CE-SP-EXP1990-NS156

POTESTAD REGLAMENTARIA - Facultad que tiene el Presidente de la República, de producir actos administrativos para desarrollar y garantizar la debida ejecución de las leyes que se reglamentan / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA - Facultades / ECOPETROL - Facultades / HIDROCARBUROS La potestad reglamentaria nunca puede entenderse en el sentido de que a través de ella se dan al ejecutivo facultades diferentes a aquellas que implican la ejecución y desarrollo de los derechos y obligaciones materiales consagradas en la ley, ni menos aún que en su ejercicio puede el Gobierno inmiscuirse en asuntos que la Constitución ha reservado al legislador. La facultad de adoptar políticas que el ordinal a) del artículo 3º de la Ley 1/84 otorga al Ministerio de Minas y Energía no es más que un reconocimiento a la capacidad de esta entidad de realizar las acciones o de expedir los actos necesarios para la adecuada ejecución de las leyes vigentes en materia de recursos naturales no renovables. Para la Sala es claro que no existía la facultad aducida por el Gobierno (facultad del Ministerio para adoptar la política en materia de transporte de hidrocarburos) al expedir el Decreto 128/86, ni tampoco norma jurídica alguna de jerarquía legal que autorizara, de manera explícita o implícita, que el mantenimiento y operación de oleoductos de uso privado se hiciera a través de la Ecopetrol, ni menos existía autorización legal para entrar a legislar sobre una materia no regulada en ninguna ley preexistente sobre este tema. Al expedirse este decreto con base en las facultades que supuestamente le otorgaba el ordinal a) del artículo 3º de la Ley 1/84, se violó la

Constitución. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Técnica / ACLARACION DE SENTENCIA No puede el juez, so pretexto de ejercitar excepcionales facultades, variar o alterar la sustancia de la resolución original, debiendo limitarse a la aclaración, corrección o adición, de oficio o a solicitud de parte (art. 304 C. de P.C.). De otro lado, en caso de que el recurso extraordinario de súplica no prospere, la sentencia de la sala debe limitarse a declararlo así, sin que haya lugar a resolución confirmatoria alguna, por la potísima razón de que no asume la función de Tribunal de Instancia, no desplaza a la sección correspondiente ni le cabe ocasión de sustituir la decisión recurrida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA Bogotá, D. E., seis (6) de diciembre de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: S-156

Actor: CARLOS HOLGUIN HOLGUIN Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA El 18 de febrero de 1986, el ciudadano Carlos Holguín Holguín, obrando en propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, presentó demanda para que previo el trámite del proceso

ordinario, se hiciera la siguiente declaración: “Petición” “Que se declare que son nulos los art. 1º a 8º del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, “por el cual se reglamenta la Ley 1a. de 1984, en lo relativo al sistema de

transporte de crudos por oleoducto de uso privado y terminales”, emanado del Ministerio de Minas y Energía, por violación de la Constitución y la Ley.

1. HECHOS Como soporte de hecho de su pretensión, el demandante afirma que “el día 11 de enero de 1986, el Gobierno, con la firma del señor Presidente de la República, doctor Belisario Betancur, y del Ministro de Minas y Energía doctor Iván Duque Escobar, en uso de las facultades que le otorga el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Política, dictó el Decreto 128 de 11 de enero de 1986, por el cual se reglamenta la Ley 1a. de 1984”.

Se transcribe a continuación el texto de la norma demandada:

