CE-SP-EXP1992-NAC171

DERECHO DE PETICION / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO /

ACCION DE TUTELA - Improcedencia / PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD / DERECHO AL TRABAJO / DERECHOS DE APLICACION INMEDIATA El fallo impugnado sienta como presupuesto básico la tutela del derecho de petición aducido en interés particular, pero además impone decretar el beneficio económico reclamado, aceptando que no es precisamente el de petición el derecho a tutelar, pues decide cuestiones que atañen con el derecho al trabajo, el cual no es tutelable de manera inmediata. Pero aún aceptando que el derecho a proteger es el de petición, sería también improcedente la tutela, habida cuenta que ese derecho fundamental está regimentado en el C.C.A. tanto en lo que a la vía gubernativa se refiere como en la posibilidad del administrado de acudir a la jurisdicción en procura del restablecimiento de su derecho. Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Santafé de Bogotá D.C., julio dos (2) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Consejero ponente: Dr. Amado Gutiérrez Velásquez.

Referencia: Expediente No. AC - 171. Actor: Mario Hernán Jiménez y otros.

Al no ser acogido el proyecto elaborado por el H. Consejero que en reparto tuvo a su cargo este proceso, con ponencia de quien sigue en orden alfabético, de los que mayoritariamente lo rechazaron, procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la Caja Nacional de Previsión Social contra el fallo de la Sección Segunda, Sub - Sección C, del Honorable Tribunal

Administrativo de Cundinamarca con fecha mayo veintiséis (26) del año en curso.

ANTECEDENTES:

A. De la solicitud de tutela.

El abogado Daniel Enrique Liévano propuso acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social, para que "...reconozca las Pensiones de Jubilación, Reliquidación y Sustituciones Pensionales..." a favor de sus mandantes, con fundamento en hechos sucintamente relacionados así: "Ante la Caja Nacional de Previsión Social como apoderado presenté varias solicitudes de Pensiones de Jubilación Nacional, Reliquidaciones de Pensión Nacional y Sustituciones Pensionales algunas datan desde 1985, sin que hasta la fecha se me haya notificado ninguna providencia, perjudicando de esta manera a los beneficiarios económicamente, pues algunos de ellos fueron retirados o renunciaron de sus cargos desde hace varios años sin que la Caja les haya resuelto las peticiones de Pensiones de Jubilación. Por otra parte todas las semanas he estado averiguando por los expedientes y los resultados es que se encuentran en estudio; turno para reparto o revisión, pero lo cierto es que hasta la fecha no se ha resuelto absolutamente nada violando de esta manera la Ley y la Constitución nacional..." (sic). Fundamentó la solicitud en el artículo 86 de la Carta Política y sus decretos reglamentarios, sin señalar la norma del derecho a tutelar. Por ello, como de oficio el conductor del proceso solicitó precisar la demanda, manifestó el accionante radicar su interés en que la Caja Nacional de Previsión Social se pronuncie en uno u otro sentido..." (fol. 29).

B. El fallo de tutela.

La sentencia sienta la premisa de considerar como derecho a tutelar el de petición, preceptuado en el Art. 23 de la Carta Política, toda vez que a la Caja Nacional de Previsión Social ha dirigido el solicitante "... peticiones en interés particular..." de las cuales "... tan sólo se ha dado noticia alguna al Apoderado en la referente a LUIS ENRIQUE LIEVANO, o al menos esto es lo que aparece demostrado... Debe también resaltarse que las solicitudes que formuló el Peticionario a nombre de algunos de ellos, aparecen radicados con términos de hasta seis (6) años..." (fol. 45).

Esa motivación llevó a decidir: PRIMERO. - TUTELAR EL DERECHO DE PETICION que en interés particular (artículo 23 de la C.N.) ha incoado el Doctor DANIEL ENRIQUE LIEVANO identificado con la cédula de No. 17.064.970 de Bogotá, con ocasión de la conducta de silencio que ha recaído en las peticiones que algunas personas han formulado ante la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL para que le sean reconocidas prestaciones económicas.

