CE-SP-EXP1989-NS019

PRUEBA TRASLADADA / SENTENCIA PENAL - Valor probatorio Los actos demandados no concretan el ejercicio de una actividad administrativa del Estado, sino que imponen sanciones por haber incurrido en conductas tipificadas como contravenciones penales. Consejo de Estado.- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Bogotá, D. E., dos de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Referencia: Radicación S-019. Recurso extraordinario de súplica contra auto de 23 de mayo de 1987 de la Sección Primera del Consejo de Estado. Actor:

José Manuel González. Procede la Sala a resolver el recurso de súplica interpuesto Por el señor apoderado del actor, contra el auto proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante el cual confirmó el auto del Tribunal Administrativo del Huila de 17 de septiembre de 1986 que declaró la nulidad de todo lo actuado.

Antecedentes: Ante el Tribunal Administrativo del Huila, en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, se presentó demanda contra las Resoluciones número 250 de 2 de abril de 1985, número 323 de 3 de mayo de 1985 número 480 de 3 de julio de 1985 y número 711 de mayo de 1985, proferidas por la Gobernación del Departamento del Huila, mediante las cuales se ordenó el decomiso definitivo de una aeronave de propiedad del actor.

El Tribunal Administrativo del Huila aceptó la anterior demanda e inició el trámite procesal respectivo y cuando ya se habían decretado las pruebas solicitadas por la parte actora, el señor apoderado del Departamento del

Huila solicitó se declaraba la nulidad de todo lo actuado, por cuanto las resoluciones demandadas son providencias dictadas en un juicio de policía de carácter penal. Lo anterior de conformidad con el artículo 82 del Decreto 01 de 1984. El Tribunal Administrativo del Huila acogió el planteamiento del apoderado del departamento y declaró la nulidad de todo lo actuado, mediante auto de 17 de septiembre de 1986. Contra la anterior providencia, el actor interpuso recurso de apelación ante el Consejo de Estado, recurso que fue resuelto desfavorablemente, confirmándose la decisión del a quo, por el auto recurrido. La Sección Primera del Consejo de Estado fundamentó su decisión en la afirmación de que a la luz de los artículos 19, 3o y 79 del Decreto 1061 de 1984, los hechos sancionados por las decisiones demandadas son contravenciones y por lo tanto dichas actuaciones son la culminación de un juicio de policía de índole estrictamente penal, siendo aplicable la previsión del artículo 82 del Decreto 01 de 1984, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzgará las providencias dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil.

El recurso de súplica: Mediante apoderado, el actor interpuso el recurso de súplica previsto en el artículo 2ª. de la Ley 11 de 1975 contra la decisión de la Sección Primera de esta Corporación, por considerar que desconoció la jurisprudencia anterior del

Consejo de Estado. Cita como violadas las siguientes sentencias: -Sentencia de 31 de agosto de 1976, Sección Primera, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Expediente 2248. Actor Rafael Antonio Torres y otros. Consejero ponente: Doctor Humberto Mora Osejo. -Sentencia de 24 de junio de 1969 Sala de lo Contencioso Administrativo.

Actor: Compañía Metropolitana de -Transportes S. A. Consejero ponente: Doctor Alejandro Domínguez Molina. -Sentencia de 15 de junio de 1965. Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo. Expediente 2701. Actor: Guillermo Lequerica. Consejero ponente: Doctor Carlos Gustavo Arrieta. -Sentencia de 7 de diciembre de 1965. Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo. Actor: Antonio José Meneses. Consejero ponente: Doctor Alfonso Meluk. De conformidad con el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado se solicitó el informe respectiva a la Relatoria de la Corporación.

Dicho informe dijo: "Las jurisprudencias citadas como contrariadas no dan lugar a pronunciamiento de fondo sobre el recurso formulado, toda vez que ninguna de ellas emanó de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y/o de la antigua Sala de Negocios Generales, exigencia hecha por la jurisprudencia contenida en sentencia de marzo 25 de 1981 Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo. Consejero ponente: Doctor Carmelo Martínez Conn. Expediente 10.392. Actor: Dionisio Ariza".