“REPUBLICA DE COLOMBIA

“MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA “DECRETO NUMERO 128 DE 19“ “(11 DE ENERO DE 1986) “Por el cual se reglamenta la Ley 1a. de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoductos de uso privado y terminales. “EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA “en uso de las facultades que le otorga el numeral 3º del artículo 120 de la Constitución Política y “CONSIDERANDO: “Que el literal a) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984, faculta al Ministerio de Minas y Energía para adoptar la política en materia de transporte de hidrocarburos; “Que se hace necesario reglamentar la forma en que el Ministerio ejercerá tal facultad; “Que es indispensable dar incentivos a la industria colombiana para buscar su

vinculación al transporte de hidrocarburos, de acuerdo con los requerimientos de orden técnico y económico y a las nuevas condiciones del país, en esta materia; “Que debe establecerse el marco jurídico, dentro del cual el Ministerio de Minas y Energía pueda desarrollar las políticas de dicho servicio público; “DECRETA: “ARTICULO PRIMERO. - La operación y mantenimiento de los oleoductos definidos como de uso privado por el Código de Petróleos destinados al transporte de crudos y terminales, cuyo funcionamiento se inicie con posterioridad a la vigencia de este decreto, se efectuará a través de la Empresa Colombiana de Petróleos - ECOPETROL - . “PARAGRAFO 1º. El Ministerio de Minas y Energía podrá autorizar a la Empresa a que se refiere el presente artículo, para contratar la asesoría y asistencia técnica, inherentes al servicio con compañías nacionales y con las extranjeras que cumplan los requisitos señalados en el artículo 3º de la Ley 10a. de 1961. “PARAGRAFO 2º. Los oleoductos y terminales que estén en operación, continuarán sometidos a las normas bajo las cuales iniciaron sus actividades. “ARTICULO SEGUNDO. - Las empresas que presten dicha asesoría, deberán registrarse en la División Legal de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, previo el lleno de los requisitos que para tal fin, se establezcan. “ARTICULO TERCERO. - El Ministerio de Minas y Energía exigirá el cumplimiento de las normas técnicas necesarias para efectuar la operación y mantenimiento de los oleoductos y terminales, de acuerdo con las establecidas por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas - ICONTEC - , o por otras normas reconocidas

internacionalmente. “Cuando la Empresa Colombiana de Petróleos - ECOPETROL - , en desarrollo de este Decreto vaya a realizar la operación y mantenimiento de un oleoducto o terminal, deberá practicar con anterioridad las pruebas necesarias, con el fin de constatar el estado de la línea de acuerdo con las normas anteriores, lo cual se hará con la supervisión del Ministerio de Minas y Energía y en el tiempo que éste establezca. “ARTICULO CUARTO. - Los contratos que se celebren en desarrollo del parágrafo 1º del artículo primero del presente decreto, se registrarán en la División Legal de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía y además de las cláusulas legales y las que las partes acuerden, deberán contener: “a) Clase de asistencia técnica o asesoría que se va a prestar. “b) Especificación de las normas técnicas que se van a aplicar. “c) Compromiso de cumplir con los informes, obligaciones consignadas en la legislación de hidrocarburos y demás requisitos que exija el Ministerio de Minas y Energía; “d) Obligación de constituir pólizas de seguro que amparen el cumplimiento del contrato y la responsabilidad civil extracontractual, que surja en razón de la prestación del servicio. “PARAGRAFO. La obligación consignada en el literal d) de este artículo, no excluye la responsabilidad que le competa a los constructores y a la operadora. “ARTICULO QUINTO. - La operadora de los oleoductos y terminales será solidariamente responsable con los contratistas del cumplimiento de las obligaciones emanadas de los respectivos contratos.

“ARTICULO SEXTO. - Para iniciar la operación de un oleoducto o de un terminal, deberá contarse con la aprobación por parte del Ministerio de Minas y Energía, previo el cumplimiento de los requisitos técnicos. De su iniciación se levantará el acta respectiva. “ARTICULO SEPTIMO. - La Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, ejercerá las funciones de fiscalización y vigilancia de la operación y mantenimiento de los oleoductos y terminales, sin perjuicio de las que competen a otras entidades estatales. “ARTICULO OCTAVO. - El incumplimiento de las obligaciones a que se refiere el presente decreto, dará lugar a la imposición de las sanciones previstas en la legislación de hidrocarburos. “ARTICULO NOVENO. - Este decreto rige a partir de su publicación. “Publíquese y cúmplase. “Dado en Bogotá, D.E., a once (11) de enero de mil novecientos ochenta y seis (1986). “BELISARIO BETANCUR “IVAN DUQUE ESCOBAR “Ministro de Minas y Energía.”

