CE-SP-EXP1993-NAC1232

ACCION POPULAR - Sólo se podrán tramitar cuando la ley las regule y determine específicamente los jueces competentes a conocer de ellas / NORMA CONSTITUCIONAL - Desarrollo Legal Sólo cuando la Constitución designa directamente la autoridad competente para ejercer determinada función, esta podrá ejercerse sin acudir para ello a la ley, como es el caso de la institución de la pérdida de investidura de los congresistas consagrada en el artículo 183 de la Carta y atribuida directamente al Consejo de Estado por el artículo 184, lo cual le ha permitido, aplicarla desde un comienzo sin necesidad de esperar una ley que precisara dicha competencia.' La Sala observa que el artículo 88 de la Carta, al consagrar las acciones populares advierte que la ley las regulará. Pueden ser diversos los objetos de estas acciones, algunos de los cuales, por cierto, ya se encuentran regulados en leyes que aunque anteriores a la nueva constitución son perfectamente compatibles con ella, por lo cual su viabilidad actual es perfectamente posible. Otras posibles acciones populares, como la que dice plantear el accionante en el presente caso, sólo podrán tramitarse cuando la ley las regule y determine específicamente los jueces competentes a conocer de ellas. No son válidas las argumentaciones del recurrente en el sentido de que cualquier autoridad judicial, entre ellas el tribunal administrativo o esta Corporación, sean competentes para conocer de la acción intentada, y menos que deban aplicar el procedimiento abreviado como norma subsidiaria, pues para aplicar cualquier procedimiento se requiere ante todo la competencia expresa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: AC-1232

Actor: FERNANDO GONZALEZ CIFUENTES Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHO Y OTROS Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por accionante contra la providencia de fecha 12 de agosto de 1993, emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, mediante la cual se inadmitió por falta de jurisdicción la acción intentada. l.- ANTECEDENTES El ciudadano Fernando González Cifuentes, con fundamento en el artículo 88 de la Constitución Política, ejerce la ACCION POPULAR "en favor de los funcionarios de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de la justicia penal militar y contra la Nación, Gobierno Nacional, Ministerio de Justicia y Derecho (sic) y del Consejo Superior de la Judicatura.

Como hechos que fundamentan su acción,, el solicitante menciona la expedición de los Decretos 51, 57 y 118 de 1993, por los cuales se dictaron unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la rama judicial, del ministerio público y de la justicia penal militar, con base en las Leyes 50 de 1990 sobre nuevo régimen salarial para los empleados con vinculación anterior al lo. de enero de 1991, y 4a. de 1992 sobre régimen salarial de los funcionarios públicos. Expresa que en enero de 1993, el señor Ministro de Justicia y del Derecho expide una circular invitando a los jueces y demás funcionarios judiciales a acogerse al

nuevo sistema salarial sobre la base de sus ventajas, entre ellas la rentabilidad que genera la colocación de las cesantías en uno de los Fondos creados por la Ley 50 de 1990. Posteriormente el Consejo Superior de la Judicatura envía a los despachos unos formularios para que los funcionarios indiquen su decisión de acoger o no la oferta del Gobierno. Agrega que muchos funcionarios acogieron la propuesta, renunciando a las ventajas y derechos que poseían, pero transcurridos más de cinco meses no han recibido el pago de sus cesantías o la consignación en uno de los fondos autorizados por la ley, lo cual acarrea innumerables perjuicios a los citados funcionarios y hace procedente la acción popular "para protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio". Como consecuencia de lo anterior plantea como pretensiones que se ordene a la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura el pago inmediato de las cesantías y demás prestaciones sociales a favor de los funcionarios que se acogieron al nuevo régimen salarial; que se condene a las mismas entidades "al pago del 10% del costo del resarcimiento del daño causado a los funcionarios afectados y en favor del actor de esta acción popular"; que dado que no se han regulado las acciones populares que se de trámite especial previsto en los decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992 y las normas concordantes con la acción popular de que habla el Código Civil; y que se condene a la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura al pago de las costas del proceso.

II. - LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante la providencia recurrida, el Tribunal de instancia inadmitió la demanda

por falta de jurisdicción, fundamentado esencialmente en que las acciones populares requieren reglamentación legal y que en cuanto al procedimiento, el articulo 49 del Decreto 2651 de 1991, por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales preceptúan que ellas se tramitarán mediante el procedimiento abreviado en dos instancias ( arts. 408 y s.s. del C.P.C.) Procedimiento que no existe en el Código Contencioso Administrativo, de donde se concluye que al Tribunal no se le ha atribuido competencia para conocer de estas acciones tendientes a la defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, como es la petición contenida en esta acción.

III. - EL RECURSO INTERPUESTO En el escrito que contiene el recurso, así como en memorial presentado posteriormente, el accionante sustenta su disentimiento con la providencia de primera instancia en los siguientes argumentos: 1. - El Constituyente no solo consagró los derechos fundamentales sino mecanismos de protección de dichos derechos y del orden público. 2. - Dado que el Constituyente instituyó la acción de tutela y las acciones populares para buscar un pronto o inmediato restablecimiento del derecho, no puede remitirse el problema planteado a los trámites de la justicia ordinaria. 3. - Si bien el Decreto 2651 no es la respuesta al mandato constitucional del artículo, 88, tampoco debe entenderse como una limitante a que cualquier autoridad judicial conozca de las acciones populares, por lo cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tiene plena jurisdicción y competencia, así sea

aplicando el procedimiento abreviado de que trata el Código de Procedimiento Civil, como norma subsidiaria a la cual remite el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. 4. - La Ley 153 de 1887, en su artículo 43 estableció la prohibición para los Jueces de argumentar silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley para no conocer de los casos que le son planteados. 5. - El artículo 87 de la Constitución debe ser interpretado en forma amplia, en el sentido de que. puede acudir ante toda autoridad judicial, como es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6. - Con base en el principio de la eficacia, consagrado en el artículo 3o. del Código Contencioso Administrativo, se debe aplicar, el procedimiento abreviado dentro de la jurisdicción contencioso administrativa. 7. - La Corte Constitucional en reiteradas sentencias ha sido clara en señalar la prevalencia del interés general como una de las bases del Estado Social del Derecho y la garantía de efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Constitución como uno de los fines del Estado. 8. - En los proyectos de ley Nos. 20 y 069 de 1993, que cursan en el Congreso, se prevé que los tribunales administrativos y los jueces del circuito serían competentes en primera instancia para conocer de las acciones de tutela y la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Sala Civil de los Tribunales Superiores lo serían en segunda instancia.

IV. - CONSIDERACIONES DE LA SALA Lo primero que hace notar la Sala es que si bien el accionante dice de manera, expresa ejercer la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución, en

su escrito de apelación hace referencia en uno de sus argumentos al artículo 87 de la misma Carta, norma esta que no es aplicable en el caso concreto por referirse a una acción de cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En relación con los demás argumentos que sustentan el disentimiento del actor la Sala considera lo siguiente: 1. - Si bien es cierto que el constituyente no sólo consagró lo derechos y garantías de las personas sino también los mecanismos para su protección, no lo es menos que estos últimos por lo general, requieren un desarrollo legal que incluya los elementos básicos para hacer su efectiva su aplicación, especialmente en lo referente a la competencia y al procedimiento teniendo en cuenta que es principio fundamental de todo Estado de Derecho que las autoridades publicas solo pueden hacer aquello que la Constitución y la ley asigna, a diferencia de los particulares que pueden hacer todo aquello que no les este prohibido , hasta el punto que las primeras son responsables por extralimitación de funciones, de donde resulta que la competencia debe ser expresa (Art. 6o. de la Constitución política). 2. - De tal manera que sólo cuando la constitución designa directamente la autoridad competente para ejercer determinada esta podrá ejercerse sin acudir para ello a la ley, como es el caso de la institución de la pérdida de la investidura de los congresistas consagrada en el artículo 183 la carta y atribuida directamente al Consejo de Estado por el artículo 184, lo cual le ha permitido, como lo hace notar el actor, aplicarla desde un comienzo sin necesidad de esperar una ley que precisara dicha competencia. 3. - En relación con el procedimiento, si bien también es cierto, como lo