Consideraciones de la Sala: En anteriores y reiteradas oportunidades, la Corporación ha precisado que la jurisprudencia que debe invocarse como violada en un recurso de súplica como el que ahora procede a resolver la Sala Plena Contenciosa del Consejo

de Estado, debe estar contenida en providencias de la Sala de Negocios Generales, de la Sala de lo Contencioso Administrativo y/o de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. No en decisiones de las diferentes secciones en que se subdivide la Sala Contenciosa de la Corporación. De acuerdo con lo anterior, no resulta totalmente válido lo informado por la Relatoria, toda vez que entre las jurisprudencias citadas como violadas se señalan dos providencias de la antigua Sala de lo Contencioso Administrativo que por contener la jurisprudencia de la Corporación, sí deben analizarse y a ello procede la Sala, dejando de lado las providencias invocadas y proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado. El recurrente afirma que se desconoció la sentencia de 24 de junio de 1969, Sala de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Doctor Alejandro Domínguez Molina y transcribe los siguientes apartes de la providencia: ... La resolución acusada es simplemente administrativa y no jurisdiccional dictada en un juicio de naturaleza penal. Las autoridades de policía pertenecen a la Rama Ejecutiva del Poder Público y dictan sus resoluciones ordinariamente en ejercicio de la actividad administrativa que les es propia; excepcionalmente ejercen la actividad jurisdiccional cuando deciden en juicios de naturaleza civil o penal; en cuanto a estos últimos sólo tienen competencia cuando se trata de conocimiento y fallo de las infracciones a la ley penal denominadas contravenciones (art. 2º. C. P.) y de algunos delitos de poca gravedad (Decreto extraordinario 23 de 1957). "El simple hecho de que la ley haya investido a los inspectores, visitadores y

jefes de sección del Ministerio del Trabajo, del carácter de jefes de policía para todo lo relacionado con la vigilancia y control del cumplimiento de las leyes sociales y, se les faculte, en consecuencia, para imponer multas con sujeción a un procedimiento especial, no quiere decir que las resoluciones en que imponen estas sanciones sean proferidas en un juicio de naturaleza penal, pues con ellas no reprimen infracciones a la ley penal, no proceden en ejercicio de una actividad propiamente jurisdiccional sino en ejercicio de la función administrativa que es característica de la policía. "Por consiguiente, la resolución demandada no es de las excluidas de recurso contencioso administrativo según el numeral 2º. del artículo 73 de la Ley 167 de 1941 y el Consejo sí tiene competencia para conocer del asunto". En el memorial sustentatorio del recurso también se considera que se desconoció la sentencia de 15 de junio de 1965 Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero ponente: Doctor Carlos Gustavo Arrieta y transcribe lo pertinente así: 'En el estatuto fundamental se consagra, igualmente, algunos principios básicos que permiten señalar el campo propio de las actividades jurisdiccionales, fijar la naturaleza de ellas e indicar sus diferencias formales con la función administrativa. Los artículos 58, 96, 97, 102, 141, numeral 3º., 151 y siguientes 214 y 216, contienen los elementos de juicio indispensables para el logro de aquellas finalidades. Esas disposiciones, también a manera de cláusula general de competencia, expresan que la Rama Jurisdiccional tiene a su cargo la prestación del servicio público y administrar justicia y que

esa misión la realizan la Corte Suprema, los Tribunales y los juzgados que organice la ley y, en ciertos casos, el Senado de la República. Siguiendo las mismas orientaciones pero con institución separada, e n la Constitución Nacional se crea una jurisdicción especial para las contenciones administrativas y se asigna al Consejo de Estado y a los Tribunales seccionales la competencia para conocer de tales materias. Quedan, en esa forma, señalados los linderos externos de la función, establecida las correspondientes jerarquías y determinada, por lo menos en principio, la índole de aquellas actividades. A la Corte Suprema de Justicia se le da competencia para decidir las acciones de inexequibilidad dirigidas contra las leyes, contra los proyectos objetados por el Gobierno y/o contra los decretos de naturaleza legislativa, y al Consejo de Estado se le otorga la atribución de definir las acciones de inconstitucionalidad instauradas contra todos los ordenamientos administrativos de todos los tipos y categorías". Más adelante agrega: "Todos los demás asuntos, y la distribución de ellos entre los tribunales y juzgados, quedaron sujetos a la regulación legislativa, pero a una regulación hecha sobre las bases constitucionales y con el criterio de que las contenciones administrativas, de acuerdo con el mandato expreso de la Carta, han de ir al conocimiento y decisión de la justicia especial" (el subrayado es del libelista). - "Cuando el estatuto fundamental establece la cláusula general de competencia de que corresponde a los jueces administrar justicia y la desarrolla, en parte, mediante la atribución de ciertas facultades concretas a los más altos tribunales, está diciendo que la función jurisdiccional es la