2. POSICION DE LAS PARTES Alegato de la parte actora El demandante formula nueve cargos en contra de la norma demandada, los cuales

la Sala se permite resumir, así: a. Violación de los artículos 20, 55, 56 y 57 de la Constitución Política por cuanto al dictar el susodicho decreto “infringió el artículo 20 de la Constitución al asumir funciones que no le habían sido dadas por la Constitución e invadió la órbita de la rama legislativa del Poder, trasgrediendo el principio de separación de dichas

ramas y violando el artículo 55, en relación con los artículos 56, 57, 76 y 120 de la Constitución”. (fl. 17). b. Violación de los numerales 3º y 21 del artículo 120 de la Constitución y del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984, por cuanto “el gobierno pretende reglamentar una ley expedida con base en el ordinal 9º del artículo 76 y dictar normas legislativas, obviamente viola no solo el numeral 3º sino el 21 del artículo 120 de la Carta. Por ello el Decreto 128 de 1986, dictado en uso de la facultad reglamentaria, en cuanto modifica la legislación vigente, infringe los numerales 3º y 21 del artículo 120 de la carta y el artículo 3º de la Ley 1a. de 1984, que pretende reglamentar.” (fl. 35). c. Violación de los artículos 30 de la Constitución Nacional y 38 de la Ley 153 de 1887, en cuanto “se aplica a oleoductos de uso privado y terminales, ya construidos, aunque no estén en funcionamiento, viola la garantía constitucional de respeto de los derechos adquiridos al amparo de leyes vigentes al momento de su constitución”, e igualmente, por cuanto “se aplica a oleoductos de uso privado construidos al amparo de contratos de asociación válidamente celebrados, infringe la disposición del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, pues el régimen de tales oleoductos, estén o no en funcionamiento, se rige por las leyes vigentes al momento de la celebración de los respectivos contratos”. (fl. 37).

d. Violación del artículo 31 de la Constitución, por cuanto la norma demandada, al “privar a todos los propietarios de oleoductos de uso privado de la operación y mantenimiento de los mismos, equivale a establecer un monopolio de su administración”, lo cual no puede hacerse por la ley sin previa indemnización de los particulares perjudicados. (fl. 38). e. Violación de los artículos 45 y 46 del Decreto 1056 de 1953, Código de Petróleos, por cuanto, dichas disposiciones del Código de la materia, establecen, “en armonía con el Código Civil, que los oleoductos de uso privado construidos por los explotadores de petróleo pueden ser beneficiados por ellos”. (fl. 39). f. Violación de los artículos 669, 716, 718, 1502, 1503 y concordantes del Código Civil, por cuanto el “privar al dueño de un oleoducto de uso privado que ha construido a sus expensas del derecho de operarlo usarlo, es desconocer los factores o elementos del dominio y equivale a crear una incapacidad de ejercicio. Todo ello, como es natural, solo podría hacerse para el futuro y en virtud de expresa disposición legal y no por un mero decreto reglamentario.” (fls. 40 a 41). g. Violación de los artículos 169, 175 y 180 del Decreto Extraordinario 2324 de 1984 por cuanto “el Decreto 128, al asignar a Ecopetrol el manejo de los terminales de oleoductos, infringe directamente” tales disposiciones, las cuales otorgan a la Dirección General Marítima y Portuaria las funciones de regular lo relativo a las terminales de oleoductos.

h. Violación del artículo 1568 del Código Civil, por cuanto el artículo 5º del Decreto 128 crea obligaciones solidarias entre la operadora del oleoducto y los contratistas, lo cual solamente podría hacer la ley.

