CE-SP-EXP1992-NS275

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - La jurisprudencia pasa a ser un criterio auxiliar para la actividad judicial El articulo 230 constitucional implica que cada una de las Secciones entre las cuales están distribuidas las funciones de la Sala Contencioso Administrativa, con criterio de especialización, bien puede apartarse de la jurisprudencia de la Sala Plena, sin que esta posición constituya causal de recurso que pueda comportar la revocatoria de sus providencias, ya que sus decisiones, en principio están sujetas solamente a la ley y en ella se fundamentarán las causales para atacar sus providencias en recursos extraordinarios. Dentro del nuevo derrotero señalado por la Constitución, bien puede adoptar como criterio interpretativo la jurisprudencia de la Sala Plena, como criterio auxiliar más no obligatorio. En consecuencia y en concepto de esta Sala, cuando alguna Sección acoja sin aprobación de la Sala Plena doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, ha dejado de ser motivo del recurso extraordinario de súplica consagrado en los dos primeros incisos del artículo 130 del C.C.A.. El fundamento de dicho recurso resulta incompatible con la nueva Carta Política por lo cual, con base en el artículo 4o. de la misma, lo estima improcedente. En efecto, se estima que mientras en la legislación que regula el recurso extraordinario de súplica la jurisprudencia anterior de la Corporación tiene con respecto a las Secciones del Consejo de Estado un valor similar y aún superior al de la ley, en la misma Constitución sólo la ley debe ser tenida en cuenta por el juzgador en la definición de los asuntos a su cargo y la jurisprudencia pasa a ser tan solo un criterio auxiliar para su

actividad judicial. Es evidente entonces que la única causal existente para el recurso extraordinario de súplica, esto es, la de que una providencia de una Sección contrario jurisprudencia anterior de la Corporación, ha dejado de existir por ser contraríe a los nuevos postulados de primacía de la ley como guía de la actividad judicial, en el artículo 230 de la Constitución. Es lógico concluir entonces, que si el recurso extraordinario de súplica carece de causales, está también vacío de objeto y por lo tanto no hay razón para concederlo. Las anteriores consideraciones son válidas para concluir que es nula toda la actuación realizada hasta el momento en cuanto a la tramitación de éste Recurso Extraordinario de Súplica y por tanto se procederá a declarar la nulidad de todo lo actuado incluyéndose en esta declaratoria el auto por medio del cual se concedió el recurso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JAIME ABELLA ZARATE

Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de Julio de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: S-275

Actor: BANCO CAFETERO Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Oportunamente la señora apoderada de la Nación (Dirección de Impuestos Nacionales) interpuso recurso extraordinario de súplica de que trata el art. 130 del C.C.A. contra la sentencia dictada en este proceso el 14 de febrero de 1992.

El señor apoderado de la parte actora se opone a que se conceda con apoyo en

los artículos 230 y 4o. de la Constitución.

SE CONSIDERA: Dispuso el artículo 130 del C.C.A. que "contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las Secciones, cuando, sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la Corporación" procede el recurso Extraordinario de Súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sabido es que el origen de esta disposición, que introdujo al C.C.A. la reforma consagrada en el Decreto 2304 de 1989, fue el artículo 2o. de la Ley 1 1 de 1975 cuya vigencia había sido controvertida. Sabido es también que la finalidad perseguida con dicho recurso desde su iniciación en 1975 fue la de lograr la unificación de la jurisprudencia o, por lo menos, evitar la producción dispersa y hasta posiblemente contradictoria que pudieran dictar las Secciones en que se dividió la Sala de lo Contencioso Administrativo, lo cual condujo a la Corporación a adoptar como patrón jurisprudencias, para los efectos de este recurso, la producida por la Sala en pleno y no por la de cada una de las Secciones. Pues bien. Esta concepción de la función judicial alrededor de la jurisprudencia sufrió un considerable cambio al ser expedida la nueva Constitución Política en la que en forma deliberada, por haber sido objeto de debate doctrinario, se consagró la preeminencia de la ley y el carácter auxiliar de la jurisprudencia, en la actividad judicial, en los siguientes términos: ARTICULO 230. "Los jueces en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. "La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina

son criterios auxiliares de la actividad judicial". Esta norma constitucional implica fue cada una de las Secciones entre las cuales están distribuidas las funciones de la Sala Contencioso Administrativa, con criterio de especialización, bien puede apartarse de la jurisprudencia de la Sala Plena, sin que esta posición constituya causal de recurso que puede conllevar la revocatoria de sus providencias, ya que sus decisiones, en principio, está n sujetas solamente a la LEY y en ella se fundamentarán las causales para atacar sus providencias en recursos extraordinarios. Dentro del nuevo derrotero señalado por la Constitución, bien puede adoptar como criterio interpretativo la jurisprudencia de la Sala Plena como criterio auxiliar, más no obligatorio. Al anterior principio expresamente consagrado en la Constitución de 1991, se agrega el de la independencia de las decisiones judiciales resaltado por el artículo 229 de la misma Carta. En consecuencia y en concepto de esta Sala, cuando alguna Sección acoja sin aprobación de la Sala Plena doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, ha dejado de ser motivo del recurso extraordinario de súplica consagrado en los dos primeros incisos del art. 130 del C.C.A.. Como el fundamento de dicho recurso resulta incompatible con la nueva Carta Política, con base en el artículo 4o. de la misma, lo estima improcedente. En mérito a lo expuesto, el Consejo de estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: Niégase la concesión del recurso extraordinario de súplica interpuesto.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión

del 7 de julio de 1992. Alvaro Lecompte Luna, Presidente - ausente - ; Clara Forero de Castro, Vicepresidenta - salva el voto - ; Jaime Abella Zárate, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Ernesto Rafael Ariza Muñoz - salva el voto - '; Joaquín Barreto Ruiz, Carlos Betancur Jaramillo, Miren de la Lombana de Magyaroff, salva el voto - ; Guillermo Chahín Lizcano, Miguel González Rodríguez, ausente - ; Amado Gutiérrez Velásquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Carmelo Martínez Conn, Juan de Dios Montes Hernández, Dolly Pedraza de Arenas - salva el voto - ; Jorge Penen Deltieure, Libardo Rodríguez Rodríguez, Yesid Rojas Serrano, Consuelo Sarria Olcos, - ausente - ; Daniel Suárez Hernández, - salva el voto - ; Julio César Uribe Acosta, ausente Diego Younes Moreno.

NUBIA GONZALEZ CERON

Secretaria. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Vigencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Naturaleza / JURISPRUDENCIANaturaleza La razón del recurso no ha sido nunca la «violación» de la jurisprudencia; la razón siempre ha sido el vicio de incompetencia de la Sección que sin acudir a la Sala Plena modifica la jurisprudencia de ésta. Así lo entendió hasta ahora la Sala Plena, reiterando que el propósito del recurso no era dar rango dé ley a la jurisprudencia y que por ello, aún cuando se encontrara que efectivamente la

providencia acusada contrariaba el precedente jurisprudencia] invocado, si reexaminado éste, consideraba que la interpretación de la Sección sobre el punto concreto de derecho se ajustaba más a la ley, debía acogerla modificando su interpretación anterior, en cuyo caso no había lugar a la prosperidad del recurso. No hay lugar a considerar que exista contrariedad entre el artículo 130 del C.C.A. y el artículo 230 de la nueva Carta Política, precepto éste último que por lo demás, solo repite el principio de la sujeción del juez a la ley positiva, consagrado ya en la ley 153 de 1887.

NOTA DE RELATORIA: El consejero Dr. Daniel Suárez Hernández adhiere a los salvamentos de voto.

SALVAMENTO DE VOTO

Consejera: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Santafé de Bogotá, D.C., Julio veintisiete (27) de mil novecientos noventa y dos. (1992). - Respetuosamente me permito explicar mi voto negativo a la decisión mayoritaria de la Sala de negar la concesión del recurso extraordinario de súplica por considerarlo incompatible con la nueva Constitución Política. La decisión de la que me separo, en mi sentir resulta del equivocado y novedoso entendimiento de la mayoría, de lo que es el recurso extraordinario de súplica. Desde el Decreto 528 de 1964 (art. 24) para unificar la jurisprudencia del Consejo Estado, que podía resultar dispersa por el funcionamiento separado de sus Salas, se otorgó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la competencia para modificar su jurisprudencia; hoy esta atribución se encuentra dispuesta por el

