CE-SP-EXP1992-NAC0001

TUTELA CONTRA SENTENCIAS - Improcedencia / COMPETENCIA ESPECIAL /

CONSEJO DE ESTADO / PRINCIPIO DE JERARQUIA / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD Ninguna de las Secciones es superior de otra u otras, por corresponderle a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integrada por sus Secciones, decidir o resolver tales recursos extraordinarios. Por manera que resulta imposible aplicar el tercer inciso del artículo 40 del Decreto Reglamentario de la acción de tutela, porque ninguna de las Secciones es superior jerárquico de la otra, lo que de otra parte, conduce a la conclusión de que es inaplicable también lo dispuesto en los numerales 4, 5 y 6 del artículo 29 del mismo decreto, dado que ninguna de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo podría imponer a otra u otras el cumplimiento de una decisión adoptada por ella. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Quinta. - Santafé de Bogotá, D.C., enero veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Consejero ponente: Doctor Jorge Penen Deltieure.

Referencia: Expediente No. 000 l. Actor: Fernando Góngora Arciniegas.

Procede la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a resolver sobre la admisibilidad de la acción de tutela que con invocación del artículo 86 de la Constitución Nacional y normas del Decreto No. 2591 de 1991 aduce el ciudadano Fernando Góngora Arciniegas "...en contra de la providencia proferida por la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado y mediante la

cual fueron desconocidos mis derechos constitucionales fundamentales". Para fundamentar la acción de tutela que propone, el ciudadano Fernando Góngora Arciniegas afirma que con el fallo atacado la Sección Cuarta esta Corporación le aplicó "...un tratamiento discriminatorio,..." porque lo privó de los mismos derechos que en ocasiones anteriores y posteriores en circunstancias enteramente asimilables (sic) ha reconocido en favor de los demás ciudadanos contribuyentes de Impuestos Nacionales..." En su caso particular dice, "cambiando sin razón justificada su amplia y consistente jurisprudencia" la Sección Cuarta no dio aplicación a lo dispuesto por el artículo 48 del C.C.A. y en cambio se abstuvo de "considerar fallados" en favor suyo los recursos gubernativos porque la decisión administrativa no le fue notificada dentro del término legal. La Sección "... con base en la posibilidad de corregir errores en la dirección para efectos de notificar actos administrativos, consagrada en el artículo 99 de la Ley 9a. de 1983 y que permite a la Administración enmendar sus equivocaciones, determinó que no operó el 'silencio administrativo positivo". Por ello se violó el artículo 13 de la Constitución, pues no se le dio trato igualitario ante la Ley por las autoridades. Cita el accionante, con sus fechas, como ejemplo de decisiones anteriores de la Sección Cuarta, que demuestran el trato discriminatorio que se le dio a su caso, las sentencias pronunciadas en los procesos Nos. 2950, 2131, 2295, 2160, 2750, 2048, 8085, 7508, 6598 y 2505.

Además, en la sentencia acusada se violó "...flagrantemente" el derecho de defensa por falta de aplicación a lo dispuesto en los artículos 48 del Código Contencioso Administrativo y 9o. de la Ley 8a. de 1970. La violación "... se deriva del contenido mismo de la sentencia en cuanto en ella se consideró improcedente declarar la ocurrencia del 'silencio administrativo positivo' consagrado en el artículo 9o. de la Ley 8a. citada" no obstante haber reconocido la Sección Cuarta que "... las Oficinas de Impuestos remitieron a una dirección diferente a la informada por el contribuyente, la citación para que éste compareciera a notificarse personalmente", equivocación que se enmendó a solicitud del propio contribuyente, quien pidió se le concediera la restitución de términos". Si la restitución fue concedida y "... notificada de nuevo la providencia", a la "jurisdicción" no le era posible pedir la nulidad de tal notificación provocada por el mismo contribuyente para deducir "extemporaneidad" en la providencia notificada con el objeto "de hacerse a los efectos positivos del silencio administrativo". En todo caso no puede el Consejo de Estado desconocer en perjuicio del accionante que ocurrió el fenómeno del silencio administrativo positivo "... que se deriva de dos hechos procesales evidenciados en el juicio: que interpuse el recurso de reconsideración en contra de la Liquidación de Revisión del Impuesto sobre la Renta practicada a mi cargo por el año gravable de 1982, el día 21 de octubre de 1985 y que el fallo que cerraba la vía gubernativa no me había sido

notificado dos años después, pues la Administración sola mente corrigió el error en la dirección a la cual remitió la citación pertinente mediante una Resolución 01 de septiembre 26 de 1988, cuando desde el 21 de octubre de 1987 ya la Ley había dispuesto que mi reclamación debería entenderse fallada a mi favor". En todo caso la sentencia atacada "... violó el debido proceso y desconoció el derecho de defensa", garantías constitucionales fundamentales que pide "se tutelen", porque a ello tiene derecho como ciudadano. Afirma el accionante que la sentencia atacada " no es impugnable, está en firme y ejecutoriada", careciendo por consiguiente de otro mecanismo de defensa judicial.