1. Falsa motivación y desviación de atribuciones del Gobierno al dictar el Decreto 128 de 1986 por cuanto su motivación es “prácticamente inexistente y falsa”, y porque “el decreto se dictó igualmente con desviación de las atribuciones propias que competen al Gobierno, pues de manera deliberada, y a pretexto de reglamentar una ley que no contiene normas que desarrolle el decreto, se han invadido los campos que la Constitución asigna al Congreso, para establecer el ordenamiento jurídico de la Nación con manifiesta extralimitación de funciones.” (fl.
2. Alegato de la Parte Opositora El representante de la Nación y de la Empresa Colombiana de Petróleos, en extenso escrito presentado ante el despacho contestó cada una de las alegaciones del demandante, afirmando que no ha habido violación de las normas constitucionales sobre separación de las ramas del poder público, por cuanto se trata de un típico caso de colaboración entre las Ramas, ya que la reglamentación se desarrolla en uso de una competencia propia de la Rama Ejecutiva, que no usurpa de manera alguna la competencia de la Rama Legislativa. Afirma igualmente que no se ha excedido la potestad reglamentaria puesto que el Decreto 128 de 1986 no ha hecho más sino darle vida práctica a la ley que pretende reglamentar, pues la norma y materia que se ha reglamentado es apenas el

cumplimiento del mandato del legislador ordinario que facultó para la adopción de la política nacional sobre explotación de transporte y distribución de hidrocarburos. En cuanto a los cargos referentes a la violación de los artículos 30, 31 de la Constitución y 669, 716, 718, 1502 y 1503 del Código Civil, manifiesta el representante de la parte opositora que, en su concepto, el Decreto 128 no conlleva desconocimiento de la propiedad privada, sino se limita a fijar una nueva política para su operación, consonante con el interés social. Manifiesta igualmente que, por tratarse de una actividad de servicio público, “no puede ser extraño que el Estado Colombiano se haga cargo” de ella. Afirma que las normas que elevan al transporte de hidrocarburos a la categoría de servicio público (art. 212 del Código de Petróleos) son posteriores a los artículos 45 y 46 del mismo Código, por lo cual habrán de preferirse según las reglas de hermenéutica jurídica consagradas en el artículo 45 de la Ley 153 de 1887. En cuanto a la violación de los artículos 169, 175 y 180 del Decreto 2320 de 1984, el representante de la Nación considera que tal violación no se da, por cuanto estas disposiciones fueron modificadas por la Ley 1a. de 1984, la cual cambió al titular de la intervención en los terminales en las costas marítimas, haciendo una redistribución de la competencia sobre la materia. Finaliza el Sr. apoderado de la Nación afirmando que tampoco son admisibles los cargos por falsa motivación porque, en su opinión el Decreto 128 se dictó con fundamento en el ordinal 3º del

artículo 120 de la Carta, para darle eficacia y cumplida ejecución a lo estatuido en ella. “Al invocar el Gobierno y su Ministro de Minas y Energía el poder reglamentario constitucional, estuvo bien expedido el Decreto acusado, porque se hizo lo que la ley mandó: Adoptar una política en materia de transporte de hidrocarburos."

3. LA VISTA FISCAL A folios 228 y siguientes aparece el concepto de la Fiscal Segunda de la Corporación, en el cual solicita se acceda a lo pedido en la demanda. Dice la señora Fiscal, refiriéndose a los cargos iniciales de violación de los artículos 20, 55, 56, 57 y ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución, y más particularmente al alcance de la Ley 1a. de 1984: “Por el contrario, puesto que prescribe reglas de competencia para el Ministerio de Minas y Energía, puede ser objeto, no de los decretos que el actor denomina “complementarios“, sino de los que expide el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria contemplada por el Art. 120 - 3 de la Constitución. Además, como se deduce del claro tenor literal de este mismo precepto, todas las leyes, sin ninguna excepción, pueden ser reglamentadas para facilitar su ejecución, aun las que prescriban, reformen o sustituyan la estructura de la Administración Nacional. “De manera que, contrariamente al aserto del actor, el Decreto 128 de 1986, por el simple hecho de haberse expedido para reglamentar la Ley 1a. de 1984, no infringió los Arts. 120 - 3 y 120 - 21 de la Constitución.” (fl. 232).

