CE-SP-EXP1989-NS011

COLPUERTOS / ACTOS - Naturaleza / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA / TASA - Concepto Cuando las empresas industriales o comerciales del Estado excepcionalmente ejercen funciones publicas, que le son confiadas en el acto de su creación, las decisiones que profieran para cumplirlas deben considerarse administrativas y su juzgamiento corresponde a la justicia contencioso administrativa. Lo cobrado por concepto de servicios portuarios es una tasa, o sea la cantidad que cobran las entidades públicas como retribución por los servicios que prestan.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Bogotá, D. E., diez (10) de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: S-011

Actor: NAVEMAR LTDA

Demandado: COLPUERTOS Referencia: RECURSO DE SUPLICA El señor Fiscal Primero del Consejo de Estado interpone recurso extraordinario de súplica contra el auto de 12 de noviembre de 1986, mediante el cual la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera de esta Corporación, al resolver un recurso de apelación propuesto por la sociedad NAVEMAR Limitada contra el auto de 28 de octubre de 1985 —proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena —, inadmisorio de la demanda presentada por tal sociedad, decidió declarar la nulidad de todo lo actuado incluyendo el auto inadmisorio de la demanda, y ordenar el archivo del expediente, por falta de competencia de esta jurisdicción

para conocer del asunto. El señor fiscal estima que el auto recurrido "está acogiendo una doctrina totalmente opuesta a la jurisprudencia que, en relación con la calificación jurídica de los actos y las actividades que desde su creación viene desempeñando COLPUERTOS, ha sostenido desde tiempos pretéritos nuestra más alta Corporación".

Agrega que: "en relación con los cobros que hace COLPUERTOS por los servicios que en cumplimiento de la actividad portuaria que desempeña, la cual ha sido y sigue siendo función pública y como tal sujeta al ámbito especial del derecho público, la Corporación con fundamento en las normas que asignan a la citada empresa una función pública en cuanto consagra como propio de sus funciones liquidar, cobrar y recaudar el importe de los servicios que presta, se pronunció en el sentido de que esos cobros eran tasas (sentencia de la Sala Plena de 6 de agosto de 1964 con ponencia del honorable consejero Ricardo Bonilla Gutiérrez Anales del Consejo de Estado, T. LXVIII, núms. 405-406, pág. 145), a esa doctrina se agregó, en sentencia de 22 de febrero de 1968, que las tasas son las cantidades que se pagan por una prestación de un ente público, es decir, solamente se le pagan tasas a las entidades del Estado y por consiguiente todo lo relacionado con dichos cobros está regulado por el derecho administrativo.

Ahora bien, en lo relativo a las controversias derivadas de las actividades y los objetivos que persigue COLPUERTOS, el Consejo de Estado igualmente se había pronunciado, mediante sentencia de 29 de noviembre de 1977 con ponencia del

honorable consejero Carlos Betancur Jaramillo, en el sentido de que la jurisdicción adecuada para conocer de las controversias que respecto de COLPUERTOS se susciten por las actividades que adelanta esta empresa, es la contenciosa administrativa; en el mismo sentido se produjeron otras sentencias en asuntos similares".

El auto suplicado: La sociedad NAVEMAR Ltda., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho presentó demanda ante el Consejo de Estado y formuló estas peticiones: "1.1. Que se declare nula la Resolución número 545 de fecha 2 de enero de 1984, emanada del gerente de la Empresa Puertos de Colombia COLPUERTOS, Terminal Marítimo de Santa Marta, mediante la cual se negó el reclamo de NAVEMAR contra la liquidación contenida en la Factura FN 184 de 2 de septiembre de 1983, y se confirmó el monto facturado y cobrado por servicios prestados a la motonave Efdim Júnior y además ordenó cobrar $ 65.020.00 pesos a los señores de NAVEMAR Ltda., dejados de cobrar, la cual acompaño en original al carbón. "1.2. Que se declare nula la Resolución número 128 (sin fecha) mediante la cual el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia —COLPUERTOS—, Terminal Marítimo de Santa Marta, no accedió a la solicitud de reposición interpuesta contra la Resolución número 545 de 2 de enero de 1984, la confirma en todas sus partes y concedió la apelación interpuesta, la cual acompaño en original al carbón. "1.3. Que se declare nula la Resolución número 28326 de 13 de febrero de 1985,