HECHOS: El accionante los expone así: " 1. l. Mediante la Sentencia del 19 de Abril de 1991, la Sección Cuarta del H.

Consejo de Estado desató el recurso de apelación interpuesto, por el señor representante de la Dirección General de Impuestos Nacionales, en contra de la sentencia de Febrero 16 de 1990, proferida a su vez por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente No. 6.085, sobre los actos administrativos de Liquidación de Impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a la anualidad fiscal de 1982, y dictados a mi cargo por la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá. "1.2. En dicha providencia, la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado decidió revocar la sentencia apelada y en su lugar denegar las súplicas de la demanda

que originalmente yo interpusiera ante el H. Tribunal a - quo. "1.3. Como a la sazón había operado el "silencio administrativo positivo" consagrado por el artículo 9o. de la Ley 8a. de 1970, en relación con el recurso gubernativo interpuesto el día 21 de octubre de 1985 ante la División de Recursos Tributarios de la precitada Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá, pues el fallo administrativo de consulta no me fue notificado dentro del término de dos (2) años prescrito por la norma en comento, hecho reconocido en la providencia de primera instancia proferida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el fallo materia de la presente acción, que desconoce abiertamente esa decisión presunta emanada de la Ley en mi favor, viola flagrantemente mis derechos constitucionales fundamentales". (Fls. 51 - 52). PRETENSIONES Al respecto dice el interesado: "Como petición principal, solicito a esa H. Corporación la protección de mis derechos constitucionales fundamentales consagrados en los artículos 13 y 29 de la Carta, vulnerados por la sentencia acusada y pido respetuosamente se ordene a la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado revocarla y en su lugar aplicar la norma legal que, desde la vía gubernativa, decidió en mi favor por operancia del "silencio administrativo positivo" la impugnación en contra de los actos administrativos acusados, de liquidación de Impuesto sobre la Renta y complementarios por la anualidad fiscal de 1982" (Fl. 52). COMPETENCIA "De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 40, inciso 3o. del Decreto 2591 del

19 de noviembre de 1991 ... " la Sección Quinta es competente por provenir de la Sección Cuarta la sentencia acusada. Como PRUEBAS acompañó fotocopias de las sentencias de primera y segunda instancia pronunciadas por la jurisdicción administrativa en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho incoado con ocasión de la liquidación de revisión del impuesto sobre la renta, año gravable de 1982, así como otros documentos que permiten la inteligibilidad de la acción de tutela propuesta.

Para resolver se considera: Siendo la competencia en los asuntos judiciales requisito esencial para asumir su conocimiento procede la Sala a examinar si lo es para tramitar la acción de tutela traída en la forma atrás anotada por el ciudadano Fernando Góngora Arciniegas.

Ciertamente, el artículo 40 del Decreto 2591, expedido por el Gobierno el 19 de noviembre de 1991, en uso de las facultades extraordinarias, literal b) del Artículo transitorio 5o. de la Constitución Nacional, establece una "competencia especia1º para el conocimiento de la acción de tutela cuando ésta va dirigida contra "las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado". Conforme a esa preceptiva del primer inciso de dicho artículo será competente para conocer de la acción "... el superior jerárquico correspondiente", de donde se infiere que esta competencia no es aplicable para los casos en los que las "sentencias" y "providencias judiciales" tienen su origen en la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado porque ninguna de estas

