CE-SP-EXP1989-NS094

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA / DEMANDA - Interpretación / DEMANDA - Requisitos Como entre las jurisprudencias que se dicen contrariadas por la sentencia recurrida y ésta misma no existe identidad de materia, no puede, entonces, hablarse de modificación jurisprudencial y en consecuencia, habrá de confirmarse la providencia recurrida. Decir en un caso particular, especial, que la demanda, por la forma como presenta las peticiones o el concepto de la violación y por carecer de un relato de los hechos fundamentales de la acción, impide fallar de fondo, no es lo mismo que sostener que el artículo 137 del C. C. A., no permite la interpretación de aquella. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Objeto La Sala Plena del Consejo de Estado sólo puede entrar a revisar la sentencia suplicada y a fallar de mérito, cuando encuentra que aquélla sí contiene un cambio en la jurisprudencia que se alega contrariada, pero que ésta amerita ser mantenida o que debe ser modificada, pero en forma diferente a como lo hace dicha providencia recurrida, y cuando además, el punto de derecho interpretado en forma contraria a la jurisprudencia, constituye el único soporte del fallo, en caso contrario, no puede hacerlo, porque rebasaría la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO Bogotá, D. E., diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: S-094

Actor: JORGE ALBERTO OCHOA Y OTRA

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE CONTROL DE CAMBIOS Recurso extraordinario de súplica contra sentencia de 3 de marzo de 1989 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado. Se decide el recurso extraordinario de súplica intentado por el señor apoderado de Jorge Alberto Ochoa y Luz Stella Ochoa Pérez contra la sentencia de 3 de marzo de 1989 proferida por la Sección Primera de esta Corporación, dentro del proceso de la referencia.

I. Antecedentes: El día 10 de diciembre de 1981, un grupo combinado de funcionarios de la Policía Judicial, de la División de Investigaciones Especiales de la Dirección General de Aduanas, del Departamento Administrativo de Seguridad del Resguardo de Aduanas decomisaron a los actores, en el Aeropuerto Olaya Herrera de Medellín, la suma de US$79.000.00 como falsos.

La Superintendencia de Control de Cambios luego de abrir investigación administrativa a los demandantes y de realizar las diligencias pertinentes, profirió la Resolución número 0359 de 17 de junio de 1986 por la cual impuso sendas multas a los investigados, ordenó se les devolvieran las divisas netas recibidas por esta entidad, previa su conversión a moneda legal y se les hiciera la prevención del caso para el evento de no pago de la multa, a la vez que encomendó a la oficina seccional de dicha Superintendencia para que realizara la notificación correspondiente. Los afectados con el acto administrativo citado demandaron ante esta Corporación su nulidad y pidieron la restitución de las multas impuestas y pagadas, la

reparación de los perjuicios alegados por el extravío de US$ 80.000.00, el pago del lucro cesante, el valor de la corrección monetaria de los dineros que salieron de su patrimonio y hasta cuando se les restituyeran y se condenara también al Estado (Superintendencia de Cambios) al pago de los perjuicios morales, "subjetivados (sic) y objetivados, ocurridos (sic) con el acto administrativo irregular e indebido". La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación resolvió la litis mediante la sentencia recurrida, declarándose inhibida para una decisión de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, pues explicó en su parte motiva que el escrito "acusa muy serios desaciertos y yerros manifiestos que impiden entrar en un análisis de fondo en torno del problema planteado por los demandantes" y para sustentar este aserto expresó: "Mucho se ha dicho que la Justicia Contencioso Administrativa es esencialmente rogada y que las normas que señalan la forma de introducir y provocar su actividad tienen características rígidas de obligatorio cumplimiento y de rigurosa observancia. Por ello la demanda contenciosa debe observar esas normas estrictamente, so pena de no admitirse o de llevarse a una decisión inhibitoria si es que por descuido o inadvertencia no se consideraron en el auto que resolvió sobre la admisión de ella. Y no son pocas las ocasiones en que el Consejo de Estado al referirse a la técnica contenciosa administrativa dentro de los lineamientos trazados por el artículo 137 del C. C. A., ha expresado que el análisis de una