artículo 97 - 6 del Código Contencioso Administrativo y, como antes, también hoy debe operar normalmente por iniciativa de la Sección que desee modificar la jurisprudencia anterior. Pero como era posible que consciente o inadvertidamente una Sección modificara sin anuencia de la Sala Plena una jurisprudencia, la ley 11 de 1975 previó un procedimiento para purgar el vicio de incompetencia e instituyó el recurso extraordinario de súplica, concebido como un instrumento para unificar la jurisprudencia, no para mantenerla intangible como lo entendió en esta oportunidad la mayoría de la Sala. La razón del recurso por tanto, no ha sido nunca la "violación" de la jurisprudencia; la razón siempre ha sido el vicio de incompetencia de la Sección que sin acudir a la Sala Plena modifica la jurisprudencia de ésta. Así lo entendió hasta ahora la Sala Plena al fallar multitud de súplicas, reiterando que el propósito del recurso no era dar rango de la ley a la jurisprudencia y que por ello, aún, cuando se encontrara que efectivamente la providencia acusada contrariaba el precedente jurisprudencias invocado, si reexaminado éste, consideraba que la interpretación de la Sección sobre el punto concreto de derecho se ajustaba más a la ley, debía acogerla modificando su interpretación anterior, en cuyo caso no había lugar a la prosperidad del recurso. En este entendimiento del recurso que yo sigo prohijando, no hay lugar a considerar que exista contrariedad alguna entre el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 230 de la nueva Carta Política, precepto

este último que por lo demás, sólo repite el principio de la sujeción del juez a la ley positiva, consagrado ya en la ley 153 de 1887. Por el contrario, a mi juicio la decisión mayoritaria de la Sala desconoce este principio, porque a pesar de que pregona el imperio de la ley, sin razón alguna deja de aplicar la ley que consagrado positivamente el recurso. Atentamente,

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Vigencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Naturaleza / JURISPRUDENCIANaturaleza Considero que el recurso de súplica no quedó abolido por el artículo 230 de la C.N. El recurso extraordinario de súplica aparece establecido como un medio de control que surge frente al incumplimiento de un mecanismo interno establecido por la misma Corporación (Art. 13 del Reglamento) para introducir cambios en la jurisprudencia. Es claro que el recurso busca hacer prevalecer la ley y no la jurisprudencia y por lo mismo no contradice en nada el texto constitucional y así ha debido declararlo la Sala y proceder el estudio correspondiente.

SALVAMENTO DE VOTO

Consejera: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

Santafé de Bogotá, D.C., Julio veintidós (22) de mil novecientos noventa y dos (1992) Con el mayor respeto me permito salvar el voto a la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en la providencia que antecede porque considero que el recurso de súplica no quedó abolido por el artículo 230 de la Constitución Nacional, por las

siguientes razones: El artículo 230 en mención, es del siguiente tenor: “Los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. "La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial". El recurso extraordinario de súplica aparece establecido como un medio de control que surge frente al incumplimiento de un mecanismo interno establecido por la misma Corporación (Art. 13 del Reglamento) para introducir cambios en la Jurisprudencia. Ahora bien, en la práctica se observa que frente a un recurso extraordinario de súplica interpuesto, la Sala estudia en primer término si hay contradicción de la jurisprudencia por parte de la providencia acusada pero, en caso afirmativo, debe examinar a continuación cual de las dos entre la jurisprudencia y la providencia que se cuestiona, se ajusta a la ley para, como consecuencia del examen, bien mantener la primera o bien adoptar la segunda como la nueva jurisprudencia de la Corporación en reemplazo de la anterior. En este orden de ideas es claro que el recurso busca hacer prevalecer la Ley y no la jurisprudencia y por lo mismo no contradice en nada el texto constitucional y así ha debido declararlo la Sala y proceder al estudio correspondiente. De los señores Consejeros.

MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Vigencia / RECURSO

EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Naturaleza / JURISPRUDENCIA Naturaleza / FUENTES FORMALES DEL DERECHO / LEY El artículo 230 de la Constitución lo que hace es reiterar la característica que

informa al derecho colombiano de tener como principal fuente formal a la ley, entendida esta locución en su sentido amplio de norma escrita de derecho, y que la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina también lo son pero en un plano inferior a aquella. La jurisprudencia es un producto del derecho que surge necesariamente de la interpretación y la aplicación de la ley. El recurso extraordinario de suplica está consagrado en la ley, y se fundamenta en la violación de ésta. La finalidad del recurso es uniformar la jurisprudencia, evitar el caos jurisprudencias, es decir, que hayan fallos encontrados de las Secciones. Con esta función que cumple el recurso garantiza a su vez la uniformidad en la interpretación y aplicación de la ley.

SALVAMENTO DE VOTO Consejero: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ Con el respeto debido por la opinión mayoritaria de la Sala, no comparto la decisión anterior por las siguientes razones: 1. - El artículo 230 de la Constitución Nacional reitera que en Colombia impera un sistema de Derecho Legislado.

Cuando este precepto prescribe que los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y que la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial no se consagra, a mi juicio, nada nuevo en Colombia puesto que desde un siglo antes venía rigiendo tal principio estatuido por el artículo 8o. de la Ley 153 de 1887, el cual reconoce tal preeminencia a la ley y atribuye carácter subsidiario a la doctrina constitucional y

a las reglas generales del derecho. El artículo 230 lo que hace es reiterar la característica que informa al Derecho Colombiano de tener como principal fuente formal a la Le , entendida y esta locución en su sentido más amplio de norma escrita de derecho, y que la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina también lo son pero en un plano inferior a aquélla. 2. - La Jurisprudencia es un producto del Derecho que surge necesariamente de la interpretación y la aplicación de la ley. En un sistema de Derecho Legislado como el colombiano la función de aplicar la ley, que corresponde a los organismos integrantes de la Rama Judicial, supone previamente la interpretación de ella. Esta actividad, conforme lo sostuvo la Corte Suprema de Justicia en providencia de 14 de Julio de 1947, consiste en "... fijar su sentido y alcance. La necesidad de interpretar las leyes no depende solo de su imperfección, sino también de su naturaleza. Aún suponiendo leyes perfectas, siempre existirá la necesidad de interpretarlas porque el legislador no puede prever todos los casos que ocurran; solo le es posible dar reglas generales, lo que requiere la interpretación de éstas, para resolver los diferentes casos particulares que puedan presentarse en la práctica..." Como fruto de esa interpretación de la ley y de dar aplicación i ésta en un caso concreto surge la providencia judicial, la cual, a su vez, al ser reiterada da origen a la Jurisprudencia: dos decisiones uniformes sobre un mismo punto de derecho, la define el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado; "El conjunto de decisiones proferidas por los jueces en la aplicación de las leyes", según el

tratadista de Derecho Civil Arturo Valencia Zea. No puede, por consiguiente, concebirse a la Jurisprudencia en nuestro Derecho como algo independiente de la ley, sino, por el contrario, íntimamente relacionado con ella, pues su nobilísimo fin es el de propender por la uniformidad en su aplicación. 3. - El recurso extraordinario de súplica está consagrado en la ley, y se fundamenta en la violación de ésta. El artículo 130 del C.C.A. al consagrar este medio de impugnación lo hace descansar en una típica violación de la ley: la incompetencia de las Secciones para modificar la jurisprudencia, por estar esta atribución asignada privativamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según lo preceptúa el artículo 24 del Decreto Ley 528 de 1964. La finalidad del recurso es uniformar la Jurisprudencia, evitar el caos jurisprudencias, es decir, que hayan fallos encontrados de las Secciones. Con esa función que cumple el recurso se garantiza a su vez la uniformidad en la interpretación y aplicación de la ley. Las consideraciones anteriores ponen de presente que el recurso extraordinario de súplica regulado por el artículo 130 del C.C.A. se aviene con la preceptiva del artículo 230 de la Carta por estar consagrado en la ley y tener relación intrínseca con ella en lo tocante a su interpretación y aplicación. Esa sujeción a la ley descarta que pueda atentar contra la independencia de las decisiones judiciales que postula el artículo 228 del mismo estatuto. En conclusión, debió, a mi juicio, concederse el recurso extraordinario interpuesto