Corporaciones tiene "... superior jerárquico correspondiente", conforme a las normas de procedimiento que regulan la competencia de las precitadas Corporaciones para conocer de los distintos asuntos a ellas atribuidas con arreglo a la Constitución y la Ley. La mención de la Corte Suprema y el Consejo de Estado en el precitado inciso no puede tener objeto distinto al de indicar que también son susceptibles de la acción de tutela las sentencias y providencias judiciales por ellas proferidas. Acierta, en consecuencia, el accionante al indicar en su escrito que el conocimiento de la acción de tutela por él propuesta corresponde a la Sección Quinta de acuerdo con la preceptiva del tercer inciso del tantas veces citado artículo 40, por provenir la sentencia atacada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Pero se acomoda lo así dispuesto en el tercer inciso del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 a la Constitución Nacional misma y a la ley en cuanto a lo dispuesto en aquéllas y en éstas sobre organización y competencia del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa? Tal parece que no. Sobre la compatibilidad de la regla de competencia invocada en este caso por el accionante, que es la contenida en el inciso tercero del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, como atrás se dijo, y los cánones constitucionales y las disposiciones legales orgánicas de la rama judicial del poder publico, concretamente las que se refieren a la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como órganos supremos de la jurisdicción ordinaria la primera y de la jurisdicción contencioso

administrativa el segundo (arts. 234 a 238 de la C.N.), en reciente providencia pronunciada por la Sala de Casación Civil de la H. Corte Suprema de Justicia para decidir sobre la admisibilidad de acción de tutela propuesta contra sentencia originada en la Sala Penal de la misma Corporación, se dijo: "................................................................................................................................. ........ 2.2. Pues, entiende esta Sala que los mencionados preceptos constitucionales organizan (se repite, constitucionalmente) la atribución y ejercicio de la función jurisdiccional que le corresponde a la Corte, mediante Salas, unas parciales o especializadas, y otra en pleno, bajo el principio de la separación, esto es, de la diversidad igualitario. 2.2.1. Cuando la Carta, de un lado, ordena que son unos "los asuntos que deba conocer separadamente" cada una de las Salas especializadas, y, del otro, preceptúa que son otros aquellos en que debe intervenir la Corte en pleno", está sin lugar a dudas señalando el límite exacto que la ley debe tener en cuenta para la conformación de las Salas, esto es, de "competencias separadas" (o como dice el texto 'que deba conocer separadamente'), lo cual se configura con la atribución del conocimiento de asuntos distintos o diversos, que, desde luego, deben desarrolarse (sic) autónomamente, lo que significa con decisión propia y no dependiente de otra Sala. 2.2.2. Pero cuando la Carta política de 1991, en desarrollo del principio jerárquico, organizativo y funcional de la Rama Judicial (Art. 116 C.N.), dispone que la Corte Suprema de Justicia sea 'el máximo Tribunal de la jurisdicción ordinaria' (Art. 234 C.N.) y que actúe, entre otras cosas, 'como Tribunal de

casacióNº (Art. 235, num. lo. C.N.), señala con absoluta claridad, que las funciones jurisdiccionales que se les atribuye y ejerce separadamente cada una de las Salas especializadas y la Sala en pleno, tienen igualmente el carácter máximo, y, por lo tanto, al ser iguales o pares en esta consideración, se concluye en la inexistencia, al interior de la Corte, del principio de superioridad jerárquica. Razón por la cual, en la titularidad y ejercicio de sus funciones una Sala especializada no es superior jerárquico de otra, ni la Sala Plena tampoco lo es, en su propia y autónoma competencia, superior de aquélla. De lo anterior se concluye en la imposibilidad constitucional de que unas Salas puedan recibir el poder para conocer posteriormente lo que precedentemente se ha conocido por otra, lo que, además de violar la separación mencionada, le quitaría el carácter máximo a esta última para volverla dependiente o subordinada de aquélla. Luego, no hay superioridad jerárquica entre las Salas. Ni tampoco éstas en su función jurisdiccional, tienen organismo externo superior, porque la Corte Suprema de Justicia, a través de sus Salas, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional son organismos autónomos y máximos en sus respectivas jurisdicciones, cuyo ejercicio es separado y, en caso de conflicto, solucionado por el Consejo Superior de la Judicatura (Arts. 2265 2349 236 y 239 C.N.), pero sin superioridad, ni interferencia recíprocas. 2.2.3. Siendo lo expuesto la forma como a la Corte se le atribuye y debe ejercer