demanda conduce al examen mismo de los presupuestos procesales que son de tanta trascendencia, que mientras no Sean satisfechos, no se origina la relación procesal y la consecuencia es tan funesta que el juzgador no puede entrar a resolver en el fondo el asunto por no estar cumplidos tales presupuestos. "La demanda que dio origen al presente juicio adolece de graves deficiencias. La parte petitoria está enmarcada dentro de confusos lineamientos; no se expresan los hechos de la misma como tampoco se hace el ordenado señalamiento de las normas positivas de derecho de rango superior que se estiman violadas por el acto acusado. Estos requisitos claramente señalados en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 137 del C. C. A., son formalidades esenciales para que la demanda pueda prosperar, puesto que sin ellos se repite, no puede haber un pronunciamiento sobre el fondo del litigio. La relación de los hechos por ejemplo, reviste suma importancia puesto que son nada menos que la historia de la controversia que se plantea y que por simples razones de técnica deben estar debidamente expuestos y determinados con toda claridad" (fls. 154 y 155, cdno. 1). En tiempo hábil para el efecto, se interpuso el recurso extraordinario de súplica, que ahora se decide, por considerar los actores que el escrito de demanda no contiene las fallas de técnica que le atribuye la sentencia y que ésta contraría la jurisprudencia contenida en sentencia de 27 de noviembre de 1959 de la Sala de lo Contencioso proferida en proceso de que fue actor Nicolás Ricardi, gerente de la sociedad "Ricardi, Ambrosi y Cía. ", jurisprudencia reiterada en la sentencia de

26 de abril de 1983 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, dictada dentro del proceso de que fue actor la sociedad "Inversiones Margoth Moanack Cía. S. en C. Los demandantes para "ahondar en razones de orden legal", según dijeron, procedieron a citar "otras providencias que en el mismo sentido de las anteriores se oponen en lo sustancial a lo resuelto" en la sentencia recurrida extraordinariamente. Se pide entonces en el libelo sustentador del recurso la revocación de la sentencia impugnada y el fallo en el fondo de la cuestión planteada, acogiendo en forma favorable las pretensiones de la demanda, para lo cual cita de nuevo las disposiciones constitucionales que estima se vulneraron por la Superintendencia de Control de Cambios y explica por qué fue así, en su opinión, para concluir que el fallo de la Sección Primera "contraría notablemente la mencionada jurisprudencia que al respecto ha sentado de manera favorable a los actores, cuando se trata de establecer en contrato de libelo oscuros o deficientes en ningún texto de carácter procedimental, que haga obligatoria su aplicación o cumplimiento".

Consideraciones: 1° Es principio fundamental, que por consiguiente debe tenerse siempre en cuenta al estudiar la procedencia del recurso extraordinario de súplica, que éste no puede constituirse en una segunda instancia de un proceso que sólo tiene una, ni en una tercera de los que gozan de dos. 2° El recurso extraordinario de súplica tiene como finalidad primordial unificar la jurisprudencia por cuanto estando dividida la Sala de lo Contencioso Administrativo en cinco secciones, en la práctica pueden producirse fallos en

donde se interpreten puntos de derecho en forma contradictoria o con diferente alcance, lo cual, naturalmente no da seguridad y firmeza ni al gobierno ni a los gobernados, como acertadamente lo sugiere la ponencia que se presentó para segundo debate de la que se convirtió en Ley 11 de 1975 y que cita el doctor Carlos Betancur Jaramillo en su obra Derecho procesal administrativo (Señal Editora, Medellín 1985, págs. 378 y 379). 3° Por jurisprudencia se entenderá, no el concepto general de ciencia del derecho, sino el más restringido de decisión o conjunto de decisiones de los Tribunales, que contengan su criterio sobre un punto de derecho, como consecuencia de la interpretación de una norma positiva en cuyos supuestos de hecho se subsumieron los materiales del caso que dio lugar a esa interpretación. 4° Como quien debe, por razón del recurso, buscar la unificación de la jurisprudencia, no puede adelantarse en el estudio de las situaciones fácticas envueltas en la sentencia recurrida, pretensamente contradictoria de la establecida, sino y sólo en el evento de que encuentre que aquélla contraría la establecida. 5° Tiene establecido la Corporación que las jurisprudencias que se estimen establecidas y con las cuales debe compararse la sentencia recurrida deben provenir de la antigua Sala de Negocios Generales, o de la Sala de lo Contencioso Administrativo o de la actual Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por las razones explicadas con claridad en sentencia de 31 de agosto de 1988 (Expediente núm. S-032, actor: Servicios Aéreos Ejecutivos Ltda. SEA Ltda.).