SEGUNDO. - LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al momento en que quede en firme esta decisión, definirá sobre la admisión, rechazo o adecuación a las exigencias propias que los Reglamentos determinen para las peticiones que han hecho las personas que se detallan a continuación:

MARIO HERNANDEZ JIMENEZ, MANUEL MARIN GALLO, BERNARDO

MAZO ECHAVARRIA, HUMBERTO VIVAS MENA, JOSE HERIBERTO

MUNERA, BERNARDO MORENO MOLINA, DOMINGO ANGULO

ZARATE, SAMUEL GILBERTO PARDO, RAFAEL EDUARDO DIAZ

RODRIGUEZ, PEDRO IGNACIO CORREAL, LUIS ALFONSO CHINGATE,

LUIS EDUARDO LIEVANO, ALFONSO CASTILLO MAYORAL, HNA.

LAURA ROSA ECHEVERRY RIOS, HNA. HELIODORA DIAZ DE JESUS,

HNA. CLARA HOYOS BOTERO, HNA. MARGARITA LONDOÑO, HNA.

STELLA PELAEZ HENAO, HNA. BLANCA INES VELASQUEZ POSADA,

HNA. OFELIA GOMEZ ARIAS, HNA. TERESA DE JESUS GALLO

GOMEZ, HNA. AGRIPINA ARANGO BETANCOURT, BERNARDA

CORREA PALACIOS, ALVARO NEIRA SEPULVEDA, JAIRO RIAGA

DIAGO, DOLLY ARANGO RENDON, LUIS HUMBERTO ORTEGA

MARTINEZ, MARIA ABIGAIL BALCAZAR PINILLA, CONSUELO

GALLEGO ZAPATA, GLADYS NATALIA ROSA LUZ GOMEZ DE

LIEVANO, GLORIA CECILIA BELTRAN DE VALENCIA Y MARIA

GEORGINA SERRATO DE MOYA.

Pero si la documentación presentada se encuentra en debida forma, sé decretará el beneficio económico reclamado. TERCERO. - Notifíquese esta decisión en forma personal al señor GERENTE DE LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL y al Doctor

DANIEL ENRIQUE LIEVANO.

CUARTO. - Si no fuere impugnada esta sentencia, envíese a la Corte

Constitucional para su eventual revisión". Pero del fallo se apartó uno de los integrantes de la Subsección, aduciendo que el encuadramiento dado a la solicitud se aparta del que señaló en principio el solicitante en el sentido de pedir que se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de las prestaciones demandadas, que no la protección al derecho de petición. Pero también considera no haberse dado violación del derecho de petición, toda vez que en relación a las distintas solicitudes formuladas a la Caja se produjo el silencio administrativo negativo y el consecuencial acto ficto posible de acción ante el contencioso administrativo, lo que equivale a decir que "... en ningún caso se observa que los actores... no dispongan de un mecanismo de defensa judicial distinto a la acción de tutela..." (fol. 54). Además, que no habiendo precisado los actores el modo de ejercicio de la acción - si como mecanismo transitorio o meramente ordinario - , como explícitamente hicieron constar que la administración "... ya les ha causado daños y podría seguírselos ocasionando", es de entender que ante lo primero la acción resulta improcedente. Bajo la segunda modalidad, sería de "rigurosa aplicación lo dispuesto en el Art. 8ó. del Decreto - Ley 2591 de 1992...". La disparidad con el fallo la sustenta, finalmente, en considerar que el derecho de petición está sujeto a reglamentaciones de orden administrativo y legal, debiéndose buscar su garantía mediante los mecanismos allí dispuestos, que no a través del ejercicio de la acción de tutela, que a más de soslayar esas

disposiciones llevaría a salvar obstáculo de la evidente caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

C. Fundamentos de la impugnación.

En extenso escrito la procuradora judicial de CAJANAL solicita revocar el fallo, en atención a que la entidad no ha obrado con negligencia o descuido sino ceñida al procedimiento establecido para el trámite de las distintas solicitudes de prestaciones económicas, no obstante el crecido número de las actualmente en diligenciamiento y los continuos cambios en el personal con la consiguiente suspensión de términos para cada una de aquellas. Relaciona el estado en que se encuentran las solicitudes que sirven al peticionario para fundamentar la acción.