mediante la cual el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia resolvió confirmar la Resolución número 545 de enero 2 de 1984, y declaró agotada la vía gubernativa, la cual acompaño en original con sellos. "1.4. Subsidiariamente, y para efecto de que se considere que esta factura es también acto administrativo o que su nulidad es presupuesto para el éxito de la acción, también pido que se declare nula la factura FN número 184 de fecha 2 de septiembre de 1983 mediante la cual Puertos de Colombia —Terminal de Santa Marta—, liquidó a NAVEMAR prestados a la motonave Efdim Júnior por varios valores, la que acompaño en original. "2.1. Que como consecuencia de las nulidades solicitadas en los puntos anteriores se declare que la Empresa Puertos de Colombia COLPUERTOS, está obligada a reparar a NAVEMAR Ltda., el daño causado así: "2.1.1. El mayor valor facturado y cobrado por COLPUERTOS a NAVEMAR Ltda., y pagado indebidamente por la segunda a la primera, por concepto de servicios prestados a la motonave Efdim Júnior, en el descargue de 1.070.770 kilos de rollos de papel periódico, mediante factura FN 184 de 2 de septiembre de 1983, confirmada por los actos impugnados, por haber utilizado el factor volumen y no el factor peso, de acuerdo con el estatuto tarifario de COLPUERTOS aprobado por el Decreto 550 de 1981, en cuantía de $ 538.728.00. "2.1.2. Más los intereses moratorios comerciales de la suma anterior, liquidados a

la tasa que certifique la Superintendencia Bancaria, o la que legalmente corresponda, desde la fecha del pago de la factura que tuvo lugar en 5 de agosto de 1983 hasta la fecha en que se produzca la restitución del mayor valor pagado a COLPUERTOS. "2.1.3. Más el importe de la depreciación monetaria de la suma de $ 538.728.00 en el período comprendido entre la fecha del pago de los servicios a COLPUERTOS arriba indicada y la fecha en que según la sentencia deba hacerse la restitución del importe enunciado en el numeral primero anterior, computado conforme al índice de variación de precios al consumidor de ingresos medios, o equivalente, fijado por el Departamento Nacional de Estadística DAÑE, en este período, según certificación que solicito decretar en el capítulo de pruebas de este escrito para la fecha en que ha de proferirse el fallo. "2.1.4. Los demás perjuicios que demuestre en el curso del proceso. "2.1.5. Que se condene a la Empresa Puertos de Colombia, COLPUERTOS a pagar los costos del presente juicio al tenor de lo dispuesto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo y los artículos 392 y 393 del Código de Procedimiento Civil". Estimando el consejero sustanciador que en razón de la cuantía y por el factor territorial, el asunto era de competencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, le envió el expediente y dicho Tribunal profirió el auto de 28 de octubre de 1985 rechazando la demanda por caducidad de la acción. Apelado este auto, la Sección Primera del Consejo de Estado estimó oportuna la