6° Es bueno advertir, como ya se dijo en la providencia citada, que el propósito loable de unificar la jurisprudencia no implica que la fijada no puede ser modificada, pues si fuera así se le estaría dando el rango de ley y el precedente sería obligatorio y no existe ley que tal cosa disponga. 7° Sentada así la naturaleza y fin del recurso, se ve con claridad que la Sala Plena al adentrarse en el estudio del que admita, para resolverlo debe en primer lugar determinar cuál es la jurisprudencia que se alega como establecida y presuntamente contradicha, enseguida determinará cuál es el criterio fijado en la sentencia recurrida para precisar si se trata del mismo a que se refieren las anteriores y si encuentra que es así, entonces verá si ratifica su jurisprudencia por estimar que no existe razón para variarla o encuentra que vale la pena hacerlo y procede en consecuencia. Pero puede suceder también que encuentre que sí hay discrepancia en la interpretación dada en la providencia recurrida con los precedentes jurisprudenciales pero consideré que fue más acertada la decisión de la Sección; en tal caso así lo declarará, sin modificar, entonces, la providencia objeto del recurso, lo que implicará en tal evento, cambiar su jurisprudencia anterior. En otras palabras, la Sala Plena tiene las siguientes opciones en relación con la sentencia recurrida. Primera. Confirmarla, por considerar que no viola jurisprudencia anterior de la misma Sala o de las antiguas Salas de Negocios y de lo Contencioso Administrativo. Segunda. Mantenerla porque encuentra que la jurisprudencia que se alega contrariada es de algunas de las secciones.

Tercera. Confirmarla, por considerar que se amerita variar esa jurisprudencia anterior, acogiendo en cambio la sentada en la sentencia recurrida. Cuarta. Modificar el fallo recurrido por considerar que sí cambia la jurisprudencia establecida y que al variarla ello incide en la parte resolutiva, y en este caso podrá o acoger esa jurisprudencia o adoptar una interpretación distinta al punto de derecho controvertido por estimar, se repite, que no existe razón para mantener dicha jurisprudencia. En síntesis, esta Sala Plena sólo puede entrar a revisar la sentencia suplicada y a fallar de mérito, cuando encuentra que aquélla sí contiene un cambio en la jurisprudencia que se alega contrariada, pero que ésta amerita ser mantenida o que debe ser modificada, pero en forma diferente a como lo hace dicha providencia recurrida, y cuando además, el punto de derecho interpretado en forma contraria a la jurisprudencia, constituye el único soporte del fallo. En caso contrario, no puede hacerlo, porque rebasaría la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario. Todo lo anterior hace necesario un proceso de raciocinio que implicará para la Sala Plena formularse entre otras posibles, las siguientes preguntas: Cuál es el punto de derecho y cuál el criterio sobre éste fijado en las jurisprudencias que se alegan violadas? Cuál es el punto de derecho y cuál el criterio sobre éste fijado en la sentencia recurrida en súplica extraordinaria? Existe identidad de materias entre las primeras jurisprudencias presuntamente violadas y la segunda? Si la respuesta a la pregunta anterior es afirmativa, influyó el criterio sobre el punto