En cuanto al cargo de violación de los artículos 30 y 31 de la Constitución, afirma la Fiscalía que no considera que se dé la infracción alegada, porque el Decreto 128 “no desconoce el derecho de los propietarios de los oleoductos de uso privado, sino que dispone, sobre la base de reconocerlo, que sean administrados a través de la Empresa Colombiana de Petróleos.” Sin embargo más adelante afirma que “esta Fiscalía considera que el cargo consistente en que el decreto acusado implica exceso de la potestad reglamentaria porque el Gobierno se arrogó funciones del legislador, es fundado y debe prosperar” por cuanto: “La ley, por el contrario, no atribuye a Ecopetrol la administración de oleoductos de uso privado o particular. Estos son, según el art. 45, inciso 2º del Código de Petróleos, “los construidos y beneficiados por las propias empresas explotadoras o refinadoras de petróleo, para su uso exclusivo o el de sus afiliados, ya se trate de petróleos de concesiones nacionales o de petróleo reconocido como de propiedad privada”, o también “los construidos por dos o más compañías no afiliadas para el beneficio de sus propias explotaciones”, si el Gobierno estima en este caso, que la construcción del oleoducto es benéfica para el país. Además, el Art. 45 ibídem reconoce a “toda persona que en el país explote o refine petróleo procedente de concesiones nacionales o de yacimientos reconocidos como de propiedad particular”, el “derecho a construir y beneficiar uno o más oleoductos para el

servicio de su propia explotación o explotaciones o el de sus afiliados”. Y si el Art. 47 del mismo estatuto obliga a utilizar “el sobrante efectivo” de la capacidad del oleoducto de uso particular para el transporte del petróleo de terceros, ello debe ocurrir por solicitud de éstos y mediante aviso al Ministerio de Minas y Energía, entidad que debe dirimir los desacuerdos que puedan presentarse, a este respecto, entre los propietarios de los oleoductos y los dueños del petróleo”. (fl. 234). CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos del análisis de los cargos formulados en la demanda y de las alegaciones del señor representante de la Nación - Ministerio de Minas y Energía y de la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL, la Sala ha considerado necesario organizar sus consideraciones en cuatro partes, así: Primero, El alcance de la Potestad Reglamentaria; Segundo, la Ley 1a. de 1984, Tercero, el Decreto Reglamentario 128 de 1986. Cuarto, La Propiedad Privada y Quinto, Consideraciones finales. 1 - El alcance de la potestad reglamentaria Si bien se trata de una materia de fundamental importancia en el estudio del presente caso, no desea la Sala entrar en análisis extensos sobre un tema que ha sido suficientemente tratado por el Consejo de Estado en innumerables oportunidades, que han contribuido a la definición cada vez más clara de una figura esencial para el ejercicio de la función administrativa del Estado. Basta afirmar que la potestad reglamentaria es la facultad que tiene el Presidente de la República, por

virtud del ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, de producir actos administrativos para desarrollar y garantizar la debida ejecución de las leyes que se reglamentan. Así, la potestad reglamentaria parte del supuesto necesario de la previa existencia de una disposición de jerarquía legal que se reglamenta, cuyo alcance y contenido establecen los marcos dentro de los cuales puede ejercerse tal potestad, fuera de los cuales cualquier ejercicio de tal poder reglamentario implica extralimitación en las funciones del ejecutivo y puede constituir una indebida invasión de las competencias propias del legislador. Por ello, tal como lo dijera el Consejo de Estado en sentencia de 22 de marzo de 1963, Sala de lo Contencioso Administrativo (Anales 1979, Tomo XCVII). “La función reglamentaria no es una actividad mecánica de reproducción de textos. En su ejercicio hay un proceso previo de análisis y evaluación de la ley, de indagación de sus fines, y de investigación sobre su contenido general y sus alcances parciales. Como producto de ese estudio, el reglamento debe ser el reflejo fiel del estatuto desarrollado y de cada uno de sus preceptos. En él puede desenvolverse, no solo lo que aparezca explícitamente regulado en la ley, sino también lo que se encuentra implícito en ella”. Todo ello tiene como propósito último, naturalmente, que el contenido material de la disposición reglamentada pueda producir los efectos jurídicos que el legislador quiso que tuviese, y que se desarrollen y ejecuten los mandatos sustanciales que la ley contiene. Tales contenido material y mandatos sustanciales constituyen el derecho objetivo expresado de manera directa o en forma implícita en la ley, y