presentación del libelo y por tanto revocable la providencia impugnada; pero encontró configurada una causal no saneable de nulidad, contemplada en el artículo 152 numeral 1° del Código de Procedimiento Civil, por considerar que el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria y no a la Contencioso Administrativa. Para llegar a tal conclusión tuvo en cuenta la Sección Primera, que la Empresa Puertos de Colombia, creada inicialmente como establecimiento público por la Ley 154 de 1959, cambió su naturaleza jurídica y fue organizada como empresa comercial del Estado, correspondiéndole entre sus funciones "organizar y prestar por intermedio de sus terminales, servicios de embarque, desembarque, movilización y almacenamiento de carga que entre, salga, permanezca o circule dentro del área del Terminal 'y' liquidar, cobrar y recaudar el importe de los servicios que preste la empresa". Que el Código de Comercio tiene como acto mercantil "la explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes y campos de aterrizaje", y así, COLPUERTOS despliega actividad mercantil por experiencia cuando suministra sus servicios a las naves o mercancías que llegan a los puertos colombianos, cobrando a los usuarios las tarifas fijadas en los Decretos 853 de 1979 y 1714 de 1980. Y que siendo ello así surge de manera indubitable que las relaciones entre COLPUERTOS y las empresas navieras son de índole comercial y los actos que realicen en desenvolvimiento de ellas "actos u operaciones mercantiles", y facturas comerciales las que liquidan el valor de tales servicios.

Concluye la Sección Primera diciendo, que por ser la litis de carácter mercantil, así se hubieran dictado por COLPUERTOS las resoluciones acusadas, que no son sino confirmación de la liquidación contenida en facturas comerciales por los servicios prestados, debe ser dirimida por la justicia ordinaria y no por la contencioso administrativa.

Fundamentación del recurso: El señor fiscal recurrente en súplica considera que la Sección Primera modificó la jurisprudencia contenida en las siguientes providencias: Sentencia de 6 de agosto de 1964, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el proceso número 1868, incoado por la

Flota Mercante Gran Colombiana. Sentencia de 22 de febrero de 1968, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 29 de noviembre de 1977, expedido por la Sala de Decisión de la Sección Tercera, para confirmar el del ponente, que no accedió a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. Hace luego extenso análisis de la actividad desarrollada por COLPUERTOS, para concluir que en este caso es administrativa puesto que la retribución que exige por los servicios que presta es una tasa regulada por el derecho público, y que así se definió en las providencias invocadas. Procede la Sala a decidir, mediante las siguientes Consideraciones: Armonizando lo dispuesto por el artículo 24 del Decreto 528 de 1964 con las previsiones del artículo 2° de la Ley 11 de 1975, que consagra el recurso extraordinario de súplica, ha entendido el Consejo de Estado que éste procede

cuando por alguna de las secciones y sin la previa aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a alguna jurisprudencia sentada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o por las antiguas Salas de Negocios Generales y Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Queda excluida por tanto, la confrontación jurisprudencial propia de este recurso, con providencias emanadas de las diferentes secciones del Consejo de Estado. Partiendo de esta base, únicamente se podrá analizar la jurisprudencia contenida en el auto recurrido, frente a la que se sostuvo en la sentencia de 6 de agosto de 1964, para establecer si la Sección Primera hizo realmente un cambio jurisprudencial. La referida sentencia de 6 de agosto de 1964 se produjo para decidir el proceso incoado por la Flota Mercante Gran Colombiana contra algunas decisiones de la empresa Puertos de Colombia. Ciertamente en ese fallo no fue debatido el aspecto de la competencia de la jurisdicción Contenciosa Administrativa para conocer de los actos emanados de Puertos de Colombia, dado que, en el año en que fueron proferidos los allí acusados, la empresa era un establecimiento público y por tanto sus decisiones se consideraban siempre actos administrativos. Lo anterior daría pie para pensar que siendo dos situaciones diferentes no puede hablarse de cambio jurisprudencial. Sin embargo, analizando más a fondo el contenido de las providencias confrontadas y los argumentos expuestos por el señor fiscal recurrente se observa, que los conceptos plasmados en la sentencia del año 1964 acerca de la naturaleza de la retribución que percibe la empresa por los servicios que presta, influyen sustancialmente en la calificación de públicas o