de derecho en la parte resolutiva del fallo? Pero en lo expuesto subyace una premisa indispensable para el éxito del recurso: Que la interpretación dada al punto de derecho de que trae tanto la sentencia controvertida como la jurisprudencia que se alega contrariada debe constituir el fundamento del fallo pronunciado en aquélla, porque de no ser así o cuando a pesar de modificarse la interpretación permanezcan incólumes los demás motivos justificativos de la decisión tomada, el recurso no estará llamado a prosperar, pues, se repite, él no constituye una segunda o tercera instancia. 8° Pero naturalmente que ese proceso de raciocinio debe seguirlo también el recurrente y en lo posible concretarlo al sustentar el recurso con miras al éxito de su pretensión. Es una lástima que el legislador no haya reglamentado sino muy esquemáticamente la súplica extraordinaria porque ello ha llevado a la presentación de libelos faltos de técnica, en los cuales no se determinan con exactitud los criterios sobre el punto de derecho en que realmente consiste la jurisprudencia que se considera violada, ni tampoco se explica cuál es la pretendida discrepancia, ni menos suele expresarse con precisión qué se pretende que haga la Sala cuando considere que sí existe dicha inconformidad jurisprudencial. 9° Aplicando todo lo dicho al caso concreto sobre el cual debe ahora pronunciarse la Sala, se encuentra lo siguiente: a) La primera jurisprudencia que se estima violada consiste en un fallo de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del cual fue ponente el consejero doctor Gabriel Rojas Arbeláez, de fecha 27 de noviembre de 1959, que

corre publicado en el Tomo LXIBis de los Anales, a la página 157 y siguientes, infortunadamente no en su totalidad sino en un extracto, que no permite conocer exactamente cuál fue el caso concreto que lo originó; pero de lo que allí se lee, aparece evidente que una de las tesis sentadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo y precisamente la que interesa al recurrente en nuestro caso, fue que el ordinal 4° del artículo 84 de la Ley 167 de 1941 "no determina y tal vez no podría determinar, es qué tan explícito debe ser éste (se refiere al concepto de la violación), qué extensión deba tener, hasta dónde y cómo debe adelantar el demandante su análisis", por lo cual consideró que en el caso de la sentencia apelada, pudiendo el fallador precisar cuáles disposiciones estimaba el actor que no habían sido aplicadas, si a los presupuestos "existentes en autos" se aplicaron unas no pertinentes o si fue que ellos se les quiso hacer producir efectos, no se daba por ese aspecto la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Anotamos que por razón de la ausencia del texto completo de la demanda no se puede saber quién alegó, en este caso, la excepción, si lo fue la fiscalía del Tribunal o si lo fue la administración a través de apoderado especial. La segunda jurisprudencia que el recurrente estima violada aparece en una sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de fecha 26 de abril de 1983, de la cual fue ponente el consejero doctor Jorge Valencia Arango y que corre publicada en los Anales, Tomo IV, página 1004 y siguientes en donde al resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante,

la Sala encontró que como la sentencia acusada sí citaba las disposiciones violadas aunque el concepto de su violación había sido expuesto en forma genérica y vaga, se conformaba el caso con el anteriormente citado el 27 de noviembre de 1959, y por consiguiente resultaba patente la contrariedad jurisprudencial y por ello decidió anular la sentencia acusada y en su lugar profirió la de instancia que la reemplazara. Es decir, la Sala ratificó la jurisprudencia consistente en considerar que el ordinal 4° del artículo 84 de la Ley 167 de L941 establecía la necesidad de señalar en la demanda las disposiciones violadas pero no qué tan explícita debía ser la explicación de las razones por las cuales se estimaba que se había producido la violación, qué extensión debía tener la exposición y cómo debía ella hacerse. Atrás se expresó que el recurrente, para abundar "en razones de orden legal", citó en la sustentación del recurso otras decisiones del Consejo como son las contenidas en sentencia de 26 de enero de 1949 (Anales, Tomo LVIII, pág. 336 y ss. ); en auto de 11 de agosto de 1973 de la Sección Cuarta (Anales, Tomo LXXXV, pág. 457 y ss.) y en fallo de agosto 30 de 1983 (Anales, Tomo CV, pág. 1087 y ss. ), en donde, en la primera y la tercera el Consejo, a través de su Sala de lo Contencioso Administrativo, respectivamente, y en la segunda a través de la Sección Cuarta, examinó el tema del requisito que debía llenar la demanda de

