CE-SP-EXP1993-NAC481

DERECHOS DE APLICACION INMEDIATA / DERECHO AL TRABAJO / LIBERTAD DE CONCIENCIA Tratándose -la nuestrade una Constitución programática, costumbre que introdujimos desde 1936, habrá en el texto normas cuya eficacia dependerá del desarrollo legislativo, de los recursos fiscales del Estado, de las políticas que en su momento adopten lo gobiernos y de las medidas de ejecución de la administración; es allí donde cobra vigencia el derecho al trabajo; por eso este derecho fundamental no es de aplicación inmediata, sino que necesita de la intermediación de la ley, del derecho internacional y de los pactos y convenciones colectivas de trabajo, los que necesariamente deben responder a los programas de desarrollo que promueva el Estado. Esa es la distinción existente entre las normas que contemplan el derecho fundamental al trabajo, y por ejemplo, la libertad de conciencia, que encierra a su vez un principio político y una norma juridica cuya interpretación se puede hacer sin intermediación alguna.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ

Santafé de Bogotá, D. C., febrero tres (3) de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: AC - 481

Actora: MARIA DEL CARMEN MORENO Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE YUMBO Ref: ACCION DE TUTELA Resuelve la Sala la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 18 de noviembre de 1992, por la cual, negó la acción de tutela formulada por la señora María del Carmen Moreno y

otros. ANTECEDENTES PROCESALES María del Carmen Moreno, Miledy Nieva Martínez, María Esther Bravo Perdomo, Alba Nelly Rivera Arana, Patricia Caicedo Sepúlveda, Clara Inés Roldán Céspedes, Gloria Nancy Ospina Pérez, José Alex Bravo Sandoval, William Viafara Viafara, Julio César Ospina Pérez, Victoria Orobio Orobio, Patricia Aragón Sánchez, Miriam Alegría Sánchez, Juan González Escobar, Gloria Amparo Prado, María Ferney Muñoz M., Maritza Castaño Portela, Pablo Emilio Pabón Duque, Yolanda Viveros Bravo, Ana Cira Meneces Alvarez, Luz Dary Holguín H., Piedad Joaquina Camacho P., Gloria Amparo Domínguez, Silvia Puente Mondragón, Martha Elena Múnera, Dímaro Piedrahíta Toro, Liliana Patricia Rojas, Manuel Eduardo Sinza, Martha Aguilar Ramírez, Silvio Ramos Mondragón, Mery Montoya Cerón, Luis Helmer Caicedo Riascos, María Isabel Cárdenas, Edna Díaz, Arbey Ramírez Valencia, Edna Rubio Poveda, Constantino Ramos Barreto, Herverney Velasco Torres, Mariela Sánchez Bermúdez, Arbey Oliveros Morales, José Antonio Franco Rivera, Harold Rengifo Borrero, Olmedo Moreno Puente y Carlos Alberto Buchelly, promovieron acción de tutela en contra del Municipio de Yumbo, para que se disponga la prórroga de los contratos de prestación de servicios, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 1° cláusula 4° de los mismos, durante el período comprendido para el año lectivo 1992-1993; igualmente para que se lo

condenase a pagar la indemnización por "daño emergente que se haya causado durante el tiempo en que han dejado de percibir su salario". Los fundamentos de hecho de la acción se resumen en los siguientes términos: -Los docentes suscribieron contratos individuales de prestación de servicios en diferentes centros educativos de ese Municipio, para el período comprendido entre el 12 de septiembre de 1991 al 30 de junio de 1992. -En el parágrafo 19 de la cláusula cuarta de los contratos se estipuló que en caso de que los docentes no presenten dificultades en el desempeño de sus labores, éstos se prorrogarían a partir del mes de septiembre de 1992, para el subsiguiente año lectivo. -En los contratos se incorporó la cláusula de caducidad, la que podría ser declarada en casos de muerte, de incapacidad física y de interdicción judicial de los docentes. -Las cláusulas de Modificación e Interpretación unilateral de los contratos aparecen igualmente incorporadas, en el primer caso, por consideraciones de interés público relacionados con programas especiales extracurriculares. -Al finalizar el período lectivo de 1992, los docentes fueron notificados de las resoluciones quedaban por terminados unilateralmente los contratos. -Las razones invocadas por la Administración Municipal, que no corresponden a la realidad ni fueron previstas por las partes, les negó el derecho a la prórroga por el año curricular 1992-1993. -De acuerdo con la cláusula novena, la administración tenía la facultad para modificar los contratos por razones de interés público relacionados con la necesidad del servicio, circunstancia que no podía acarrear la terminación