argumenta el actor, que el artículo 43 de la Ley 153 de 1887 prohíbe a los jueces abstenerse de conocer y ,fallar los casos que le son planteados argumentando silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley, hasta el punto que si no existe procedimiento expreso o especial el juez debe acudir al procedimiento ordinario establecido en los diferentes estatutos procesales, como igualmente ha sucedido con la figura de pérdida de investidura de los congresistas, la aplicación de cualquier procedimiento está sometida, obviamente, a la existencia de competencia expresa. 4. - Concordantemente con lo anterior, la Sala observa que el artículo 88 de la Carta, al consagrar las acciones populares advierte que la ley las regulará "para la protección de los derechos colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella'. De tal manera que pueden ser diversos los objetos de estas acciones, algunos de los cuales, por cierto, ya se encuentran regulados en leyes que aunque anteriores a la nueva Constitución son perfectamente compatibles con ella, por lo cual su viabilidad actual es perfectamente posible. Tal es el caso, a título de ejemplo, de las acciones populares consagradas en el artículo 1005 del Código Civil en favor de los caminos, playas u otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que transitan por ellos, así como en el artículo 8o. de la ley 9a. en relación con los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente, las cuales por ser de naturaleza civil, están sometidas a las competencias previstas en las

normas correspondientes y es a ellas a las que se refiere el artículo 49 del Decreto 2651 de 199 1, citado en la providencia recurrida, a fin de precisar que se tramitarán mediante el procedimiento abreviado regulado en el Código de Procedimiento Civil. 5. - De lo anterior se desprende que otras posibles acciones populares, como la que dice plantear el accionante en el presente caso, solo podrán tramitarse cuando la ley las regule y determine específicamente los jueces competentes para conocer de ellas. En consecuencia, no son válidas las argumentaciones del recurrente en el sentido de que cualquier autoridad judicial, entre ellas el Tribunal Administrativo de Cundinamarca o esta Corporación, sean competentes para conocer de la acción intentada, y menos que deban aplicar el procedimiento abreviado como norma subsidiaria, pues para aplicar cualquier procedimiento se requiere ante todo, como quedó dicho, la competencia expresa. Obviamente, como el mismo recurrente lo reconoce, la existencia y trámite actual de algunos proyectos de ley en los, cuales se precisa la competencia para esta clase de acciones, no permite llenar los vacíos existentes en esta materia. Por todo lo anterior, la providencia recurrida debe ser confirmada. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo RESUELVE: CONFIRMASE la providencia recurrida, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, de fecha 12 de agosto de 1993. En firme la providencia, vuelva el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en su sesión de fecha cinco (5) de octubre de mil novecientos noventa

y tres (1993).

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO JAIME ABELLA

ZARATE

PRESIDENTE

JOAQUIN BARRETO RUIZ CLARA FORERO DE CASTRO

MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ LUIS EDUARDO JARAMILLO

MEJIA

DELIO GOMEZ LEYVA CARLOS ORJUELA GONGORA

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ CONSUELO SARRIA OLCOS

JULIO CESAR URIBE ACOSTA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

(AUSENTE)

CARLOS BETANCUR JARAMILLO MIREN DE LA LOMBANA DE M.