acuerdo con el ordinal 4° del artículo 84 de la Ley 167 de 1941, consistente en contener "la expresión de las disposiciones que se estiman violadas y el concepto de la violación". En la última de dichas providencias, la Sala acogió una jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la obligación del juzgador de interpretar la demanda en conjunto para decidir la intención del actor, que muchas veces, dice el alto Tribunal está contenida "no sólo en la parte petitoria sino también en los fundamentos de hecho y de derecho". Como se explicó atrás, la Sección Primera de esta Corporación falló declarándose inhibida para una decisión de fondo de ineptitud sustantiva de la demanda, porque según explicó en su parte motiva, ella adolece a su parecer de graves deficiencias pues es confusa, no se expresaron los hechos en que se funda ni se hace un "verdadero señalamiento de las normas positivas de derecho de rango superior que se estiman violadas por el acto acusado", requisitos que dice con verdad, están señalados en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 137 del C. C. A., y que constituye "formalidades esenciales para que la demanda pueda prosperar". Se tiene, entonces, que mientras las jurisprudencias que se estiman violadas se refieren a la interpretación que deba darse al requisito que señalaba el numeral 4° del artículo 84 de la Ley 167 de 1941 y que hoy prescribe el mismo numeral del artículo 137 del Decreto 01 de 1984, la sentencia recurrida en súplica extraordinaria habla de faltar en la demanda, para cuya decisión de fondo se

declara inhibido, requisitos adicionales a los del mencionado numeral, faltas que conjuntamente con la de éste, llevó a la Sección Primera a tomar la determinación anotada. Como entre las jurisprudencias que se dicen contrariadas por la sentencia recurrida y ésta misma, no existe identidad de materia, no puede, entonces, hablarse de modificación jurisprudencial y en consecuencia, habrá de confirmarse la providencia recurrida. Pero, a mayor abundamiento, la Sala se permite tres observaciones adicionales, a saber: a) Si se lee con atención la sentencia materia del recurso podrá observarse que no es que en ella se afirme que el juzgador no deba interpretar las demandas para determinar cuáles son las disposiciones violadas y por qué lo fueron, en concepto del demandante, y que, además, por ello deba declararla inepta, sino que lo que expresa es que, en este caso particular, el libelo adolece de graves deficiencias tanto en el petitum como en el concepto de la violación y porque omite la expresión de los hechos de la demanda, estos desaciertos y yerros, le impiden "entrar en un análisis de fondo en torno del problema planteado"; lo cual es bastante diferente a contrariar la tesis de la Sala expresada en los varios fallos citados; 2. Decir en un caso particular, especial, que la demanda, por la forma como presenta las peticiones o el concepto de la violación y por carecer de un relato de los hechos fundamentales de la acción, impide fallar en el fondo, no es lo mismo que sostener que el artículo 137 del C. C. A., no permite la interpretación de aquélla; 3. Aun cuando en gracia de discusión se aceptara que cuando la

sentencia recurrida le objeta a la demanda el no haber señalado en forma ordenada las normas positivas de rango superior que se estimaban violadas por el acto acusado, implícitamente, por lo menos, contrario o modificó las jurisprudencias que sirvieron para sustentar la causa petendi del recurso, se tendría que esa pretendida violación apenas afectaría una de las razones que llevaron al sentenciador a fallar como lo hizo, quedando incólumes las otras que sustentan la misma decisión, con lo cual, por esta razón, tendría también que decirse sobre la improcedencia del recurso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Declárase que no prospera el recurso de súplica interpuesto contra la sentencia de tres (3) de marzo de mil novecientos ochenta y nueve (1989) dictada por la Sección Primera de esta Corporación dentro del expediente de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva que antecede. Cópiese, notifíquese y devuélvase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena en sesión de fecha 12 de septiembre de 1989.