CONSIDERACIONES: Es de observar, en primer término, que el fallo impugnado sienta como presupuesto básico la tutela del derecho de petición aducido en interés particular, pero no se limita a disponer que dentro del término de cuarenta y ocho horas defina la Caja Nacional de Previsión Social "... sobre la admisión, rechazo o adecuación a las exigencias propias que los Reglamentos determinen para las peticiones..." sino que le impone decretar el beneficio económico reclamado, de encontrarse en debida forma la documentación presentada. Con ello está aceptando, como lo formula la demanda, que no es precisamente el de petición el derecho a tutelar, pues decide cuestiones que atañen con el derecho al trabajo, que incluye el del reconocimiento de la jubilación y el de la sustitución en la percepción de esa prestación, derecho que, como reiteradamente lo ha sostenido esta Sala, no es tutelable de

manera inmediata a pesar de su innegable condición de constitucional fundamental, por deferirse a la ley la determinación de los mecanismos que garantizan su ejercicio. Pero aceptando, en gracia de discusión, que la manifestación del solicitante en declaración rendida por decisión del ponente de la acción fuera admisible como corrección de la demanda y que, por ende, el derecho a proteger es el de petición, sería también improcedente la tutela, habida cuenta que ese derecho fundamental, como bien lo destacó el magistrado que se apartó del fallo, está regimentado en el Código Contencioso Administrativo tanto en lo que a la vía gubernativa se refiere como en la posibilidad del administrado de acudir a la jurisdicción en procura del restablecimiento de su derecho, cuando quiera que la administración deja pasar el término de tres meses que estatuye el Art. 40 de esa codificación sin notificar la decisión que resuelva sobre lo solicitado. De ese modo la Sala reitera lo que en casos similares dejó sentado, respecto de los efectos del fenómeno del silencio administrativo negativo en cuanto a peticiones hechas a la Administración por motivos de interés particular. (Sentencia de junio 9 de 1992, Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, Exp. No. AC - 152; y sentencia de junio 16 de 1992, Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo. Exp. No. AC - 166). En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de

Colombia y por autoridad de la ley FALLA: 1o. - Revócase el fallo de tutela de fecha mayo veintiséis (26) del año en curso, proferido por la Sub - Sección C, Sección Segunda del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, no prospera la acción de tutela incoada por el señor Mario Hernández Jiménez y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social. 2o. - Cópiese, notifíquese mediante telegramas dirigidos al apoderado de los actores y al Director de la entidad demandada, y una vez ejecutoriada, dentro de los diez (10) días siguientes remítase el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Copia del fallo remítase al H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día primero (1o.) de julio de 1992. Alvaro Lecompte Luna, Presidente, Salvó el Voto; Jaime Abella Zárate., Reynaldo Arciniegas Baedecker, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Joaquín Barreto Ruiz, Carlos Betancur Jaramillo, Guillermo Chahín Lizcano, Salvó Voto: Miren de la Lombana de Magyaroff, Salvó el Voto; Clara Forero de Castro, Ausente; Miguel González Rodríguez, Ausente; Amado Gutiérrez Velásquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Carmelo Martínez Conn, Juan de Dios Montes Hernández, Dolly Pedraza de Arenas, Ausente; Jorge Penen Deltieure, Libardo Rodríguez Rodríguez, Yesid Rojas Serrano, Consuelo Sarria Olcos, Daniel

Suárez Hernández, Julio César Uribe Acosta, Diego Younes Moreno. Nubia González Cerón, Secretaria General. DERECHO DE PETICION / SILENCIO ADMINISTRATIVO / ACCION DE TUTELA (Salvamento de Voto) El derecho de petición es el más fundamental de los derechos de las personas por la misma razón de serio. Las personas - naturales o jurídicas - , sujetos de derecho en cuanto están asociadas y de ser súbditos de una autoridad, han contado siempre con la prerrogativa de poder elevarle "peticiones respetuosas" y, por lo tanto, la autoridad está en el deber, con la obligación de darle respuesta, cualquiera que ésta sea. El "silencio administrativo" no satisface la obligación de la autoridad de dar respuesta; es una ficción que ha creado la ley en beneficio del administrado, lo que no libera - en la realidad fáctica - de esa obligación, por lo que, a través de la acción de tutela puede buscarse el amparo de este derecho. Salvamento de Voto del Magistrado Alvaro Lecompte Luna en el proveído de dos (2) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992) aprobado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del día anterior, en el proceso AC - 171 - Asuntos Constitucionales (Acción de Tutela) - . Actores: Mario Hernán Jiménez y Otros. Muy respetuosamente, el suscrito se aparta de las consideraciones y de la conclusión acogidos por la ilustrada mayoría de la Sala en el asunto mencionado arriba. El disentimiento del suscrito estriba en lo siguiente: 1o. - Aunque es cierto que de tutelarse el derecho de petición impetrado

