera demostrado la contaminación, hecho que según la actora, no ocurrió pues no se allegó al expediente el resultado de unos exámenes que se habían solicitado a la Universidad del Valle. Es decir, que mientras la demandante considera que no puede ser sancionada por ser insuficiente la prueba de la supuesta falta que le había sido

endilgada, el fallo dedujo que la motivación de la sanción era falsa y por tanto se había incurrido en desviación de poder, desviación y falsedad que en el texto de la demanda no aparecen mencionadas. En consecuencia, la jurisprudencia contenida en las transcripciones que se hacen de las sentencias de 26 de julio de 1963 y 26 de enero de 1949, sí fue modificada en tanto se acogieron planteamientos diferentes a los expuestos por la parte actora, y se aplicaron causases de anulación del acto, no mencionadas por ella. Las restantes jurisprudencias que se indican como contrariadas, se refieren a la presunción de legalidad de los actos administrativos, y a la carga de la prueba en los procesos que se adelantan ante la jurisdicción contencioso administrativa. Dice así la parte pertinente de la sentencia de 12 de junio de 1942: "De conformidad con una doctrina uniforme y constante del Consejo, los actos de los funcionarios y corporaciones públicas están amparados por una presunción de legalidad, en forma que quien los impugna debe dar la prueba plena en contrario La sentencia de 2 de febrero de 1942 expresó: "Es principio universal de derecho que la carga de la prueba incumbe al actor. Este principio está consagrado desde los tiempos del derecho romano, que lo expresó así: 'Onus probandi incumbit actori'. Todas las legislaciones han consagrado esta sabia disposición en su derecho positivo. Así, en el nuestro, existe entre otros 1 el texto del artículo 1757 del Código Civil, que estatuye: 'El demandante es el que debe dar la prueba sobre el hecho o la cosa que negare

el demandado, el cual habrá de ser absuelto no probando aquel lo negado'. Es pues, regla general que el que afirma una cosa es el que tiene el deber de probarla, y no el que la niega, a no ser que la negativa contenga afirmación. De manera que esta sabia disposición es como un amparo a la seguridad y sosiego de los ciudadanos y 'sustrae el derecho del arbitrio de la probabilidad y lo coloca en la égida de la certeza'.” Al respecto, la sentencia impugnada sostuvo lo siguiente: "Es cierto que en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, el fardo probatorio se desplaza de la administración hacia el gobernado - particular quien para no cumplir lo ordenado por aquéllos debe ejercitar las acciones pertinentes ante la justicia administrativa para obtener previamente su nulidad. Mas esto sólo ocurre siempre y cuando se trate de actos administrativos perfectos , esto es, que respecto de ellos se hayan llenado todos los elementos y requisitos necesarios para su formación a saber: órgano competente, voluntad administrativa, contenido, motivo y forma. "Con todo, sucede, que las probanzas allegadas y examinadas por el INDERENA no son lo suficientemente idóneas para declarar la responsabilidad de la sociedad actora ya que, como atrás se dijo, se hacen en relación con ellos aseveraciones de nociones, ideas, principios o hechos que no corresponden a la verdad real, según el análisis probatorio que precedentemente hizo la Sala. Es decir que se incurrió por la administración en el vicio de la falsa motivación al cual se llega a través de la causal de nulidad de desviación de poder contemplada en el artículo 66 de la Ley 167 de 1941 (hoy, art. 84 del Decreto núm. 01 de

1. y que no le permite a los actos impugnados formarse debidamente y por ello quedan despojadas (sic) de la presunción de legitimidad, vale decir, la carga de la prueba revierte al Estado".