y no caerse en el extremo que pregona la providencia que motiva este disentimiento. Por último, quiero resaltar que el excesivo culto a la ley ha dado origen a un fenómeno que la doctrina denomina "fetichismo de la ley escrita". Fecha ut supra.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Consejero RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Vigencia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Naturaleza / JURISPRUDENCIANaturaleza Considero que el recurso extraordinario de súplica no ha sido ni es contrario a disposiciones constitucionales. A mi juicio este recurso fue concebido como instrumento eficaz de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado, pues a raíz de la división de esta Corporación en Salas o Secciones, se previó que fuera la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la que pudiera modificar la jurisprudencia por ella sentada anteriormente. En ningún caso la jurisprudencia es fuente de derechos; es simplemente un factor auxiliar. Ni tampoco se vuelve obligatoria, porque la Sala Plena bien puede acoger, la jurisprudencia de la Sección, prohijarla, legitimando así el cambio. Ni antes ni después de la Constitución de 1991 le ha sido permitido al juez adoptar decisiones que carezcan de sustento en normas positivas de derecho pero si puede al juzgar, interpretar esas normas para su correcta aplicación. Esa interpretación varía según la complejidad de la norma y el juez que la aplica.

SALVAMENTO DE VOTO

Consejera: CLARA FORERO DE CASTRO

Santafé de Bogotá, D.C., Julio diecisiete (1 7) de mil novecientos noventa y dos

(1992). Respetuosamente me separo del criterio mayoritario de la Sala, porque considero que el recurso extraordinario de súplica no ha sido ni es contrario a disposiciones constitucionales. A mi juicio, este recurso extraordinario fue concebido como un instrumento eficaz de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado, pues a raíz de la división de esta Corporación en Salas o Secciones, se previó que fuera la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la que pudiera modificar la jurisprudencia por ella sentada anteriormente. Así lo dispuso el artículo 24 del Decreto 528 de 1964, y actualmente el 97 numeral 6 del C.C.A. El auto del cual disiento admite esta finalidad. A través del recurso, para cuya viabilidad no se exige sino su oportuna presentación y la cita de jurisprudencias que hubieren sido desconocidas en la sentencia suplicada, proferida por una Sección, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ejerce esa función unificadora y para ello, con ese único fin, analiza si la sentencia suplicada en verdad acoge doctrina contraria a la de la Corporación. Si encuentra esa contrariedad tiene dos posibilidades: infirmar el fallo recurrido y proferir sentencia de instancia, haciendo el análisis de las normas invocadas por el demandante, siguiendo el criterio sentado por ella en anteriores interpretaciones, o modificar su propia jurisprudencia por estimar que es mas acertada la nueva interpretación que de la ley hizo la Sección. En ninguno de los dos casos la jurisprudencia se convierte en fuente de derechos; es simplemente un factor auxiliar. Ni tampoco se vuelve obligatoria, porque la

Sala Plena bien puede acoger, como ya se dijo, la jurisprudencia de la Sección, prohijarla, legitimando así el cambio. Considero que ni antes ni después de la Constitución de 1991 le ha sido permitido al juez adoptar decisiones que carezcan de sustento en normas positivas de derecho. Pero sí puede al juzgar, interpretar esas normas para su correcta aplicación. Esa interpretación varía según la complejidad de la norma y el juez que la aplica. Por eso, tratándose de una Corporación dividida en Salas o Secciones, a fin de evitar sentencias contradictorias, ha previsto la ley que la totalidad de sus integrantes con poder para adoptar decisiones jurisdiccionales, resuelvan cuál es el criterio que debe adaptarse en la interpretación de una norma, sin que ello implique que la Sala Plena quede atada a él. Tampoco las secciones porque pueden cambiar su propia jurisprudencia cuando quieran y provocar el cambio de la Corporación llevando el asunto al conocimiento de la Sala Plena como lo prevé el numeral 6 del artículo 97 del C.C.A. Si no lo llevan lo hacen los recurrentes en súplica extraordinaria. En ello no encuentro violación del artículo 230 de la Carta. Por tanto, en mi modesta opinión lo decidido en el auto del cual me aparto, implica desconocimiento infundado del artículo 130 del C.C.A., al dejar de aplicarlo por vía de excepción, sin ser contrario a norma constitucional alguna.

CLARA FORERO DE CASTRO