privadas que pueda atribuirse a las decisiones que para su cobro adopte la empresa, y por ende en la determinación de la jurisdicción competente para pronunciarse sobre su legalidad. En el año de 1975 se produjo un cambio en la naturaleza jurídica de Puertos de Colombia porque de establecimiento público pasó a ser empresa comercial del Estado, y ese cambio se refleja también en el régimen de sus actos y contratos. Pero lo que sí conserva identidad de naturaleza es la actividad que desarrolla en cuanto a servicios portuarios, y la retribución que cobra por ellos. Ahora bien: de la concepción que sobre ello se tenga derivan consecuencias importantes para la determinación de la jurisdicción competente para juzgar los actos que con la aplicación de tarifas se relacionen. Sabido es, que lo que se pretende al dar la forma de empresa industrial o comercial del Estado a una entidad, es la agilización de sus procedimientos, de su manera de actuar, equiparándola a la de los particulares que se ocupan de similares asuntos, para hacerla más expedita. Por eso la regla general es la de que sus actos o contratos se rigen por el derecho privado, están dispensados de numerosas formalidades y la jurisdicción competente para conocer de ellos es la ordinaria. Sin embargo cuando excepcionalmente ejercen funciones públicas, que le son confiadas en el acto de su creación, las decisiones que profieran para cumplirlas deben considerarse administrativas y su juzgamiento corresponde a la justicia contencioso administrativa. En la sentencia de 6 de agosto de 1964 se analizaron los servicios portuarios y la naturaleza de lo cobrado por tal concepto, para convenir en que es una tasa, o

sea, la cantidad que cobran las entidades públicas como retribución por los servicios que prestan.

Expresó la referida sentencia: "Cuestión diferente es la relativa al 'servicio de pilotaje'. La propia entidad demandante reconoce que lo cobrado por ese concepto equivale a una19asa', entendiendo por tal el pago debido por la prestación de un servicio, equiparable... a los de manipulación de carga, apertura y cierre de bodegas, alquiler de equipos flotantes y terrestres y otros semejantes. Se trata en todos estos casos de una colaboración activa del personal y de los equipos de la empresa portuaria en servicio de las naves. Tales elementos humanos y mecánicos ejecutan una tarea que supone un costo especial para servir a los barcos y el costo de esa actividad es lo que se retribuye bajo la denominación de tasa".

El auto recurrido califica la actividad de servicio a los barcos que cumple COLPUERTOS, como un acto mercantil, basándose para ello en el artículo 20 numeral 9° del Código de Comercio, según el cual es acto mercantil "la explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes y campos de aterrizaje".

Dice así el auto: "Así, COLPUERTOS despliega actividad mercantil por excelencia cuando suministra sus servicios a las naves o mercancías que llegan a los puertos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta, Tumaco, San Andrés y Leticia. Y cobra también por ellos a sus usuarios las tarifas fijadas en los Decretos 853 de 1979 y 1714 de 1980. "f) De todo lo expuesto anteriormente surge de manera indubitable que las

relaciones entre COLPUERTOS y las empresas navieras o sus agentes marítimos son de índole comercial y que los actos que realicen en desenvolvimiento de ellas son 'actos u operaciones mercantiles' (art. 20 numerales 8°, 9° y 11 del Có. de Co.). "Derivación obvia y normal dentro de esa clase de actos son las facturas comerciales que en virtud de la prestación de tales servicios expide COLPUERTOS a esas empresas". Para la Sala es claro que en esta última providencia se despoja de la denominación jurídica de tasa, con todas sus implicaciones, a la suma que cobra la Empresa Puertos de Colombia como retribución por los servicios que presta, convirtiendo en simple factura comercial el acto de liquidación del valor de tales servicios, precisamente por considerarlos actos mercantiles. Se produjo entonces un cambio jurisprudencial, que sólo podía operarse a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y no por decisión de una de sus secciones. Siendo ello así, preciso es concluir que el recurso extraordinario de súplica está llamado a prosperar y en consecuencia debe infirmarse el auto recurrido, debiendo la Sala proferir el que desate el recurso de apelación contra el auto de 28 de octubre de 1985, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Magdalena decidió rechazar la demanda por caducidad de la acción. Al efecto, la Sala Considera: Por el aspecto de la competencia, contrariamente a lo afirmado por la Sección Primera de esta Corporación, la demanda es admisible y no hay lugar a declarar nulidad de lo actuado, por las siguientes razones:

Al disponer el Decreto Ley 1174 de 1980 que la fijación de tarifas que deban cobrarse por los servicios portuarios se haga mediante acto administrativo, pues requiere la aprobación del Gobierno Nacional, le está dando el carácter de "tasa", a las sumas que se cobran por tales servicios, como lo tenía establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Ahora bien: los actos que se expiden para aplicar esas tarifas, constituyen simplemente una interpretación del acto general que las determinó, dictado en forma unilateral. Para cumplir con los principios de publicidad y contradicción que deben informar las actuaciones administrativas, se estableció en el Decreto 550 de 1981 y en la Resolución número 083 de 17 de junio de 1983 la obligación de notificar la liquidación contenida en las facturas, y además, un verdadero procedimiento gubernativo; procedimiento que se utiliza en este caso para controvertir una decisión, como ocurre frente a cualquier otro acto de la administración.

Las decisiones de los particulares no están sometidas a controversia mediante procedimiento gubernativo. De manera que, bien puede sostenerse, que todo lo relacionado con la interpretación y aplicación de esas tarifas, constituye acto administrativo demandable ante esta jurisdicción. En cuanto al motivo alegado por el Tribunal para inadmitir la demanda, comparte la Sala los razonamientos expuestos en el auto recurrido. En efecto, la demanda fue presentada oportunamente en la Secretaría del Consejo de Estado, Corporación a la cual estaba dirigida. El hecho de ser competente el Tribunal para conocer de ella no invalida esa presentación ni da lugar a la aplicación de lo dispuesto para la hipótesis de

presentación de la demanda en lugar distinto al de la sede del Tribunal al cual está dirigida, por no residir su signatario en tal lugar. Procede sí la aplicación del artículo 143 inciso 3° del C. C. A., según el cual en caso de falta de competencia se ordenará enviar el expediente a la Corporación que fuere competente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Resuelve: Infirmar el auto de 12 de noviembre de 1986, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar, se revoca el auto de 28 de octubre de 1985, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Magdalena decidió rechazar por caducidad de la acción, la demanda presentada por la sociedad NAVEMAR Ltda., a través de la cual y en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho solicita la nulidad de las Resoluciones 545 de 1984, 128 y 28326 de 1985, dictadas por la Empresa Puertos de Colombia, y también la de la factura número 184 de 2 de septiembre de 1983. El Tribunal admitirá la demanda, si ésta reúne los demás requisitos legales. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del ocho de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

ANTONIO J. DE IRISARRI RESTREPO, REYNALDO ARCINIEGAS

BAEDECKER, JAIME ABELLA ZARATE SALVO VOTO, JOAQUIN BARRETO

RUIZ, SALVO EL VOTO; CARLOS BETANCUR JARAMILLO, SALO EL VOTO;

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO, GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO, CLARA

FORERO DE CASTRO, MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ, AMADO

GUTIERREZ VELASQUEZ, ALVARO LECOMPTE LUNA, CON SALVAMENTO

DE VOTO; EUCLIDES LONDOÑO CARDONA, CARMELO MARTINEZ CONN,

JORGE PENEN DELTIEURE, AUSENTE; CONSUELO SARRIA OLEOS, CON

SALVAMENTO DE VOTO; JULIO CESAR URIBE ACOSTA NUBIA GONZALEZ CERON, SECRETARIA GENERAL COLPUERTOS / ACTOS - Naturaleza / JURISDICCION ORDINARIA / COMPETENCIA (Salvamento de voto) No existe disposición que señale que la explotación de los terminales marítimos y fluviales, que es lo desarrollado por COLPUERTOS esté sometida al derecho público y antes por el contrario el Código de Comercio define como mercantil la "explotación o prestación de servicios de puertos, muelles..." de donde se infiere que tal actividad está sometida al régimen de derecho privado. Consejo de Estado. — Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. — Bogotá, D. E., veintidós de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Referencia: Expediente número S-011. Recurso de súplica. Actor: NAVEMAR