unilateral de los contratos. -Por las razones anteriores, los docentes se encuentran sin empleo, aún así, varios de ellos por su propia iniciativa reanudaron las clases en los mismos lugares donde prestaron sus servicios en el año inmediatamente anterior. -La Administración Municipal les adeuda prestaciones sociales del período 1991-1992, prima del año 1991, prima semestral 1992, vacaciones y transporte. -En febrero 26 de 1992, el Concejo Municipal de Yumbo mediante Resolución número 61 aprobó la creación de una mesa de trabajo laboral y educativa, en la cual se acordó: "En lo que respecta al sector docente, esta Mesa de Trabajo Laboral se compromete a presentar al Concejo Municipal, el estudio necesidad real de docentes, con el fin de que se realice el respectivo nombramiento en propiedad, escogidos éstos entre los docentes que actualmente estén por contrato de trabajo a término. Estos nombramientos deben realizarse perentoriamente durante el mes de abril de .1992, previa citación a sesiones extraordinarias del Concejo Municipal, por parte del Alcalde doctor Freddy Bejarano Vergara, con el fin de crearlas plazas correspondientes y realizar los traslados presupuestales respectivos". -Pese a lo anterior, el acuerdo no se cumplió y no se efectuaron los nombramientos en propiedad. -Uno de los argumentos de la Administración Municipal para incumplir los contratos con los educadores es la falta de presupuesto; sin embargo, ya empezaron a realizarse nombramientos con base en recomendaciones de concejales. El a quo para adoptar a decisión impugnada hizo las siguientes reflexiones: “En el evento en estudio, se pretende que en el ejercicio de la acción de tutela,

se tomen previsiones relacionadas con la prórroga de los contratos de servicios docentes celebrados por el Municipio con todos y cada uno de los peticionarios. "De lo expresado y prueba acompañada deduce la Sala que el Municipio de Yumbo mediante acto administrativo (resolución) dio por terminados en forma unilateral los referidos contratos. "Como bien sabido es, contra las resoluciones proferidas en tal sentido, procedía interponer el recurso de reposición y contra la decisión final procede el ejercicio legal de una acción ante esta jurisdicción, lo cual significa que los accionantes cuentas con otros medios de defensa judicial, todo lo cual conduce a deducir que la acción de tutela no procede en este caso. "Por lo demás, no se trata de aquel evento en que se ejerce la acción como mecanismo transitorio por tratarse de un perjuicio irremediable, como pretenden plantearlo, pues ya se expreso cómo de acuerdo a lo estatuido en la ley (art. 19 literal a) Decreto 306/92), cuando exista la posibilidad de solicitara la autoridad competente el restablecimiento del derecho mediante una orden de reintegro, como sucede en el evento sub judice, no se considera que el perjuicio es irremediable, pues, sólo tiene esa condición el que sólo puede ser reparado mediante una indemnización". Los actores argumentaron la impugnación así: "La solicitud de Tutela fue presentada con el fin de buscar protección jurisdiccional de un grupo de docentes afectados en su derecho fundamental al trabajo por la decisión unilateral, ilegal e injusta del Municipio de Yumbo, que a través de su Alcalde dio por terminados los contratos individuales de prestación de servicios docentes que había suscrito con ellos.

