CE-SP-EXP1990-NS132

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Requisitos de procedencia / LOCUCION - Exigencia de licencia para ejercer la actividad El recurso extraordinario de súplica solo es procedente cuando la jurisprudencia supuestamente contrariada por el fallo de una de las secciones de dicha Sala, está contenida en sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o de las extinguidas Sala de Negocios Generales y Sala de lo Contencioso Administrativo. No hay contradicción entre el fallo recurrido y el citado como contrariado; por el contrario, hay perfecta concordancia en los dos pronunciamientos en cuanto al monopolio estatal de las telecomunicaciones, la exigencia de licencia para ejercer la actividad o profesión de locutor de radio y de televisión y la concordancia con el artículo 39 de la Carta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ Bogotá, D. E., seis (6) de marzo de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: 132

Actor: JUAN MANUEL PERDOMO Y OTRO Demandado: GOBIERNO NACIONAL Recurso Extraordinario de Súplica interpuesto contra la sentencia de diez y ocho (18) de octubre de mil novecientos ochenta y nueve (1989), dictada por la Sección

Primera de la Corporación. Actor: Juan Manuel Perdomo y otro. Los ciudadanos JUAN MANUEL ARBOLEDA PERDOMO y LAUREANO ROSERO RUALES, presentaron ante la Secretaría de la Sección Primera de esta

Corporación demanda de nulidad contra el Decreto Reglamentario 651 de 13 de abril de 1988, por medio del cual el Gobierno Nacional reglamentó la expedición de licencias de locución para la radiodifusión sonora y televisión y se modificó el Consejo Asesor de Locución. Consideraron los accionantes que al expedirse la norma acusada, se quebrantaron los artículos 39 y 120, numeral 3º. de la Constitución Política, en razón que solamente el Congreso de la República tiene facultad, mediante una ley, para exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones. Por otra parte, porque las normas que dicho decreto dice reglamentar, no se refieren a la profesión de locutor, título que ninguna ley exige, y, entonces, aparece claro que hay extralimitación en el ejercicio de la facultad reglamentaria. La Sección después de denegar el decreto de suspensión provisional solicitado por la parte actora y darle al proceso el trámite de rigor, decidió las pretensiones de las demandas acumuladas, mediante la sentencia hoy suplicada fechada dieciocho (18) de octubre de 1989, con fundamento en las siguientes consideraciones: El artículo 19 del Decreto 3418 de 1954, adoptado como Ley de la República por el artículo 1º de la Ley 141 de 1961, norma especial en que dice fundamentarse el Decreto Reglamentario acusado, dispone: "El personal que trabaje en los servicios de Telecomunicaciones, en labores que no sean esencialmente administrativas, deberá tener licencia expedida por el Ministerio de Comunicaciones, de acuerdo con la reglamentación que expida el

Gobierno". Se aprecia pues - dice la sentencia - , sin que para ello se requieran complicadas operaciones mentales, que, en sí sola, la norma citada contiene la orden de exigencia de la licencia como título de idoneidad de que habla el art. 39 de la Constitución, por manera que el Gobierno en el acto acusado no está haciendo cosa diversa a hacer cumplir la ley que así lo ordena e, igualmente, en cumplimiento de la misma ley, está reglamentando la adquisición de dicha licencia en obedecimiento a la misma disposición que, en la parte que se ha subrayado, dice: “Con la reglamentación que expida el Gobierno". Ahora bien; cuál es la razón de la exigencia legal de obtener licencia o permiso del Ministerio del ramo, para poder ejercer la actividad o profesión de locutor de radio o de televisión?. Sencillamente porque en Colombia todos los canales radioeléctricos son de exclusiva propiedad del Estado, según lo dice el artículo 1º del mismo Decreto Ley 3418 de 1954, convertido en Ley de la República por el Congreso Nacional.

En síntesis: al fundamentarse las acciones bajo examen en la carencia de una ley que facultase al Gobierno para exigir esa licencia como garantía de idoneidad y para reglamentar la obtención de ella, quedan sin piso las pretensiones al estar demostrado que dicha ley si existe y que, en consecuencia, ninguna de las dos normas de la Carta señaladas como violadas, lo han sido.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA El recurrente fundamenta su recurso en la modificación de la jurisprudencia, por Sección, contenida en: 1 - La sentencia de 13 de junio de 1945, en donde el H. Consejo de Estado dijo

que "no era legal la reglamentación que exige licencia a los actores de radioteatro ".

2. Las sentencias dictadas por la Sección Tercera (sic) "en el expediente 624 declarando la nulidad del Decreto 1131 de 1983 y de fecha 7 de septiembre de 1989 declarando la nulidad del Decreto 2670 de 1984 (Exp. 848), decretos anulados que reglamentan, el primero el ejercicio de la actuación y dirección en radio difusión y televisión y el segundo, el ejercicio de la locución a través los medios de radio difusión sonora y televisión, pues en su oportunidad el Consejo consideró que el Presidente de la República carecía de la facultad de reglamentar las profesiones de locutor y actor por meros decretos".

Para resolver, se considera: 1El cambio jurisprudencial producido en relación con lo expuesto por la misma Sección Primera en sus sentencias de mayo 20 de 1988, ponente Luis A. Alvarado P., Exp. 624, y de 7 de septiembre de 1989, ponencia del mismo consejero indicado, expediente 848. Conforme al criterio jurisprudencial reiterado de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación (Sentencias de 25 de marzo de 1981, Consejero Ponente Doctor Carmelo Martínez Conn, y de agosto 31 de 1988, Consejero Ponente Doctor Carlos Betancur J.), cuya vigencia fue reiterada por el artículo 21 del Decreto Ley 2304 de 1989, subrogatorio del artículo 130 de C.C.A. (Decreto Ley 01 de 1984), al establecer que "habrá recurso de súplica, ante la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, excluidos los consejeros de la Sala que profirió la decisión, contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las Secciones, cuando, sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación" (subrayado fuera de texto), el recurso extraordinario de súplica que se consagró en el artículo 20, de la Ley 11 de 1975, sólo es procedente cuando la jurisprudencia supuestamente contrariada por el fallo de una de las secciones de dicha Sala, está contenida en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o de las extinguidas Sala de Negocios Generales y Sala de lo Contencioso Administrativo existentes hasta la Reforma Judicial de 1964, contenida en el Decreto / ley 528 de 1964. Se dijo entonces que los cambios jurisprudenciales deben manejarse por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por ser ésta, por voluntad de la ley, la que cumple el fin unificador de la jurisprudencia. En otros términos, no es obligatoria la jurisprudencia de la Sala Plena, ya que no existe ley que tal cosa disponga; lo que obliga es la norma de competencia que precisa que los cambios y la unificación jurisprudencial son propios de la Sala Plena y no de las Secciones. De acuerdo con lo anterior, se tiene que la jurisprudencia que el recurrente como contrariada por la sentencia de 18 de octubre de 1989, contenida según él en las sentencias de mayo 20 de 1988 y 7 de septiembre de 1989, ponente Luis

Alvarado P, expedientes 624 y 848, respectivamente, proferidas por la Primera de la Sala Contenciosa de la Corporación, no satisface uno de los requisitos, que a la luz de la jurisprudencia mencionada, exige el artículo 2o. la Ley 11 de 1975, en concordancia con el 21 del Decreto Ley 2304 de 1989, subrogatorio del artículo 30 del C.C.A., por lo cual el recurso no puede prosperar cuanto a este primer cargo. Empero, el consejero que elaboró la presente ponencia, deja expresa constancia sobre la circunstancia de que él y algunos de sus colegas de Sala, han tenido oportunidad de expresar, en el seno de ella, recientemente, algunas dudas sobre jurisprudencia sentada en la sentencia de marzo 25 de 1981, reiterada en la de 31 de 1988, que espera sean dilucidadas próximamente.