su función jurisdiccional, no puede menos que entenderse que a ella debe sujetarse la distribución de las competencias que la ley haga entre 'los jueces' para el conocimiento de las acciones de tutela y entre los 'jueces competentes' pertinentes para el conocimiento de las impugnaciones (Art. 86 C.N.). Luego en la atribución de competencias para acciones y fallos de tutela, la Corte Suprema de Justicia, no puede menos que asumirlas de la siguiente manera: externamente como superior jerárquico de los Tribunales que así mismo tengan que conocer de dichos asuntos. E internamente, sin poder superior jerárquico alguno de una Sala respecto de otra. De allí que si bien que esta Corporación, por medio de sus Salas especializadas, es (sin perjuicio de lo que corresponda separadamente a la Corte Constitucional) el 'máximo Tribuna1º para las decisiones de fondo de las tutelas que sean procedentes, no lo es menos que una Sala especializada carezca, conforme a los mandatos constitucionales mencionados, de competencia para conocer de las acciones de tutela impetradas respecto de decisiones judiciales proferidas por otra Sala especializada. Porque en este caso, de una parte, se quebranta la separación exclusiva de la materia de cada Sala, pues el objeto propio respecto del cual se predica la reclamación de tutela (frente a una acción amenazante o vulneradora de un derecho constitucional fundamental) es precisamente una decisión de una Sala diferente, que a ella sola compete; y, de la otra, se quebranta el principio de igualdad entre las Salas, pues si existiera la posibilidad (en caso de prosperidad de la tutela) de que una Sala especializada ordenara a la otra (respecto de quien se solicita protección tutelar)

que 'actúe o se abstenga de hacerlo' (como lo indica el Art. 86, Inc. 2o. de la C.N.), estaría señalándole derroteros para la decisión, haciendo a esta última Sala dependiente o inferior a la primera, en abierta contradicción con la igualdad máxima entre las Salas de la Corte Suprema de Justicia prescrita por la Constitución, y su sometimiento directo a ésta y la ley (Art. 230 C.N.). Más bien, aquella orden judicial tutelar guarda plena armonía cuando dentro de la organización de la Rama Judicial, se desarrolle el principio jerárquico, orgánico y funcional. Además, la Corte Suprema de Justicia, como Tribunal máximo, también carece de superior jerárquico externo, en el sentido orgánico y funcional mencionado, sin perjuicio de las separadas y eventuales revisiones de la Corte Constitucional que establezca la ley. (Arts. 86, inc. 2o. y 241, num. 9 C.N.).

3. Por lo tanto, esta Sala de Casación Civil, órgano diferente de aquél que profirió la providencia respecto de cuyo acto se solicita tutela (Sala de Casación Penal), advierte clara contradicción e incompatibilidad entre los preceptos constitucionales mencionados, y lo dispuesto en el inciso 3o. del artículo 40 del Decreto Legislativo Especial No. 2591 del 19 de noviembre de 1991 (Reglamento de la Acción de Tutela), puesto que, en lo que atañe a la Corte Suprema de Justicia, atribuye intersalas competencia tutelar judicial, en los siguientes términos: 'Tratándose de sentencias emanadas de una Sala o sección, conocerá

la Sala o sección que le sigue en orden, cuya actuación podrá ser impugnada ante la Sala Plena correspondiente a la misma CorporacióNº. 3.1. Ahora bien, en casos como el sub - examine no puede el órgano o funcionario judicial desatender semejante incompatiblidad, de una parte, porque la Constitución al no permitirle tener y ejercer ese tipo de competencia, mal puede con fundamento en ella desplegar la función judicial que se le ha confiado; y porque, del otro, se abriría paso a una tutela sin respaldo constitucional. Pues admitir que, so pretexto de establecer una eventual protección a derechos fundamentales constitucionales amenazados o vulnerados, pueda un órgano cualquiera, aún incompetente, entrar a su análisis y estudio de fondo, no solo quebrantaría las garantías constitucionales de la competencia debida en todo proceso y el principio de la institucionalización de la organización de la jurisdicción (Arts. 29 y concordantes antes citados), sino que también (desatendiendo el estado de derecho) estimularía y provocaría la justicia tutelar por órgano de facto (Art. 22). Ello, en acatamiento a los mencionados preceptos constitucionales, impide a una Sala especializada y a cualquier órgano externo (pues no hay superior) conocer de las acciones de tutela apoyadas en el inciso lo. del Art. 86 de la C.N., respecto de decisiones judiciales proferidas por otra Sala de la misma Corte, sin que pueda esta Corporación adoptar, motu proprio, los mecanismos constitucionales adecuados que le permita conceder dicha protección. 3.2. En el anterior orden de ideas, esta Sala no puede menos que advertir la