Ltda. Respetuosamente expongo las razones de mi disentimiento: Por mandato legal (art. 6v Decreto 1050 de 1968) las actividades industriales o comerciales que desarrollan las empresas industriales y comerciales del Estado, salvo las excepciones que consagra la ley, se gobiernan por las reglas del derecho

privado. COLPUERTOS es una empresa comercial del Estado a términos del Decreto 561 de 1975. No existe disposición que señale que la explotación de los terminales marítimos y fluviales, que es lo desarrollado por COLPUERTOS esté sometida al derecho público y antes por el contrario el Código de Comercio define como mercantil la "explotación o prestación de servicios de puertos, muelles... ", de donde se infiere que tal actividad está sometida al régimen de derecho privado (art. 20, ordinal 9°). Una de las diferencias sustanciales entre los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado, está dada por la naturaleza de las actividades que cumplen; mientras los primeros están encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho público, las segundas desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado; lo cual quiere decir en su aspecto jurídico esencial, el de su funcionamiento o actividad, que su régimen jurídico es diferente. Luego, al mudar un establecimiento público en empresa, o viceversa, varía ipso jure su régimen legal y en consecuencia su actividad o funcionamiento no puede continuar sometida al mismo régimen legal y jurídico, como si no hubiera ocurrido cambio alguno. Al respecto, la sentencia de la cual disiento, afirma que en 1975 se produjo un cambio en la naturaleza jurídica de Puertos de Colombia "porque de establecimiento público pasó a ser empresa comercial del Estado, y ese cambio se refleja también en el régimen de sus actos y contratos". No obstante lo expresado, la sentencia olvidando que el cambio de naturaleza jurídica implica la

variación del régimen jurídico para la entidad, llega a una conclusión diferente. Pues considera que al no haber habido cambio en la actividad material del ente, ya que continuó prestando los servicios portuarios y cobrando la tasa correspondiente, esto es lo determinante para concluir que la jurisdicción competente para dirimir las controversias originadas en la aplicación de las tarifas, es la misma que cuando era establecimiento público. Si las tasas hacen parte tanto del patrimonio de los establecimientos públicos como del capital de las empresas industriales y comerciales del Estado, el cobro de ellas, a tal título, no puede generar diferencia alguna en el régimen jurídico aplicable, como lo concluyó la sentencia en cuestión. Si la jurisprudencia que se reputa contrariada fue emitida el 6 de agosto de 1964, cuando COLPUERTOS se gobernaba por el régimen de los establecimientos públicos, o sea por las reglas del derecho público, y la sentencia impugnada se dictó con fundamento en normas posteriores que cambiaron la naturaleza jurídica de tal entidad y sometieron su actividad al régimen del derecho privado, ante normas nuevas como las del Código de Comercio que comenzó a regir el 1° de enero de 1972, lo que hizo la sentencia impugnada fue tener en cuenta la nueva naturaleza jurídica del ente y con base en ella aplicarle el régimen legal que le corresponde como empresa, que es diferente al propio de los establecimientos públicos, que tuvo en cuenta la sentencia de 1964. Luego, mal puede afirmarse que hubo cambio de jurisprudencia. Consecuentemente, a mi juicio, el recurso debió fracasar. Joaquín Barreto Ruiz.

SALVAMENTO DE VOTO DE ALVARO LECOMPTE LUNA En el fallo de 10 de noviembre de 1989 aprobado en sesión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo celebrada el día 8 de dichos mes y año.

Referencia: Expediente número S-011. Recurso extraordinario de súplica. Actor:

NAVEMAR Ltda.