II. El cambio jurisprudencial producido en relación con lo expuesto por la Sala Contenciosa del Consejo de Estado en su sentencia de junio 13 de 1945, ponente

Dr. Guillermo Hernández Rodríguez. En la precitada sentencia el Consejo de Estado anuló: a) el parágrafo 1o. del artículo 14 y la segunda parte del inciso 1º. y el parágrafo 2º. del artículo 15 Decreto Reglamentario 1051 de 1944, en cuanto por ellos se había dispuesto: Art. 14. Parágrafo 1º. "Las personas que ocasional o habitualmente dicten por radio conferencias o charlas culturales o políticas, de acuerdo con las disposiciones vigentes, no necesitan licencia de radioanunciadores, pero sí de permiso y nominativo expedido por el Ministerio de Correos y Telégrafos".

Art. 15. "El Ministerio de Correos y Telégrafos otorgará a los actores de radioteatro una licencia especial en que conste su calidad de tales. Para obtenerla los aspirantes a ella deberán presentar, en la forma que se establece en este Decreto el mismo examen que los aspirantes a locutores de 2a. categoría, pero no se les exigirá la comprobación de haber cursado 4o. año de bachillerato (se subraya). "Esta licencia especial no los acredita en ningún caso para actuar como radioanunciadores. "Parágrafo 1o..... "Parágrafo 2o. Igual sanción se aplicará a las estaciones radiodifusoras que transmitan discos grabados con anuncios, diálogos o dramatizaciones de procedencia nacional o extranjera, en los que tomen parte locutores o actores no licenciados por el Ministerio de Correos y Telégrafos". Para declarar la nulidad del parágrafo 1o., del artículo 14 del Decreto acusado, el Consejo de Estado consideró que "la sujeción de los conferencistas, sobre temas culturales o políticos, a un permiso especial o nominativo expedido por el Ministerio de Correos y Telégrafos, significa un entrabamiento de la libertad de palabra, especialmente para los habitantes de las regiones apartadas de la capital de la República, adonde deben dirigirse a fin de obtener el permiso a que se refiere el citado parágrafo. En esta materia de conferencias culturales o políticas la radiodifusión representa una actividad parecida a la de los periódicos, que está amparada por el artículo 36 de la Constitución, que garantiza la libertad de

prensa en tiempo de paz, haciéndola responsable con arreglo a las leyes cuando atente a la honra de las personas, al orden social o la tranquilidad pública. "Los conferencistas accidentales en las radiodifusoras son responsables de sus dichos con arreglo a la Constitución y a las leyes, pero no pueden ser sometidos a la especie de control previo que establece el parágrafo que se comenta". Para declarar la nulidad de la segunda parte del inciso lo. del art. 15 de la norma acusada, dijo el Consejo de Estado que había existido exceso en la facultad reglamentaria, por cuanto si bien es cierto que "Nada se opone a que los actores de radioteatro necesiten para poder actuar una licencia especial en que conste su calidad de tales", no "sucede lo mismo con las condiciones que el artículo exige para otorgarles dichas licencias". La Ley 198 de 1936, que estableció el monopolio estatal de las telecomunicaciones en Colombia, reglamentada por el decreto acusado, al parecer no se refirió para nada al oficio de actor de radioteatro. Finalmente, el Consejo de Estado para declarar la nulidad del parágrafo 2o. del artículo 15, expresó que "las licencias de locutores o actores no se han hallado ilegales porque simplemente se trata con ellas de establecer un requisito formal para el ejercicio de esa profesión. Pero la grabación de discos no se vincula directamente a ese oficio, como la publicación de tratados no hace parte del ejercicio de la profesión sobre que versan. La Ley 198 de 1936, al establecer el monopolio de las telecomunicaciones, no autorizó al Ejecutivo para reglamentar el