(SALVO VOTO) (AUSENTE)

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ ALVARO LECOMPTE LUNA

JUAN DE. DIOS MONTES HERNANDEZ DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

(AUSENTE)

YESID ROJAS SERRAN DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

(SALVO VOTO)

MIGUEL VIANA PATIÑO DIEGO YOUNES MORENO

(AUSENTE) ACCIONES POPULARES / COMPETENCIA / NORMA CONSTITUCIONAL / Desarrollo Legal / DEMANDA - Inadmisión (Salvamento de Voto) Solo cuando hay competencia hay procedimiento. A contrario sensu, como sucede con las acciones públicas previstas en los artículos 87 y 88 de la carta, en las que no se precisa cuál es el juez, deberá inadmitirse la solicitud, en espera de la regulación legal correspondiente.

SALVAMENTO DE VOTO DEL DR. CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Radicación número: AC - 1232

Actor: FERNANDO GONZALEZ CIFUENTES Me separo, con todo respeto de la decisión mayoritaria. Comparto en su integridad la salvedad hecha por el señor Consejero Suárez Hemández y agrego: 1) Sólo cuando hay competencia hay procedimiento. Hasta el punto que cuando la ley no lo establezca específicamente deberá cumplirse el proceso ordinario, por expreso mandato de la ley ( Art. 206 del C.C.A.) 2) A contrario sensu, como sucede con las acciones públicas previstas en los artículos 87 y 88 de la carta, en las que no se precisa cuál es el juez, deberá inadmitirse la solicitud, en espera de la regulación legal correspondiente. 3)En el caso planteado no se dan siquiera los supuestos para una acción pública.

Nadie podrá pedir de manera general que se le reconozcan los derechos sociales a los demás. Frente a estos derechos, cada interesado deberá solicitar su reconocimiento ante la administración, para una vez agotada la vía gubernativa, acudir a la jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento. Acción que solo podrá instaurarse por persona legitimada, con interés para actuar y dentro del plazo señalado en la ley. 4) Además, y como si fuera poco el señor González Cifuentes no acreditó ser el representante de los funcionarios de la rama jurisdiccional de ministerio público y de la justicia penal militar. Se está arrogando una representación que ni siquiera se le daría como agente oficioso. Atentamente

CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá D. C. octubre 21 de 1993.

ACCIONES POPULARES / COMPETENCIA / DEMANDA Inadmisión / NORMA CONSTITUCIONAL - Desarrollo Legal (Salvamento de voto) Al no estar regulado el aspecto de la jurisdicción y de la competencia en materia. de acciones populares de origen constitucional (Art. 88), debe inadmitirse cualquier solicitud al respecto y por consiguiente si tal determinación fuere objeto de recurso de apelación, ésta deberá inadmitirse sin entrar en consideraciones de ninguna naturaleza. Habrá que esperar que la legislación determine la jurisdicción y atribuya la competencia para que resulte procedente el ejercicio de estas acciones.

SALVAMENTO DE VOTO DEL DOCTOR DANIEL SUAREZ HERNANDEZ Radicación número: AC - 1232

Actor: FERNANDO GONZALEZ CIFUENTES Con el comedimiento que siempre profeso a la Sala, disentí de la decisión tomada por la inmensa mayoría, en cuanto a pesar de insistirse a lo largo de toda la providencia que las acciones populares de origen constitucional, prevista por el artículo 88 de la Carta Política, no pueden ser operantes hasta tanto la ley las regule, especialmente en punto tocante con la atribución de competencias, la Sala desemboca, inexplicablemente, arrogándose jurisdicción y competencia que no le han sido asignadas por el legislador para terminar confirmando la providencia inadmisoria materia de apelación. Mi punto de vista, muy sencillo por cierto, puede resumirse en lo siguiente: Al no estar regulado el aspecto de la jurisdicción y de la competencia en materia de acciones populares de origen constitucional (Art. 88), debe inadmitirse

cualquier solicitud al respecto y por consiguiente si tal determinación fuere objeto de recurso de apelación, ésta deberá inadmitirse sin entrar en consideraciones de ninguna naturaleza. Habrá que esperar que la legislación determine la jurisdicción y atribuya la competencia para que resulte procedente el ejercicio de estas acciones. Respetuosamente,

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

Fecha: Ut Supra