actividad del Estado encaminada a la aplicación del derecho primario formulado en la Constitución y del derecho secundario desarrollado en las leyes o en los reglamentos, ya que la normación contenida en esos estatutos es la base insustituible de una correcta administración de justicia, como es obvio". La primera sentencia, en los apartes transcritos se refiere a decisiones de un inspector de trabajo y del jefe de la División de Asuntos Industriales del Ministerio del Trabajo, mediante las cuales se impuso una sanción a una empresa por haberse negado a negociar un pliego de peticiones y en desacuerdo con el señor fiscal, la Sala de lo Contencioso Administrativo consideró que dicha resolución era un acto administrativo y no jurisdiccional, por cuanto con las sanciones que se imponen no se reprimen infracciones de carácter penal y no proceden en ejercicio de una actividad jurisdiccional sino en ejercicio de la función administrativa: la policía. La segunda sentencia declaró nulas las Resoluciones 10 de 4 de marzo de 1963 y 82 de 5 de abril del mismo año dictadas respectivamente por la junta directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y por el Presidente de la República y su ministro de Agricultura, mediante las cuales se decidió: "Declarar como reserva territorial del Estado, los terrenos baldíos por su carácter de playones, formados en ambas márgenes del brazo del río Sinú denominado 'Sicará' ubicados en jurisdicción del municipio de San Bernardo del Viento, Departamento de Córdoba, en una extensión total de 139 hectáreas y 4.000 metros cuadrados..." Lo anterior en ejercicio de las competencias que los artículos 3º., literal a) y

40 de la Ley 135 de 1961 le atribuyen al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. En esa oportunidad se discutió la competencia del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria por referirse a un asunto relativo al derecho de propiedad, cuyas controversias correspondería decidir a la jurisdicción ordinaria y por ello se cuestionó también, la competencia del Consejo de Estado para resolver la controversia planteada. Según los apartes citados por el recurrente y otras extensas e importantes consideraciones, la Corporación concluyó que el Instituto sí era competente para expedir los actos demandados y que por ser éstos, decisiones administrativas, generaron contenciones también administrativas y no de derecho privado. Por ello, tratándose de controversias administrativas, sí era competente el Consejo de Estado para resolverlas. En síntesis, las anteriores jurisprudencias llevaron a la Corporación a un pronunciamiento de fondo, por cuanto se trataba del cuestionamiento de decisiones que se consideraron de naturaleza administrativa. En el caso de autos, la providencia recurrida, llega a la conclusión de que la jurisdicción contencioso administrativa no puede juzgar los actos impugnados en la instancia, pero ello no significa que se esté desconociendo la jurisprudencia anterior, en que se consideró que la actividad estatal cuestionada no es administrativa. En efecto el auto se fundamenta en el Decreto 1061 de 1984, la norma que sirvió de base para la expedición de los actos impugnados del señor gobernador del Huila y dicho decreto establece unas contravenciones de carácter penal, las sanciones a imponer, las autoridades competentes para

hacerlo, el procedimiento y decisión, por lo cual, se concluye que se trata de "un juicio de policía de índole estrictamente penal...", el que concluyó con los citados actos, y por lo tanto, de conformidad con el artículo 82 del Decreto 01 de 1984 no son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Evidentemente, los actos demandados en la instancia, no concretan el ejercicio de una actividad administrativa del Estado, sino que imponen sanciones por haber incurrido en conductas tipificadas como contravenciones penales. El Decreto 1061 de 1984 expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y en desarrollo del Decreto 1038 de 1º. de mayo de 1984, por medio del cual se declaró el estado de sitio, dispuso en su artículo 1º. que: "Además de las sanciones penales a que hubiere lugar, incurre en contravenciones de carácter penal y por consiguiente será responsable: "a) La tripulación y el dueño, tenedor o explotador de aeronaves de servicio privado o comercial que: "1. Aterrice en aeropuerto o pistas no autorizadas por el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, o que opere en aeropuertos autorizados fuera de los horarios establecidos para tal fin. "2. Opere aeronave sin llevar a bordo los documentos que acredite su nacionalidad y la autorización de plan de vuelo correspondiente. "3. La interne en el país o la conduzca al exterior sin cumplir los requisitos exigidos en las leyes y reglamentos.