Estima la Sala que la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia impugnada sí modificó la jurisprudencia conforme a la cual, los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y por tanto, a quien pretenda infirmarlos corresponde la carga de la prueba. El argumento consistente en que tales principios operan sólo cuando se trate de actos administrativos perfectos, es ya una adición o modificación de la jurisprudencia, que no tiene cabida en el caso presente. Si ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo se pueden acusar actos definitivos, y excepcionalmente algunos que no lo son y que el Código enumera, es preciso concluir que todos los que se demandan son formalmente perfectos. Y su nulidad se pretende, justamente para que desaparezcan de la vida jurídica y cesen de producir efectos. Una cosa es que adolezcan de algún vicio que los haga anulables y otra, que no se hayan perfeccionado y en consecuencia no produzcan efectos, no comiencen a regir. El hecho de haber sido anulado el acto demandado en este proceso indica que ya se había perfeccionado, que había nacido a la vida jurídica. Como acto administrativo que era, gozaba de presunción de legalidad, susceptible claro está de ser desvirtuada por el demandante, probando en contrario. Si bien es cierto, para que la administración pueda aplicar una sanción, debe

haber establecido plenamente una conducta sancionable, ello no implica que ante la jurisdicción, cuando se acusa el acto impositivo de la sanción, la carga de la prueba siga correspondiendo a la administración. Si ya el acto administrativo goza de presunción de legalidad, la administración no está obligada durante el proceso jurisdiccional a aportar nuevas pruebas. Debe sí examinarse la investigación y el proceso previo a la sanción, para establecer la procedencia de la misma y su legalidad. Pero sostener que en determinadas circunstancias un acto administrativo queda despojado de presunción de legalidad antes de ser anulado, y que por consiguiente la carga de la prueba revierte al Estado, es contrariar la jurisprudencia que en las sentencias citadas sentó la Sala de Negocios Generales del Consejo de Estado. En este orden de ideas es preciso concluir, que el recurso extraordinario de súplica está llamado a prosperar y se impone la infirmación de la sentencia impugnada, pues la Sección Primera del Consejo de Estado no tenía facultad para variar las jurisprudencias invocadas. ,De acuerdo con lo anterior, debe preferirse el fallo de instancia, a lo cual procede a continuación la Sala, haciendo estas consideraciones: La sociedad extranjera Likes Broos Steamshimp Co. Inc., solicitó en la demanda la nulidad de las resoluciones mediante las cuales el Instituto de Recursos Naturales Renovables INDERENA, la responsabilizo de causar perjuicios graves al sistema ecológico de la Bahía de Buenaventura y de afectar los recursos ictiólogos de la misma, y le impuso una multa de quinientos mil pesos diarios durante 4 días, que fue el término de duración de

la contaminación. Como consecuencia de la nulidad solicitó el reintegro de la multa pagada junto con los intereses causados desde la fecha de pago hasta cuando le sea devuelta. Subsidiariamente solicitó declarar que únicamente se le ha debido amonestar o sancionar con multa de quinientos mil pesos. Los hechos expuestos en la demanda son, en resumen, los siguientes: 1º. La sociedad Likes Broos Steamship Co. Inc., es la propietaria de la motonave Charlotte Lykes. - 2º. La motonave Charlotte Lykes atracó el 20 de octubre de 1981 en el muelle número 8 del Puerto de Buenaventura y el 21 de octubre el supervisor auxiliar de COLPUERTOS, señor Ismael Camacho a las 2:10 p.m., dio aviso al señor Roberto G. del Castillo, inspector de Seguridad Industrial de la Empresa Puertos de Colombia, que se estaban muriendo peces alrededor de la Charlotte Lykes. 3º. El día 22 de octubre el señor Roberto G. del Castillo, inspector de seguridad industrial de la empresa Puertos de Colombia, informó por escrito al jefe del Departamento de Seguridad Industrial de COLPUERTOS, los hechos observados por el supervisor auxiliar. 4º. El jefe del departamento, Ramiro Prado Reina envía al INDERENA Regional Costa Pacífico Medio, el informe sobre tales hechos. 5º. La Dirección Regional del INDERENA envía al laboratorio de la Universidad del Valle dos ejemplares de los peces muertos, así como del agua contaminada. 6º. Los cor