constituyen precisamente el objeto y el límite del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual, por consiguiente, tiene necesariamente que procurar el desarrollo y ejecución de los derechos y obligaciones que la ley consagra, ya sean a favor o en contra del Estado o los particulares. Como consecuencia necesaria de lo anterior, es claro a juicio de la Sala, que la potestad reglamentaria no debe ejercerse por fuera de tal contenido material de la ley, ni en desarrollo de ella pueden invocarse autorizaciones o facultades que resulten en la expedición de actos administrativos alejados del mandato legal sustantivo. Así, la sola posibilidad de que en un decreto reglamentario resulte regulado un tema o un fenómeno nuevo, que cree o ponga fin a derechos u obligaciones, que no esté consagrado en forma explícita o implícita en la ley reglamentada, choca directamente con el concepto de la potestad reglamentaria, pues ello conllevaría una intromisión en la competencia del legislador, e implicaría una extralimitación en el ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República por el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional. Por la misma razón, la potestad reglamentaria nunca puede entenderse en el sentido de que a través de ella se dan al ejecutivo facultades diferentes a aquellas que implican la ejecución y desarrollo de los derechos y obligaciones materiales consagradas en la ley, ni menos aun que en su ejercicio puede el gobierno inmiscuirse en asuntos que la Constitución ha reservado al legislador. Lo contrario implicaría el rompimiento del principio de la separación de las ramas del poder.

2. La Ley 1a. de 1984

En enero 10 de 1984, el Congreso de Colombia expidió la Ley No. 01 de 1984, “por

la cual se reglamenta la Estructura Administrativa del Ministerio de Minas y Energía y se determinan las funciones de sus dependencias”. Dicha disposición, en su artículo 3º, ordinal a), establece: “Artículo 3º. Además de las funciones que señala a los Ministerios el Decreto 1050 de 1968, y de las disposiciones legales y reglamentarias en vigencia, el Ministerio de Minas y Energía ejercerá las siguientes: “a) Adoptar la política nacional en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, manufactura, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos, así como la política sobre generación, transmisión, interconexión, distribución y establecimiento de normas técnicas en materia de electricidad, y, en general sobre todas las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables y de la totalidad de las fuentes energéticas del país, en concordancia con los planes generales de desarrollo.” La norma transcrita es muy similar a disposiciones dictadas con anterioridad en lo referente a las funciones del Ministerio de Minas y Energía cual es el caso de los artículos 1º del Decreto 3161 de 1968 y 2º del Decreto 2302 de 1975. Es decir, la facultad de adoptar la política nacional en materias de su competencia no es nueva para dicha entidad, aun cuando, con el pasar de los años, tal competencia se ha ido ampliando por la ley a nuevos campos, particularmente al de energía eléctrica, y cubre en general todo lo referente a las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el

aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables. Sin embargo, la generalidad y vaguedad de la disposición transcrita, al igual que la de sus antecesores, amerita un análisis detallado del alcance de la expresión “adoptar la política nacional”, pues es indudable que esa locución envuelve unas funciones del Ministerio de Minas y Energía, cuyo alcance debe ser precisado claramente. La primera luz en cuanto al alcance de tal expresión la arroja a la Corte Suprema de Justicia, que en decisión de diciembre 26 de 1969 declaró exequible el artículo 1º del Decreto Extraordinario No. 3161 de 1968, cuyo texto disponía: “Artículo 1º. - Corresponde al Ministerio de Minas y Petróleos, previo acuerdo con el Presidente de la República, adoptar la política sobre exploración, explotación, transporte, refinación, beneficio, transformación, distribución y producción de minerales, de hidrocarburos y de sus derivados, y, en general, sobre todas las actividades técnicas, económicas, jurídicas, industriales y comerciales relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables”. En aquella oportunidad, la Corte dijo: “Cuando el artículo 1º del Decreto 3161 dice que corresponde “al Ministerio de Minas y Petróleos, previo acuerdo con la Presidencia de la República, adoptar la política de aprovechamiento total los recursos naturales no renovables, está reconociendo, simplemente que el segundo es la 'suprema autoridad administrativa' del Estado, (artículo 120 de la Constitución), y el primero es jefe superior de la administración en su ramo, (art. 135 del citado Estatuto), y por lo mismo tiene

competencia legal para escoger la orientación, la tendencia o la concepción general en materia de minas y petróleos que mejor se acomode al espíritu y a las conveniencias nacionales, para efecto de traducirlas mediante la presentación al Congreso de las reformas legislativas pertinentes. Adoptar una política es escoger una tendencia para trocarla en regla de derecho siguiendo los caminos constitucionales. Este es el principio que domina el pensamiento jurídico universal y es el que inspira la norma comentada. Ello es indispensable por parte del Presidente de la República y del Ministerio de Minas y Petróleos para poder cumplir con el deber previsto en el ordinal 3º, del artículo 118 de la Constitución, que dice: `corresponde al Presidente de la República en relación con el Congreso:...'.”. Y antes había dicho la Corte en la misma sentencia: “de manera, pues, que al reorganizarse por el Decreto 3161 de 1968 el Ministerio de Minas y Petróleos, el Presidente de la República hizo uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 65 de 1967 y de la atribución constitucional de distribuir los negocios entre los órganos o dependencias del mismo, cumpliendo un proceso de desconcentración del poder y descentralización de servicios, sin que pretendiera modificar el régimen legal de exploración y aprovechamiento de las minas y yacimientos mineros, pre - existente.”. (Subraya la Sala). El alcance de la decisión de la Corte, perfectamente aplicable al caso en la medida en que se trataba del juicio de una norma muy parecida a la contenida en el ordinal a) del artículo 3º de la Ley 1a. de 1984, es claro. Según ella, la facultad de adoptar

políticas consistía en la posibilidad de determinar la orientación de la gestión de la administración en el sector de minas, petróleos y energía, mediante la preparación de proyectos de reforma legislativa, según fuesen necesarios para la adecuada implementación de políticas dentro de los caminos señalados por la Constitución, sin que, por el hecho de habérsele otorgado tal función al Gobierno, se pretendiera modificar la legislación entonces vigente sobre la materia. Interpretación que comparte la Sala, pero que considera necesario precisar, por cuanto la facultad de adoptar políticas, además de lo dicho por la Corte, conlleva la de realizar todas las gestiones y actuaciones de inspección, control, vigilancia, planeación, coordinación y dirección de las entidades adscritas y vinculadas, todo lo cual se deberá hacer de conformidad con las normas vigentes, sin que tal facultad conlleve en si misma la de modificar el régimen legal vigente, pre - existente, sobre la materia. Así, la adopción de políticas, como función de gobierno, no es más que la facultad de guiar el rumbo de acción y gestión administrativa de cada entidad, sin perjuicio de la legislación superior. Es más, la adopción de políticas debe hacerse dentro del marco constitucional y legal existente, es decir, ciñéndose a los parámetros fijados por el legislador en cada oportunidad. Cosa bien diferente es que, en desarrollo de su función de adoptar políticas, pueda el ejecutivo preparar proyectos de ley para presentar al congreso modificando tal legislación, o expedir actos que desarrollen normas superiores en las cuales se haya consagrado previamente una política, es decir, un rumbo de acción de la gestión administrativa.

Todo ello en consonancia con el Decreto 1050 de 1968 sobre normas generales para la reorganización y funcionamiento de la Administración Nacion