"4. Emprenda vuelo o lo varíe sin autorización o sin el plan de vuelo correspondiente, sin notificar tal decisión a una torre de control. "5. No presente, después de aterrizar, plan de vuelo cuando fuero el caso y las licencias técnica y médica a las autoridades, en los eventos en que fuere requerido para el efecto.

6. Demore injustificadamente el tránsito entre dos o más aeropuertos especificados en el plan de vuelo.

7. Use indicativos, letras o números distintos a los que corresponde a la matrícula legal de la aeronave. ... ... ... ... .. ... ... ... ... ... ... ........... ...

En su articulo 7º. prescribe el procedimiento que las, autoridades competentes deberán cumplir, para que las contravenciones allí consagradas sean investigadas. Dicho procedimiento busca la imposición de las sanciones también previstas en la norma y las cuales van desde multas, decomiso, cancelación de licencias, hasta arresto y puede por ello afirmarse que se trata de un proceso sancionador, o sea de carácter policivo penal. Las citadas conductas, tipificadas como contravenciones penales en el decreto comentado, posteriormente fueron calificadas de la misma manera en la Ley 30 de 1986, y en el Decreto 3665 de 1986 se dispuso que algunas de ellas serían delitos mientras estuviera turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional. Todo lo anterior permite afirmar que las conductas sancionadas con los actos demandados en la instancia por expresa definición legal son contravenciones de carácter penal y como tales son sancionadas luego de un juicio penal de policía.

El hecho de que el mismo Decreto 1061 de 1984 se refiera a las acciones penales en nada desvirtúa lo ya afirmado, pues por el contrario, deja a salvo lo relativo a la posible comisión de delitos y a su sanción, y no lleva a la conclusión a la que llega el recurrente de que ello indica que las sanciones son de carácter administrativo. No, por el contrario, esa distinción tiene su base precisamente en el articulo 10 del Código Penal, según el cual los hechos punibles pueden ser delitos y contravenciones. Tampoco resulta válido el argumento de que por haber sido expedidos los actos por una autoridad que pertenece a la rama ejecutiva del poder público, se trate de actuaciones controlables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues es la misma norma que tipifica la conducta como contravención penal, la que le atribuye la competencia investigativa y sancionadora a los gobernadores, quienes además tienen el carácter de autoridades de policía. A juicio de la Sala, es claro que la actividad realizada por el señor gobernador del Huila y concretada en los actos demandados no es administrativo y por ello, cuando la Sección Primera, en el auto recurrido confirmó la decisión del a quo en el sentido de considerar que esos actos no podían ser controvertidos ante la jurisdicción contencioso administrativa, no modificó o desconoció la jurisprudencia anterior de la Corporación, sino que por el contrario, la acogió pues la misma sentencia de 24 de junio de 1969, citada como violada distingue entre las actividades de policía puramente administrativas y aquéllas que tienen carácter jurisdiccional, cuando afirma: " ... las autoridades de policía...

excepcionalmente ejercen la actividad jurisdiccional cuando deciden en juicios de naturaleza civil o penal en cuanto a éstos últimos sólo tienen competencia cuando se trata de conocimiento y fallo de las infracciones a la ley penal denominada contravenciones". Por lo expuesto el Consejo de Estado por medio de su Sala Plena de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: No prospera el recurso interpuesto. Se reconoce a la doctora Claudia Elena Saldarriaga Henao como apoderada sustituta de la Nación -Ministerio de Defensa Nacional conforme al poder que obra a folio 186. Cópiese, publiquese, notifíquese, devuélvase el expediente a la Sección de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Los consejeros: Antonio J. de Irisarri Restrepo, presidente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Aydée Anzola Linares, Jaime Abella Zárate, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Carlos Betancur Jaramillo, aclaró el voto; Guillermo Chahín Lizcano, Gustavo

de Greiff Restrepo, Clara Forero de Castro, Miguel González Rodríguez, Amado Gutiérrez Velázquez, Alvaro Lecompte Luna, Euclides Londoño Cardona, ausente; Carmelo Martínez Conn, Jorge Penen Deltieure, ausente; Consuelo Sarria Olcos, Julio César Uribe Acosta. Nubia González Cerón, Secretaria. ACTIVIDAD POLICIVA / JUICIO POLICIVO (Aclaración de voto)

Toda actividad policiva es administrativa; estaré en principio, al control de la jurisdicción administrativa. Pero así como en el campo de la actividad general puede el legislador indicar qué actos no son susceptibles de control jurisdiccional, así en materia policiva también puede la ley excepcional. Por eso cuando el Código habla de los juicios de policía no está hablando de una actividad jurisdiccional, sino de una' administrativa que, por su índole y finalidades, no es controlable por la jurisdicción administrativa.

Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.

Referencia: Expediente S-019. Súplica. Actor: José Manuel González.

Con todo respeto manifiesto que aclaro mi voto en los siguientes términos. En materia de control jurídico de la actividad administrativa, lo policivo no escapa de dicho control. Hasta el punto de que se afirma que en el citado campo el control jurisdiccional es la regla general, quedando por fuera, por expreso mandato legal, lo relacionado con los juicios de policía de carácter civil o penal, que constituyen así la excepción. Se afirma entonces que cuando el artículo 82 del C. C. A., hace esa excepción (y se decía al interpretar norma similar de la Ley 167 de 1941, artículo 73, numeral 2º.) lo hace porque dichos juicios conforman una actividad jurisdiccional la que, como tal, no puede est2Lr sometida sino a los controles propios señalados en la ley, dentro de los cuales no está el control contencioso administrativo. Estimo que en esto existe un desfase Para el suscrito toda la actividad policiva, sin excepción, es administrativa Si así no lo fuera y pudiera ser

también jurisdiccional, -seria inconstitucional de este extremo. Por tanto, esa actividad de policía estará sometida, en principio, al control de la jurisdicción administrativa. Pero así como en el campo de la actividad administrativa general puede el legislador indicar qué actos no son susceptibles de control jurisdiccional, así en materia policiva también puede la ley excepcionar. Por eso cuando el Código habla de los juicios de policía no está hablando de una actividad jurisdiccional, sino de una administrativa que, por su índole y finalidades, no es controlable por la jurisdicción administrativa. No tendría sentido que el legislador al enunciar los actos administrativos no controlables indicara entre éstos a los jurisdiccionales. Cuando la policía mantiene un status que en lo que se denomina un juicio civil de policía y que abre la posibilidad de un auténtico proceso ante la jurisdicción ordinaria, no está juzgando nada; simplemente está salvaguardando o manteniendo el orden público, hasta tanto el juez propio defina, con carácter de cosa juzgada, la controversia surgida entre particulares. La apertura de un verdadero juicio ante la jurisdicción propia movió al legislador a no darle ese control a la etapa cautelar inicial. En el juicio de policía de carácter penal, aunque la actividad típicamente administrativa se desdibuja un tanto por las medidas de carácter sancionador que pueden imponerse, tampoco varía el enfoque, porque el derecho penal administrativo, mejor el derecho administrativo sancionador, más que una especie del derecho penal general no es más que una rama del derecho

administrativo, en el que rigen o se aplican, por razones de orden público, los principios fundamentales de aquél y donde el debido proceso tiene también su operancia. Finalmente, la jurisprudencia contenida en los fallos de 24 de junio de 1969 y 15 de junio de 1965, no pudo ser contrariada por el fallo recurrido, porque los supuestos fácticos analizados en los dos primeros no son similares a los estudiados en aquél, ya que los asuntos de policía laboral son típicamente administrativos como lo son también los que tocan con los agrarios; mientras que en la sentencia suplicada el problema gira en torno a una contravención, calificada como penal por la ley (Decreto 1061 de 1984) en estatuto declarado constitucional por la Corte Suprema. Así mismo tampoco cabe pensar en la posibilidad de que el artículo 82 del

C. C. A., sea inconstitucional por darle a la policía el poder de juzgar, porque la inaplicabilidad no puede ordenarse en un recurso extraordinario como el aquí Propuesto, en el que la contradicción que se evalúa no es de orden legal sino jurisprudencias; y en el que, además, de poderse inaplicar una norma legal ya aplicada en el fallo que contiene la jurisprudencia se estaría violando la cosa juzgada.

Con todo respeto. Carlos Betancur Jaramillo. Bogotá, D. E., mayo 12 de 1989.