CE-SP-EXP1992-NAC209

DERECHO DE PETICION / SILENCIO ADMINISTRATIVO / ACCION DE TUTELA - Improcedencia / PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD Una cosa es que en ejercicio del derecho de petición, el administrado reclame una respuesta oportuna de la administración, y cosa diferente el que la respuesta haya de ser, por virtud de aquel derecho, favorable a la petición. La pronta resolución que el derecho de petición garantiza no implica decisión favorable. El silencio que sucede a la ausencia de respuesta oportuna, entendido como decisión negativa presunta, habilita y le legitima para ocurrir ante los organismos de la jurisdicción contencioso - administrativa. No pretende el accionante la simple respuesta de la administración sino una decisión favorable a su pretensión, para lo cual ha creado previamente las condiciones propicias, según él mismo lo entiende. Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Santafé de Bogotá, D.C., agosto veinte (20) de mil novecientos noventa y dos (1992).

Consejero ponente: Doctor Reynaldo Arciniegas Baedecker.

Referencia: Expediente AC - 209. Actor: Alvaro Castilla Quintana.

Decide la Sala la impugnación interpuesta por el apoderado del actor contra la providencia del 13 de junio de año en curso, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción promovida por el señor Alvaro Castilla Quintana contra la Empresa de Energía de Bogotá. 1. - ANTECEDENTES: En escrito presentado en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó el actor la protección del derecho de petición consagrado en el artículo

23 de la Constitución Política. Narra allí el libelista que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 33 del Acuerdo No. 14 de 1989 del Concejo de Bogotá, presentó una reclamación ante la Empresa de Energía Eléctrica el 28 de agosto de 1991 en razón de una serie de sanciones, recargos e indexaciones por consumo de energía en el inmueble de la calle 170 No. 5 1 - 21 y que, no habiendo recibido respuesta alguna en el término de quince días como correspondía según el artículo 40 del citado Acuerdo, se acogió al silencio positivo previsto en tal norma en armonía con lo dispuesto en el Artículo 41 del Código Contencioso Administrativo y para tal efecto protocolizó la copia de la solicitud en Escritura Pública No. 945 del 4 de marzo del presente año. Dice también que el 11 de marzo siguiente solicitó la liquidación del saldo, previo el descuento de las sumas, sanciones, reclamos e indexaciones, pero no recibió respuesta. Al formular la acción de tutela, solicitó al Tribunal "ordenar a la Empresa de Energía de Bogotá: 1. - Que se respete, respecto de la reclamación, el ejercicio del derecho al silencio positivo de la administración, invocado por mi cliente y protocolizado mediante Escritura Pública No. 945 del 4 de marzo de 1992. 2. - Que se liquide y se le informe sobre el saldo a cargo de mi mandante, que resulte de descontar las sumas por concepto de sanciones, indexaciones, multas y recargos, las cuales fueron objeto de la reclamación y que por virtud del silencio positivo de la administración sobre

la misma, mi cliente quedó exonerado de cancelarlas". (fl. 3).

2. LA IMPUGNACION Sostiene el libelista que existe una absoluta falta de relación entre el contenido de la providencia impugnada y la solicitud de tutela ya que ésta se refiere exclusivamente a la reclamación que, como tal, "es una figura jurídica que consagra el Acuerdo 14 - Art. 33, y sobre la cual debe operar el silencio positivo formalizado, y en manera alguna a los recursos que mi poderdante en su oportunidad presentara contra la Resolución No. 5923 de septiembre 9 de 1991, en forma equívoca interpretada por la Sala como la 'actuación que culminó' con dicha resolución". (fl. 78).

Agrega que, en rigor técnico, es lo que se denomina por los procesalistas "fallo extrapetita", por lo que solicita no confirmar la providencia "y en su defecto, disponer conforme a las pretensiones de la acción de tutela solicitada". (fl 78).

3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Decidió el Tribunal en forma adversa al accionante, considerando que, según el texto de la solicitud de tutela, el derecho que se considera infringido es el de petición a que se refiere el artículo 23 de la Constitución y que lo que se pretende "no es concordante con el pregonado derecho de petición que alega le ha sido desconocido por la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá" El ejercicio del derecho de petición - explica el Tribunal - implica la garantía para el usuario de "presentar peticiones respetuosas en interés particular y a que se obtenga pronta resolución".