se derivaría de contera, un beneficio económico, ello, en criterio del suscrito, no le quita un ápice a aquél. Siempre se pide para algo; el mismo texto constitucional que lo define, lo insinúa, puesto que la petición respetuosa ha de hacerse "por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución... " (art. 23, Cons. Pol.; se destaca). 2o. - El suscrito ha estimado y sigue estimando que el derecho de petición es el más fundamental de los derechos de las personas por la misma razón de serlo. Las personas - naturales o jurídicas - , sujetos de derecho en cuanto están asociados y de ser súbditos de una autoridad (lo que se acrece cuando se ostenta el título de "ciudadano"), han contado siempre con la prerrogativa de poder elevarle "peticiones respetuosas" y, por lo tanto, la autoridad está en el deber, con la obligación de darle respuesta, cualquiera que ésta sea. 3o. - Tampoco participa el suscrito del pensamiento de la ilustrada mayoría, de que esa respuesta se haya dado en virtud de la institución del llamado "silencio administrativo", de tal manera que, haciendo uso de él, pueda acudir para ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Aunque esto es verdad, también lo es que el "silencio administrativo" no satisface la obligación de la autoridad de dar respuesta. Es una ficción que ha creado la ley en beneficio del administrado, lo que no libera - en la realidad fáctica - de esa obligación, por lo que, a través de la acción de tutela consagrada en la nueva Carta Política, pueda

buscarse el amparo de este derecho. Por todo ello, el suscrito cree que ha debido confirmarse el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Cordialmente, Alvaro Lecompte Luna Fecha: ut supra. DERECHO DE PETICION / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD (Salvamento de Voto) La administración no pierde competencia para decidir sobre las peticiones, salvo que el administrado interponga los recursos de ley, si los hay o acuda a la jurisdicción. La configuración del silencio administrativo queda, según la ley, a la voluntad del administrado. Si éste quiere que la Administración decida y ésta no pierde competencia para hacerlo, no está obligado a acudir a la jurisdicción y la administración debe decidir. No puede entonces afirmarse de manera absoluta que existe una acción y, por lo mismo, el derecho de petición por falta de decisión resulta infringido cuando la acción, cuyo ejercicio es potestativo, no se ha ejercitado. Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Salvamento de Voto.

Referencia: Expediente No. AC - 171. Actor: Mario Hernández Jiménez y

Otros. Con el mayor respeto me permito apartarme de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en la providencia que antecede por las siguientes razones: En mi concepto en el presente caso se presenta un hecho fundamental: La administración no pierde competencia para decidir sobre las peticiones, salvo que el administrado interponga los recelos de ley, si los hay o acuda a la jurisdicción (Arts. 40 y 60 del C.C.A.).

La configuración del silencio administrativo queda, según la ley, a la voluntad del administrado. Si éste quiere que la Administración decida y ésta no pierde competencia para hacerlo, no está obligado a acudir a la Jurisdicción y la Administración debe decidir. No puede entonces, afirmarse de manera absoluta que existe una acción y, por lo mismo, el derecho de petición por falta de decisión resulta infringido cuando la acción, cuyo ejercicio es potestativo, no se ha ejercitado. De los señores Consejeros, Miren de la Lombana de Magyaroff NOTA DE RELATORIA: El salvamento de voto del Dr. GUILLERMO CHAHIN LIZCANO es el mismo suscrito en el Exp. AC - 166, publicado en este Tomo de Anales, pág. 400.