"La tesis esgrimida y que aún se mantiene es básicamente que el derecho al trabajo tiene el rango inobjetable de derecho fundamental y que por lo tanto su protección puede lograrse mediante la acción de tutela. Así quedó expuesto en el escrito de demanda y sobra por lo tanto trasladar las citas de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional sobre el particular allí consignadas. “...”. "Visto lo anterior preocupa entonces que el fallador no haya dado a conocer su posición frente a la posibilidad de que hubiese vulnerado el derecho fundamental al trabajo en el caso sub lite. En este sentido el argumento de que la acción de tutela es improcedente cuando existe la posibilidad de solicitar a la autoridad competente el restablecimiento mediante orden de reintegro', puede interpretarse como un desconocimiento del trabajo como valor fundamental. Esto implicaría un grave retroceso en la alternativa de darle forma a una nueva organización social y jurídica sobre los lineamientos de la nueva Carta Política. "El literal a) del artículo 1° del Decreto 306 de 1992 así como los literales subsiguientes constituyen (sic) una precisión adicional sobre el uso legítimo de la acción de tutela haciendo claridad sobre la noción de perjuicio irremediable, por vía de ejemplo y de ninguna manera pueden ser considerados (estos literales) como una enunciación taxactiva (sic), pues ante todo debe prevalecer la valoración que en cada caso se efectúe respecto al carácter fundamental del derecho y su posible violación o amenaza. "El inciso 1° del artículo en comento es claro cuando señala que el perjuicio irremediable se presenta cuando su reparación sólo es susceptible mediante indemnización. En el caso que nos ocupa es notorio que la vía contenciosa

buscaría precisamente el pago de perjuicios, es decir, que la acción estaría encaminada a obtener una indemnización puesto que no existe otra forma de reparar el daño causado. "Sobre la existencia de otros medios de defensa en la petición se traté (sic) de anticiparme a este criterio citando varias sentencias de la Corte Constitucional en las cuales se sostiene que la existencia de otro medio de defensa debe considerarse en el plano de una eficacia igual o mayor a la de la Acción de Tutela, es decir, que no basta con la 'existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es inferior a la de la acción de tutela'. (Sentencia número 414 Sala de Revisión número 1 , pág. 15)". Los actores estiman que los hechos narrados violan el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 de la Constitución Política. En el caso sub examine la acción de tutela se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un palacio irremediable, con el fin de que se reanudasen los contratos respectivos para el año lectivo comprendido entre septiembre de'. 1992 a junio de 1993. Sobre el particular, la Salase ha pronunciado en varias oportunidades en lo que se refiere a la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela, puesto que no se trata de un mecanismo paralelo o alternativo cuando existe otro medio de defensa judicial, en cuyo caso, debe acudirse a la vía procesal prevista en la ley, así: "2. Teniendo en cuenta que el derecho impetrado es de índole laboral, la Sala debe observar en primer término, que si bien es cierto el trabajo es uno de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución Política, también lo

es, que por disposición del artículo 85 de la Carta, él no se encuentra dentro de los de aplicación inmediata; vale decir, que su efectividad debe lograrse en los términos que señala la ley. "3. En armonía con lo anterior, cuando la administración incurre en ilegalidad al desvincular a un empleado público, de conformidad con nuestro ordenamiento legal, éste puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que generalmente implica el reintegro al servicio y pago de los haberes dejados de percibir. "En ese evento el presunto perjuicio no es irremediable, porque en últimas el empleado no sólo recibe todos los sueldos y demás derechos laborales dejados de percibir, sino que además, es incorporado al servicio, entendiéndose para todos los efectos legales que no ha sido desvinculado; lo cual da lugar a la primera causal de improcedencia de la tutela, prevista en el numeral 1 del artículo 6. del Decreto Extraordinario 2591 de 199 1. "4. Si el desvinculado dispone de un medio de defensa judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y, además, el perjuicio que se le causaría no es irremediable, es evidente en tal caso, que no es procedente la acción de tutela a términos del inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política" (Ref.: Exp. AC-007, Sent. enero 24 de 1092.

Consejero Ponente: doctor Joaquín Barreto Ruiz).