Y agrega el a - quo: "El primero de los aspectos mencionados no ha sido desconocido por la

Empresa de Energía Eléctrica puesto que precisamente el mismo peticionario aporta prueba del recibo de los recursos que interpuso contra un acto administrativo y de una petición en interés particular, la radica con el No. 030085. ... 1. - Para antes de la introducción de la solicitud de tutela que se analiza, la Empresa de Energía Eléctrica había decidido el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 5923, tal como consta en el folio 62 de la carpeta anexa enviada por la entidad distrital y se está decidiendo el recurso de apelación igualmente interpuesto. 2. - De la procedencia o no del silencio positivo como producto de la no decisión de los recursos interpuestos en la vía gubernativa en el término que considera el peticionario es el que rige la materia, no puede ser tampoco objeto de decisión por parte de esta Corporación en la acción de tutela que se decide en tanto que si el peticionario considera que la Administración debe decidir de conformidad con el silencio positivo que alega y no de otra forma el monto de la deuda con dicha Empresa, la decisión contentiva del monto definitivo de la deuda, indicando los factores que se tienen en cuenta al efecto, es acto administrativo susceptible de ser impugnado mediante las acciones consagradas en el C.C.A.". En cuanto a la petición de ordenar que se respete el silencio administrativo, precisa la providencia que "no le cabe al Tribunal en decisión de acción de tutela cuestionar si realmente el Acuerdo No. 14 de 1989 estaba vigente a la fecha de protocolización de la Escritura Pública No. 945 de marzo 4 de 1992 o si, por el contrario, otra norma entró a reemplazarla".

Y concluye: "Y es que el derecho de petición consagrado en la Constitución Política sólo otorga a los administrados el derecho a que las autoridades les resuelvan sus peticiones de manera pronta, término éste que según las normas procesales o las que rigen el ejercicio del derecho de petición para cada empresa están encargados de determinar a qué tiempo se refiere y las consecuencias de la no respuesta oportuna. No otorga la obligación a que las autoridades resuelvan en determinado sentido, en el pretendido en la solicitud, puesto que en todo caso las mismas cuentan con toda la amplitud de criterio para resolver lo peticionario con base en la normatividad aplicable y lo aportado en cada caso". (fls. 67 - 75).

PARA RESOLVER, SE CONSIDERA: Narra el accionante en su petición original que, apoyándose en el Artículo 33 del Acuerdo No. 14 de 1989, formuló reclamación a la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá "a causa de una serie de sanciones, recargos e indexaciones de que había sido objeto por parte de ésta" y que, no habiendo recibido respuesta de la "decisión que debía producirse dentro de los 15 días hábiles siguientes a la reclamación, por mandato del artículo 40 del Acuerdo No. 14 de 1989 del., Concejo de Bogotá "... optó por acogerse a la figura del silencio positivo de la administración, autorizada por el mismo artículo 40 en armonía por lo dispuesto por el art. 41 del Código Contencioso Administrativo" y que "protocolizó la copia de la solicitud de reclamación junto con la declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión dentro del

término previsto, mediante la Escritura Pública No. 945 del 4 de marzo del año que corre, todo de conformidad con el procedimiento que para el efecto establece el artículo 42 del C.C.A.". (fls. 2 - 3). Tales hechos son fundamento de la petición de tutela, que se concreta así: "1. - Que se respete, respecto de la reclamación, el ejercicio del derecho al silencio positivo de la administración, invocado por mi cliente y protocolizado mediante Escritura Pública No. 945 del 4 de marzo de 1992. "2. - Que se liquide y se le informe sobre el saldo a cargo de mi mandante, que resulte de descontar las sumas por concepto de sanciones, indexaciones, multas y recargos, las cuales fueron objeto de la reclamación y que por virtud del silencio positivo de la administración sobre la misma, mi cliente quedó exonerado del deber de cancelarlas". (fl. 3). Como bien lo hace notar el Tribunal, una cosa es que, en ejercicio del derecho de petición, el administrado reclame una respuesta oportuna de la administración y cosa diferente el que la respuesta haya de ser, por virtud de aquel derecho, favorable a la petición. El artículo 23 de la Carta, invocado por el accionante, es del siguiente tenor: "Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales". Como fácilmente se advierte, la "pronta resolución" que el derecho de petición garantiza no implica decisión favorable. De otra parte, el silencio que