uso de los discos grabados, que tienen origen en otra actividad distinta de la de simple locutor de radio, y, en consecuencia, el parágrafo debe ser anulado”. En la sentencia no se accedió a la declaratoria de nulidad de las restantes normas acusadas (artículos 1 a 12, 15 - salvo lo anulado a 19), relativas todas ellas a las "licencias que para ejercer el oficio de radioanunciadores o locutores" deben obtener del Ministerio del ramo, las personas interesadas en ejercer esa actividad u oficio, así como los requisitos que deben reunir para que se les conceda, por cuanto el Consejo de Estado consideró que "Estas disposiciones se limitan a establecer las condiciones de admisión al desempeño del cargo de locutores o radioanunciadores, y se pueden comparar a las exigencias que en similares establecen unilateralmente las empresas particulares. No implican estas normas ninguna violación del precepto constitucional sobre libertad para toda persona, de escoger profesión u oficio, pues aquí no se trata de levantar prohibiciones para actuar como locutor, sino que se están fijando las condiciones que los concesionarios del Estado deben exigir del personal que ocupan, de la misma manera que una empresa puede pedir ciertos requisitos de idoneidad a sus empleados sin que con esto entre en pugna con el precepto de la libertad de escoger profesión y oficio" (subrayado fuera de texto). Como se puede observar de los apartes de la sentencia que se han transcrito, tenidos en cuenta por el Consejo de Estado tanto para decretar la nulidad de algunas de las normas contenidas en el decreto que en esa ocasión se demandó,

como para denegar la nulidad de la mayoría de ellas, no existe la pretendida contradicción entre el fallo recurrido hoy de la Sección Primera de la Corporación y el proferido por la Sala Contenciosa del Consejo con fecha 13 de junio de 1945. Por el contrario, hay una perfecta concordancia en los dos pronunciamientos, en cuanto a: 1. Existe el monopolio estatal de las telecomunicaciones de la República (Ley 198 de 1936, invocada en la sentencia de 1945; Decreto Ley 3418 de 1954, citada en la sentencia de 1989, hoy recurrida); 2. En razón de la existencia de monopolio estatal, la ley puede exigir la licencia correspondiente del Ministerio del ramo, a las personas que vayan a ejercer la actividad o profesión de locutor de radio - y de televisión según la segunda sentencia - ; 3. Esa ley y sus normas reglamentarias no atentan contra lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política. A lo procedente, cabe agregar que la razón expuesta por la Sección Primera de la Corporación, para negar las pretensiones de la demanda, relativa a que sí existe disposición legal que se podía reglamentar, o respecto de la cual procedía el ejercicio de esa atribución presidencial otorgada en el numeral 3o. del artículo 120 de la Carta, no ha sido controvertida por el recurrente de manera alguna. Mucho menos con la sentencia de la Sala Contenciosa del Consejo de Estado de 13 de junio de 1945, que como se ha visto, no tocó ese aspecto jurídico. En síntesis; para la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de

Estado no existe en la sentencia recurrida un planteamiento. o concepción jurisprudencial diferente al que se encuentra en la sentencia de junio 13 de 1945, y mucho menos en los que se expresan en las sentencias de la misma Sección. Por todo ello, el recurso no está llamado a prosperar. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia por autoridad de la ley, FALLA No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor JUAN MANUEL ARBOLEDA PERDOMO, contra la sentencia de octubre dieciocho (18) de mil novecientos ochenta y nueve (1989), proferida por la Sección Primera de la Corporación, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda formulada contra el Decreto Ejecutivo No. 651 de 1988. Cópiese, notifíquese y devuélvase a la Sección de origen. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. Reynaldo Arciníegas Baedecker, Presidente; Jaime Abella Zárate, Joaquín Barreto Ruíz, Aclaro voto, Carlos Betancur Jaramillo, Guillermo Chahín Lizcano Gustavo de Greiff Restrepo, Antonio J. de Irisarri Restrepo, Ausente; Clara Forero de Castro, Miguel González Rodríguez, Amado Gutiérrez Velázquez, Alvaro Lecompte Luna, Aclaro Voto; Euclides Londoño Cardona, Carmelo Martínez Conn, Jorge Penen Deltieure, Consuelo Sarria Olcos, Julio César Uribe Acosta.

NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

Secretaria General DECRET0 LEGISLATIVO / DECRETO EJECUTIVO / DECRETO REGLAMENTARIO No consideramos acertada la denominación de Decreto Ley que la sentencia le ha dado al Decreto Legislativo 3418 de 1954 - expedido en aplicación del artículo 121 - así haya sido acogido como norma permanente por la Ley 141 / 61. Tampoco es afortunada la denominación del Decreto Ejecutivo que se le endilga al Decreto 651 de 1988 y que en la primera parte de la providencia en forma acertada se denominó Decreto Reglamentario; consideramos que si es Decreto Reglamentario no puede ser Decreto Ejecutivo.

ACLARACION DE VOTO Consejeros: JOAQUIN BARRETO RUIZ, ALVARO LECOMEPTE LUNA Bogotá, D. E., trece (13) de marzo de mil novecientos noventa (1990).

Aunque compartimos la decisión adoptada en forma unánime por la Corporación en este proceso, hemos considerado oportuno aclarar nuestro voto en los siguientes términos: Fruto de nuestro ordenamiento jurídico y de la doctrina, ha sido la clasificación de los decretos que corresponde expedir al Presidente de la República. La denominación de Decretos Leyes, Decretos Legislativos, Decretos Extraordinarios, Decretos Ejecutivos, Reglamentos Constitucionales y Decretos Reglamentarios, que se le ha dado a dichas normas jurídicas, obedece a la lógica y al derecho y no es caprichosa. Así, la denominación de Decretos Legislativos, emerge del mismo texto

constitucional cuando los parágrafos de los artículos 121 y 122 ordenan que el gobierno envíe "...a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición, los Decretos Legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere artículo..." (la subraya no es del texto). El nombre de Decretos Extraordinarios obedece al hecho de ser expedidos en ejercicio de las facultades "extraordinarias" que el Congreso otorga al Presidente de la República con arreglo al numeral 12 del artículo 76 Constitución Política. Aunque a esta clase de normas también se les denomina usualmente Decretos Leyes, sería más apropiado darles únicamente aquella denominación y reservarles ésta a los decretos que se lleguen a expedir en cumplimiento del artículo 80 de la Carta, que de conformidad con este precepto tienen fuerza de ley. Por su parte, los Decretos Reglamentarios deben su nombre al hecho de ser fruto del ejercicio de la potestad "reglamentaria" que al Presidente le otorga ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución, cuya naturaleza es bien diferente a los anteriormente mencionados y a los llamados reglamentos constitucionales y Decretos Ejecutivos. Como es sabido, los reglamentos constitucionales hacen relación a la facultad que la Constitución que le ha reservado al Presidente de la República para regular en forma privada determinados aspectos de la vida nacional, como la de ejercer como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo, el aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del

ahorro privado" (art. 120, num. 14). Es por lo anterior, que no consideramos acertada la denominación del Decreto Ley que la sentencia le ha dado al Decreto Legislativo 3418 de 1954 - expedido en aplicación del artículo 121 - así haya sido acogido como norma permanente por la ley 141 de 1961, pues no por ello pierde su carácter ni se borra su origen. Tampoco es afortunada la denominación de Decreto "Ejecutivo” que se le endilga en la parte resolutiva a la norma acusada, el Decreto 651 de 1988, y que en la primera parte de la providencia en forma acertada se denominó Decreto Reglamentario, pues indudablemente fue expedido en ejercicio de la facultad consagrada en el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución; consideramos que si es Decreto Reglamentario, no puede ser Decreto Ejecutivo.

JOAQUÍN BARRETO RUÍZ, ALVARO LECOMPTE LUNA