incompatibilidad entre la Constitución y el decreto - ley mencionado, lo cual la autoriza inaplicar esta última y, a su turno, dar cumplimiento al deber de aplicar las normas constitucionales mencionadas (art. 4o., inciso lo., C.N.), en virtud de las cuales no se permite tener y ejercer responsablemente (Art. 6o.) la referida competencia para el conocimiento de la acción de tutela de la que dan cuenta los antecedentes. Lo anterior, es suficiente para no dar trámite a la mencionada solicitud de tutela respecto del fallo de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia". Esta Sala encuentra acertado el criterio expuesto así por la H. Corte Suprema de Justicia, criterio que por las mismas razones es aplicable a la competencia consagrada en el tercer inciso del artículo 40 del tantas veces citado Decreto 2591 de 1991; reglamentario del artículo 8o. de la Constitución Política en lo que se refiere al

H. Consejo de Estado. En efecto, del artículo 236 de la Carta es evidente que el Consejo "... se dividirá en salas y secciones" para separar las funciones jurisdiccionales propias como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo de aquellas otras provenientes de la misma Constitución y la Ley. Y en consonancia con la disposición constitucional están los artículos 93, 96, 97 y 98 del Código Contencioso Administrativo, porque de su contenido surge nítidamente que la división en salas y secciones tiene por objeto hacer más adecuada y acertada la función judicial al decidir las distintas materias que son objeto de las decisiones como máximo tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De ahí que en el

numeral 7o. del artículo 96 del C.C.A. se atribuya a la Sala Plena del Consejo "Distribuir, mediante acuerdo, las funciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo que no deban ser ejercidas en pleno, entre las secciones que la constituyen, con base en un criterio de especialización" (subraya la Sala); que "... Cada sección ejercerá separadamente las funciones que les asignen la ley o este Código". Y la misma ley 14 de 1988 - de carácter especial - dispone que el Consejo de Estado "... tramitará y decidirá todos los procesos electorales de su competencia a través de la Sección Quinta e a Sala de lo Contencioso Administrativo integrada...". Igualmente, de la estructura del Código Contencioso Administrativo, en cuanto en él se consagran recursos extraordinarios para impugnar las sentencias que deben proferir cada una de las secciones integrantes del Consejo de Estado, emerge sin esfuerzo alguno de interpretación del hecho de que ninguna de las Secciones es superior de otra u otras, por corresponderle a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integrada por sus Secciones, decidir o resolver tales recursos extraordinarios. Por manera que resulta imposible aplicar el tercer inciso del Artículo 40 del Decreto Reglamentario de la acción de tutela, porque ninguna de las Secciones es superior jerárquico de la otra, lo que, de otra parte, conduce a la conclusión de que es inaplicable también lo dispuesto en los numerales 4, 5 y 6 del artículo 29 del mismo decreto, dado que ninguna de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo podría imponer a otra u otras el cumplimiento de una decisión adoptada por ella. Lo expuesto hasta ahora obliga a esta Sala, integrada por los cuatro Magistrados

de la Sección Quinta, a inaplicar el artículo 40, inciso tercero, del Decreto - Ley 2591 de 1991 por encontrarlo incompatible con la preceptiva constitucional y legal que fue objeto de análisis, en cuanto tal preceptiva regula a nivel constitucional la estructura del Estado, la estructura de la Rama Judicial (art. 113 a 116 y 228 a 245 C.N.) y a nivel legal la desarrolla. No dándose el presupuesto de la competencia para tramitar la acción de tutela aquí propuesta, resultaría inapropiado analizar otros aspectos esenciales como el de la caducidad de la acción y el de la factibilidad de desconocer el principio de la cosa juzgada, sin el cual resulta imposible administrar justicia de manera efectiva y segura, principio que hasta donde se tiene conocimiento rige en los países en los que los jueces deciden los conflictos de derecho por virtud de la potestad soberana del Estado para administrar justicia. Por lo expuesto la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del

Consejo de Estado DECIDE: Abstenerse de tramitar la solicitud de tutela propuesta contra la sentencia pronunciada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 19 de abril de 1991 a la que se refiere el accionante, por las razones expuestas en la parte motiva.

Notifíquese esta decisión al interesado y devuélvasela el expediente sin necesidad de desglose. Esta providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del veintitrés (23) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992). Amado Gutiérrez Velásquez, Presidente; Miren de la Lombana de Magyaroff, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Jorge Penen Deltieure. Octavio Galindo Carrillo, Secretario.