ANTONIO J. DE IRISARRI RESTREPO, PRESIDENTE; LUIS ANTONIO

ALVARADO PANTOJA, GUILLERMO BENAVIDES MELO, REYNALDO

ARCINIEGAS BAEDECKER, JAIME ABELLA ZARATE, JOAQUIN BARRETO

RUIZ, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, SAMUEL BUITRAGO HURTADO,

AUSENTE; GUILLERMO CHAHIN LIZCANO, CON ACLARACION DE VOTO;

GUSTAVO DE GREIFF RESPO, CLARA FORERO DE CASTRO, MIGUEL

GONZALEZ RODRIGUEZ, AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ, ALVARO

LECOMPTE LUNA, EUCLIDES LONDOÑO CARDONA, CARMELO MARTINEZ

CONN, AUSENTE; JORGE PENEN DELTIEURE, CONSUELO SARRIA OLEOS,

JULIO CESAR URIBE ACOSTA, AUSENTE

NUBIA GONZALEZ CERON, SECRETARIA RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA (Aclaración de Voto) Seguir la opción de la cual me aparto, podría conducir al injusto absurdo de llevar a una providencia que admite como próspero el recurso de súplica y por consiguiente da victorioso al impugnante pero a renglón seguido lo despoja de su victoria con un fallo de instancia que no acoge la doctrina por cuyo imperio se trabó la litis, sino otra que se diseña ad hoc como nueva posición oficial de la Corporación.

Referencia: Expediente número S-094.

Actor: Jorge Alberto Ochoa Ochoa y otra.

La providencia que es objeto de la aclaración de voto, menciona como opciones que tiene la Sala Plena en relación con la sentencia recurrida en súplica extraordinaria, cuatro, de las cuales comparto las tres primeras y creo que en ellas se agota la jurisdicción de la Corporación.

Dichas opciones son: "Primera. Confirmarla, por considerar que no viola jurisprudencia anterior de la misma Sala o de las antiguas Salas de Negocios y de lo Contencioso

Administrativo. "Segunda. Mantenerla porque encuentra que la jurisprudencia que se alega contrariada es de algunas de las secciones. "Tercera. Confirmarla, por considerar que se amerita variar esa jurisprudencia anterior, acogiendo en cambio la sentencia recurrida". No estoy de acuerdo, sin embargo con la cuarta de las opciones formuladas y allí radica el motivo de mi disenso. Plantea dicha hipótesis que la Sala Plena podría: "Cuarta. Modificar el fallo recurrido por considerar que sí cambia la jurisprudencia establecida y que al variarla ello incide en la parte resolutiva, y en este caso podrá o acoger esa jurisprudencia o adoptar una interpretación distinta al punto de derecho controvertido por estimar, se repite, que no existe razón para mantener dicha jurisprudencia" (fl. 176). Seguir esta opción podría conducir al injusto absurdo de llevar a una providencia que admite como próspero el recurso de súplica y por consiguiente da victorioso al impugnante pero a renglón seguido lo despoja de su victoria con un fallo de instancia que no acoge la doctrina por cuyo imperio se trabó la litis, sino otra que se diseña ad hoc como nueva posición oficial de la Corporación. Creo que una cosa es el papel unificador de la jurisprudencia que debe cumplir la Sala Plena del Consejo de Estado y otro el que le corresponde a esta Corporación como juez de instancia con capacidad para revocar y reformar los fallos de instancia inferiores. Finalmente me parece verdaderamente odioso y azas injusto que el significado de la providencia de la Sala Plena en la hipótesis comentada sea el de que el litigante

gana el recurso pero pierde el pleito porque dicha Sala consideró que la jurisprudencia válida y aplicable no era ni la contenida en la providencia recurrida, ni la que se dijo contrariada y tal se aceptó por la Sala Plena, sino la diferente y nueva que se sienta en la oportunidad y para el caso.

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GUILLERMO CHAHIN LIZCANO