Al margen de lo dicho, la Sala precisa en esta oportunidad los alcances del principio contenido en el artículo 85 de la Constitución Nacional, referente a los

derechos que allí se enumeran como de aplicación inmediata. En este precepto conocido por el constitucionalismo contemporáneo o de postguerra, se hace énfasis en la garantía y protección de los Derechos Humanos Fundamentales y tuvo su origen, primero en la Constitución Alemana de 1949 en sus artículos lº, 3º que dice: "Los derechos fundamentales que se enuncian a continuación vinculan al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los tribunales a título de derechos directamente aplicables". En igual sentido y con menos técnica el artículo 53 de la Constitución Española declara que: "Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II del presente título vinculan a todos los poderes públicos". Es prudente recordar que el Tribunal Constitucional de España le ha dado a esta norma un carácter de aplicación inmediata; sentada esta premisa, es necesario deslindar cuáles de los principios políticos constitucionales constituyen a su vez normas jurídicas; y cuáles contienen principios político-programáticos, que exigen para su aplicación un desarrollo jurídico; para ello, es imprescindible calificar el tipo de constitución de que se trata dentro de las técnicas de elaboración de los textos constitucionales. Sin duda, la nuestra pertenece a las denominadas "Constituciones Ideológico-Programáticas", costumbre generalizada en los países de la América Hispano-Lusitana. Toda constitución contiene una fórmula política, de manera expresa o tácita, y esta fórmula "es la expresión ideológica que organiza la convivencia política en su estructura social" (Pablo Lucas Verdú). Debemos remitirnos entonces, necesariamente, a la cláusula general contenida, como sistema de valores en el

preámbulo, y como principios fundamentales normativos, en los artículos 1!> y 2Q. Este es el sentido de las locuciones "Estado Socialde Derecho" y "Deberes sociales del. Estado", que obedecen a los conceptos esbozados por Hermann Heller desde 1929, tendientes a sacar al Estado Liberal de la encrucijada que atravesaba en el primer tercio del siglo, con la propuesta de una nueva forma de Estado en Occidente. El legislador, o el juez en su potestad de interpretación de la Constitución, no se puede sustraer de estos principios, a partir de ellos, se tiene que interpretar la normatividad constitucional. Tratándose entonces ' de una constitución programática, costumbre que introdujimos desde 1936, habrá en el texto normas cuya eficacia dependerá del desarrollo legislativo, de los recursos fiscales del Estado, de las políticas que en su momento adopten los gobiernos y de las medidas de ejecución de la administración; es allí, donde cobra vigencia el derecho al trabajo; por eso este Derecho Fundamental no es de aplicación inmediata, sino que necesita de la intermediación de la ley, del Derecho Internacional y de los Factos y Convenciones Colectivas de Trabajo, los que necesariamente deben responder a los programas de desarrollo que promueva el Estado. Esa es la distinción existente entre las normas que contemplan el Derecho Fundamental al Trabajo, artículo 25 Constitución Nacional; y por ejemplo la libertad de conciencia prevista en el artículo 18 de la Constitución Nacional que encierra a su vez un principio político y una norma jurídica cuya interpretación se puede hacer sin intermediación alguna.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

FALLA:

1. Confirmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por las razones expuestas en la parte motiva.

2. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Envíese copia de este fallo al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidente

JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ JAIME ABELLA ZÁRATE

ERNESTORAFAEL ARIZA MUÑOZ JOAQUÍN BARRETO RUIZ

CARLOS BETANCUR JARAMILLO MIRÉN DE LA LOMBANA DE M.

CLARA FORERO DE CASTRO MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

Ausente

AMADO GUTIÉRREZ VELÁSQUEZ LUIS EDUARDO JARAMILLO

Ausente

ALVARO LECOMPTE LUNA CARMELO MARTÍNEZ CÓNN

Ausente

CARLOS ORJUELA GÓNGORA LIBARDO RODRÍGUEZ

RODRÍGUEZ

Ausente

YESID ROJAS SERRANO CONSUELO SARRÍA OLCOS

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ MIGUEL VIANA PATIÑO

JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA DIEGO YOUNES MORENO.

Ausente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN La Secretaria General Se deja constancia que esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha dos (2) de febrero de 1993.