Con todo respeto hacia el criterio de la mayoría, el suscrito adhiere al pensamiento del honorable consejero doctor Jaime Abella Zarate (fls. 230 a 231) que refleja, en su sentir, la verdadera naturaleza jurídica de lo debatido, tanto en lo que atañe a la actual perspectiva de Puertos de Colombia como empresa comercial e industrial del Estado que le dio el Decreto Ley 561 de 1975, y en lo que respecta a la del carácter de tarifa que tiene hoy lo que cobra ella a sus usuarios. Por eso, ante estas perspectivas, ante el cambio que sufrieron ellas, mal puede hablarse de modificación de jurisprudencia ya sentada por el Consejo en otras circunstancias muy distintas a las que hoy rigen. Atentamente, Alvaro Lecompte Luna. Bogotá, D. E., 12 de diciembre de 1989.

COLPUERTOS / ACTOS - Naturaleza / JURISDICCION COMPETENTE

(Salvamento de voto) La Empresa Puertos de Colombia ejerce, funciones administrativas reguladas por el derecho público y actividades comerciales de acuerdo con el derecho privado en virtud de la calificación legal de las actividades de la empresa y del especial régimen jurídico definido por la propia ley para regular su vida jurídica, todo en normas posteriores a la jurisprudencia invocada de 1964.

Los servicios portuarios pueden calificarse como un servicio público comercial, ya que se trata de una actividad definida como mercantil por la ley, a la cual se le aplica por expreso mandato del artículo 11 del Código de Comercio, toda la normatividad en él contenida. Consejo de Estado. — Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. — Salvamento de voto de la Doctora Consuelo Sarria Oleos.

Referencia: Radicación S-011.

Actor: NAVEMAR Ltda.

Con todo respeto por la tesis mayoritaria contenida en la providencia que antecede, procedo a exponer las razones en las cuales se fundamenta mi salvamento de voto. La providencia de la cual me aparto afirma que con el auto recurrido se cambió la jurisprudencia adoptada por la Corporación, en sentencia de 6 de agosto de 1964 de la antigua Sala Contencioso Administrativa, según la cual, el valor percibido por COLPUERTOS como contraprestación por los servicios portuarios a su cargo tiene el carácter de tasa, y por el contrario, el auto recurrido, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, la convierte en "simple factura comercial" al considerar como actos mercantiles los actos de liquidación de los servicios portuarios. Con base en lo anterior se afirma que prospera el recurso de súplica. A mi juicio el recurso no ha debido prosperar, ya que no puede sostenerse que hubo cambio de jurisprudencia, toda vez que la calificación de actos mercantiles al acto de liquidación de los servicios portuarios, se la da la providencia recurrida de la Sección Primera de esta Corporación, con base en las normas expedidas con

posterioridad a la jurisprudencia citada de 1964 y relacionadas unas, con las empresas comerciales del Estado en general, y otras, con la Empresa Puertos de Colombia en particular. En efecto, la Empresa Puertos de Colombia creada por la Ley 154 de 1959, fue reestructurada por el Decreto 561 de 1975 y definida entonces como una "empresa comercial del Estado", sometida en sus actividades comerciales a normas de derecho privado y a la jurisdicción ordinaria y regulada por el derecho público cuando ejerciera funciones administrativas a través de actos administrativos (arts. 1° y 29 del Decreto 561 de 1975). La Empresa Puertos de Colombia fue reestructurada nuevamente por el Decreto 1174 de 1980 y en dicha norma se volvió a definir como "empresa comercial del Estado" y se dispuso que su régimen jurídico sería el previsto para la actividad y funcionamiento de las empresas industriales y comerciales del Estado (art. 24). El Decreto 1174 de 1980, con relación a las actividades de la empresa, precisa que: "En los términos del presente decreto, la empresa tendrá a su cargo la dirección, administración, explotación, conservación y vigilancia de los terminales marítimos y fluviales de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, San Andrés, Santa Marta, Tumaco y Leticia y los demás puertos que en el futuro le sean incorporados por el Gobierno. Así mismo, en el caso de instalaciones de carácter privado tendrá a su cargo el control de las labores operativas de todas las obras portuarias". Y el mismo Decreto 1174 de 1980 establece en su artículo 3°, como funciones de

la empresa las de: prestar servicios de embarque, desembarque, movilización y almacenamiento de carga y los demás servicios adici