sucede a la ausencia de respuesta oportuna, entendido como decisión negativa presunta, habilita y legitima para concurrir ante los organismos de la jurisdicción contencioso - administrativa. El silencio positivo, dice el artículo 41 del C.C.A., solamente ocurre en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales. No pretende el accionante la simple respuesta de la administración sino una decisión favorable a su pretensión, para lo cual ha creado previamente las condiciones propicias, según él mismo lo entiende. Tal decisión consiste en que se le liquide el valor de los servicios públicos con deducción de los recargos que menciona. Dijo la Sala en oportunidad anterior, refiriéndose al derecho de petición, en providencia de junio 10 de 1992 (Expd. AC - 1 52, Consejero Ponente: Dr. LIBARDO RODRIGUEZ): "2o. Pero aún en el caso de que pudiera entenderse, como lo hizo el Tribunal, que la acción de tutela ejercida estuviera dirigida a tutelar el derecho de petición en interés particular, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, tampoco sería viable esta acción por la sencilla razón de que en relación con el derecho de petición la ley, a través del Código Contencioso Administrativo, ha previsto un mecanismo para garantizar el ejercicio de ese derecho por medio del fenómeno del silencio administrativo, que implica que transcurridos tres meses de presentada la petición sin que se haya producido decisión al respecto, se entiende que, por regla general, la autoridad ha decidido negativamente, de tal manera que el interesado puede acudir de manera directa a la jurisdicción a fin de

hacer valer su derecho (art. 40 del C.C.A.), sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que puede incurrir el funcionario por su negligencia al no resolver expresa y oportunamente la petición". Igualmente se puntualizó en providencia de junio 30 del año en curso, con ponencia del Consejero Doctor CARLOS BETANCUR JARAMILLO: "En suma, el derecho de petición, por sí solo y genéricamente considerado, no puede violarse para efectos de tutela cuando la ley ha previsto los mecanismos legales para hacer efectivos los derechos del administrado. Se entiende por tales mecanismos los propios del procedimiento administrativo y los jurisdiccionales subsiguientes... La norma comprensiva del derecho de petición, como la que crea la garantía o el derecho al debido proceso, son de aquellas que la doctrina llama normas en blanco, porque el constituyente las impone pero deja su desarrollo a la ley para su cabal aplicación. Por eso mismo, frente a esos derechos, en principio, no podrá hablarse de la violación directa de los artículos 23 y 29, ya que su infracción sólo se pondrá de presente cuando se constate el desconocimiento de las normas que los desarrollan". De otra parte, hay que tener en cuenta que el Acuerdo No. 14 de 1989 "por medio del cual se expide el Estatuto de Reclamación y Participación de los Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios", perdió vigencia al ser expedido el decreto 1842 de julio 22 de 1991, por el cual el Presidente de la República, "en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las que le confieren las leyes 126 de 1938 y 155 de 1959 y los

artículos 334 y 189, ordinal 11, de la Constitución Política", expidió el Estatuto Nacional de Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios. Ahora bien, en el capítulo sobre "Procedimiento para la Reclamación" no trae el decreto norma alguna sobre silencio administrativo positivo y en su artículo 55 se limita a disponer: "Del término para responder la reclamación. La Empresa responderá las reclamaciones dentro del término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de reclamación y / o queja". Dados estos presupuestos, resulta forzoso concluir que la providencia impugnada debe confirmarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Confírmase la providencia de trece (13) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al decidir la acción de tutela promovida por el señor Alvaro Castilla Quintana. Remítase para su revisión a la Corte Constitucional y en copia para el Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Aprobado en la Sala de la sesión celebrada el día 19 de agosto de 1992. Alvaro Lecompte Luna, Presidente; Clara Forero de Castro, Ausente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, Jaime Abella Zárate, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Joaquín Barreto Ruiz, Ausente; Carlos Betancur Jaramillo, Guillermo

Chahín Lizcano, Miren de la Lombana de Magyaroff, Miguel González Rodríguez, Amado Gutiérrez Velásquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Carmelo Martínez Conn, Juan de Dios Montes Hernández, Libardo Rodríguez Rodríguez, Jorge Penen Deltieure, Dolly Pedraza de Arenas, Yesid Rojas Serrano, Consuelo Sarria Olcos, Daniel Suárez Hernández, Julio César Uribe Acosta, Ausente; Diego Younes Moreno. Nubia González Cerón, Secretaria NOTA DE RELATORIA: Se reitera, además, sobre el tema de la tutela en el derecho de petición, los pronunciamientos de junio 30 / 92. Ponente Dr.

CARLOS BETANCUR JARAMILLO y el EXP. AC - 152, Ponente Dr.

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ.