CE-SP-EXP1993-NAC487

ACCION DE TUTELA - Improcedencia / DERECHOS COLECTIVOS No obstante que el actor y sus coadyuvantes insisten en la violación de derechos individuales, es ostensible que los que se predican como tales tienen el carácter de colectivos, como que se afirma que son predicables respecto de todos los habitantes de los distintos barrios señalados. El propio constituyente previó que para la protección de esta clase de derechos o intereses colectivos, deberían existir otro tipo de acciones, establecidas por el legislador, pero naturalmente diferentes de la de tutela, consagrada en el canon 86 de la Carta para la protección de los derechos fundamentales individuales de las personas naturales. La Sala quiere poner de presente, también, que la prestación de los servicios públicos esenciales le compete, conjuntamente, al Legislador y al Ejecutivo, pero no es materia propia ni autónoma del juez porque éste no puede ordenarle gastos a esos otros órganos. Y en ese orden de ideas, es palmario que la tutela no es el instrumento idóneo para esa finalidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: AC-487

Actor: JOHN JAIRO MENESES MONSALVE Y OTROS Referencia: Acción de Tutela Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por las Empresa Públicas Municipales de Cartagena contra la sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo de Bolivar, el 23 de noviembre de 1992, mediante la cual tuteló los derechos invocados por John Jairo Meneses Monsalve y otros. LA ACCION John Jairo Meneses Monsalve instauró acción de tutela en su propio nombre y anunció también que por "sugerencia de la Fundación Pro-Cartagena pero sin que esta entidad te otorgara poder ó comparecencia en el proceso, contra las Empresas Públicas Distritales de Cartagena, para que se tutelaran los derechos a la vida, a la igualdad, protección y trato de las ,autoridades, y a la salubridad pública, de los habitantes de los barrios Nuevo Bosque, Ceballos, Los Laureles, Barlovento, Conjunto Residencial Nuevo Bosque, Inscredial, Calamares y La Campiña, de la ciudad de Cartagena. Para tales efectos, invocó los artículos 11, 13 y 88 de la Constitución Nacional. Las conductas y omisiones que se le endilgan al organismo oficial consisten en dejar de atender las peticiones formuladas por los habitantes de los barrios mencionados y no adelantar las obras que se requieren para evitarle mayores males de tipo sanitario a la comunidad, todo lo cual atenta contra la vida y la integridad de sus gentes. HECHOS Y COMISIONES Pueden resumirse de la siguiente manera: 1 - Desde hace más de quince (15) años existe un grave problema de insalubridad ocasionado por el derrame permanente de aguas negras por las calles principales de los barrios Nuevo Bosque y Calamares, que afecta directamente a las comunidades vecinas.

2. Las principales víctimas de esa insalubridad son menores de edad.

3. La inundación permanente de aguas negras mantiene las vías de acceso en mal estado y genera aislamiento para sus habitantes.

4. Por razón de estas condiciones infrahumanas los vecinos formaron un Comité Cívico que en varías ocasiones se ha dirigido a las autoridades para que solucionen adecuadamente este problema, pero sus peticiones no han sido atendidas. Por el contrario, se han autorizado e iniciado nuevas construcciones y como el sistema de alcantarillado es deficiente, el conflicto se agravará.

5. Las Empresas Públicas Distritales y la Alcaldía Municipal, con su indiferencia frente a este llamado de auxilio, están condenando a los moradores a vivir en medio de constantes epidemias, que atacan principalmente a la población infantil. Además, los condenan al atraso y a la desvalorización de sus propiedades, y de contera, les violan sus derechos a la vida, a la igualdad y protección de las autoridades, y a un medio ambiente sano.

El a quo tuvo en cuenta las siguientes probanzas: a) Fotografías de las vías de los barrios afectados; b) Cartas a distintos funcionarios; c) Certificado médico expedido por el Centro Médico Cartagena; d) Certificado expedido por los doctores Alvaro Pérez y Luis Peña, Coordinadores de los Módulos de Atención Primaria en Salud del barrio El Nuevo Bosque, de la Universidad de Cartagena. En efecto, al folio 4 aparece una carta dirigida al Jefe del Servicio de Alcantarillado Sanitario, de fecha 1º de julio de 1992, en la que los peticionarios solicitan un informe técnico y por escrito, sobre cuáles son las fallas o daños de

las redes y las causas que originan el derrame de aguas negras en los barrios El Progreso, La Campiña, Los Caracoles y Nuevo Bosque Central. Esta comunicación está firmada por la Junta de Acción Comunal del barrio Nuevo Bosque Central. Al folio 5, reposa una carta al mismo funcionario, calendada el 10 de agosto de

1992. En ella le anuncian xeroscopia de una comunicación del 31 de julio del mismo año, dirigida al Alcalde Municipal por el Comité Cívico, sobre el "gravísimo problema de salubridad" por deficiencias del alcantarillado, que los obliga a convivir con las aguas negras y los malos olores, lo que trae como consecuencia enfermedades propias de esa clase de situaciones; sostienen que nadie le ha prestado atención al conflicto, pese a la elevada población infantil; piden el estudio y solución del problema. La carta está firmada por el Comité Cívico.

Al folio 6 obra una carta dirigida al Gerente de las Empresas Públicas el 10 de agosto de 1992, con el mismo texto de la anterior. Al folio 7 figura una carta del 1º de julio de 1992, dirigida al Jefe de Saneamiento Ambiental del Distrito Integrado de Salud, en la que le piden un certificación sobre las causas de un problema "tan grave" del alcantarillado sanitario, y ponen de presente que tanto en invierno como en verano las aguas negras corren libremente por las calles y avenidas sin que la autoridad corrija a esta situación, que afecta seriamente a la población infantil. Señalan, de igual

manera, que "los manjoles (sic) permanecen rebosados" y con frecuencia se observa también materia fecal; "el mosquero es insoportable"; y se transmiten muchas enfermedades. Suscriben el texto los miembros de la Junta de Acción Comunal del barrio Nuevo Bosque Central. Al folio 8 se encuentra un oficio cuyo destinatario es el Jefe Técnico de Diseño de las Empresas Públicas Distritales, de fecha 9 de septiembre de 1992, donde le piden copia del plan de factibilidad del servicio público de alcantarillado" de las nuevas urbanizaciones. Sustentan su solicitud en el "crítico estado sanitario", por deficiencias y saturación del alcantarillado del barrio Nuevo Bosque; recuerdan, así mismo, el problema de las aguas negras. Hacen notar que al mal llamado alcantarillado de su barrio han conectado cinco (5) nuevas urbanizaciones, sin ningún control ni vigilancia; ponen de presente que ese sistema tiene tubos de ocho (8) pulgadas, insuficientes para esas necesidades; recalcan que no hay medios "técnico, mecánico y de bombeo para impulsar las aguas negras a la bahía; destacan que hay estancamiento en el barrio Ceballos, lo que agudiza el problema mencionado. En su favor invocan el artículo 23 de la Carta y el "espíritu del artículo 599 de la Ley 94 de 1979"; piden una visita al sector para verificar lo expuesto. Firma el Comité Cívico Interbarrial de los ocho (8) barrios involucrados en este asunto. Finalizan su carta con la frase que reza: "La salud es un bien de

interés público". Le remiten copias al Personero Municipal, al Procurador Departamental, al Ministro de Salud, a la Presidencia de la República, al Instituto de Bienestar Familiar y al Noticiero Notivisión (Bogotá). Al folio 9 obra copia de la carta del Jefe de Saneamiento Ambiental al Jefe de Alcantarillado de las Empresas Públicas de Cartagena, pidiéndole un informe técnico sobre el particular, de fecha 3 de agosto de 1992. De folios 10 a 15 se encuentra la carta del 9 de octubre de 1991 dirigida por los moradores del Nuevo Bosque al Gerente de las Empresas Públicas Municipales, sobre el problema citado. A folios 16, 17 y 18, está la carta de los habitantes del Nuevo Bosque Central al Alcalde Municipal, calendado el 21 de octubre de 1991. De folios 19 a 26, reposa la carta dirigida por el Comité Cívico al Alcalde, sobre dicho asunto, del 31 de julio de 1992. Al folio 27 hay una nueva carta, del 25 de septiembre de 1992, al Gerente de las Empresas Públicas Distritales, que incluye comentarios sobre declaraciones suyas en cuanto a un "ambicioso plan" de acueducto y en la que le reiteran los problemas anteriores, para finalizar con esta frase: "Por un ambiente puro y sano, digno de sus moradores, exigimos nuevo alcantarillado” Al folio 30 se ve la certificación expedida en papelería del Centro Médico Cartagena por el doctor Ulises Ramírez Valdiris, con Registro Médico 1169, a

solicitud de los representantes del barrio Nuevo Bosque, en la que dice que el setenta por ciento (70%) de la consulta médica pediátrica por orden de frecuencia, es de enfermedades diarreicas agudas; infecciones respiratorias agudas, y enfermedades de piel y tejidos blandos. Agrega que es lógico suponer que la causa es la contaminación del medio ambiente por los focos infecciosos "fácilmente detectables y corregibles en la comunidad". Esta certificación es del 12 de octubre de 1992. Al folio 31 se encuentra una constancia del Módulo de Atención Primaria en Salud del Nuevo Bosque, dirigido por la Universidad de Cartagena, en la que se afirma que durante el primer semestre de 1992, de 350 consultas mensuales, la mayoría fue de población infantil y que encontraron mayor frecuencia en enfermedades respiratorias (altas y bajas); enfermedades diarreicas agudas, e infecciones de piel (micosis-piodermitis). Este documento es del 22 de octubre de 1992. A folios 34 y 35 se observa el acta de la diligencia de inspección judicial practicada el 10 de noviembre de 1992 por el Magistrado Sustanciador en el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que se dice que el Tribunal hizo un recorrido por las calles de los barrios afectados, aledaños a la Zona Industrial de Mamonal, en el que se observaron problemas de manjoles (sic) rebosados, aguas negras y pestilentes. Se expresa que algunos habitantes les comentaron problemas de salud y especialmente, de la piel. En esta diligencia se hizo presente

un apoderado judicial de las Empresas Públicas Municipales de Cartagena, quien entregó un informe sobre el Sistema de Alcantarillado de los barrios afectados (fls. 38 a 40). Se recibió información de que personas inescrupulosas bloquearon las cámaras de inspección (man-holes) del barrio Ceballos, lo que originó los desbordamientos en los demás barrios. En su escrito, dicho organismo afirma que se han tomado medidas a mediano y corto plazo. En cuanto a las últimas, se va a destacar unidades operativas que limpien el sistema existente; esto no ha podido hacerse fácilmente porque los moradores del barrio Ceballos han tratado de agredir a las cuadrillas de trabajo. Paralelamente, el Departamento de Estudios y Proyectos está ejecutando un diseño que permita ampliar y reforzar el sistema y evacuar las aguas servidas provenientes de esos barrios y otras urbanizaciones en construcción. Esto implica:

1. Estudios de campo.

2. Topografía del lugar.

3. Estudios de suelos. 4.- Detección de interferencias con otros servicios públicos (redes de acueducto, de gas natural y de teléfonos).

También se debe -el conflicto-, a que las aguas lluvias de las partes altas han sido alteradas en sus desplazamientos por las construcciones efectuadas,' y porque las aguas de lavado de ropas son evacuadas por los vecinos a través de sus drenajes de aguas lluvias. A mediano plazo, las Empresas Públicas manifiestan que tienen incluidos a los

barrios afectados dentro del Plan Maestro de Alcantarillado que adelanta la "Empresas de Consultoría Privada Civil, Hidráulica y Sanitaria" (C. H. S.). En cuanto a las aguas lluvias, ese organismo -junto con la Alcaldía-, presentaron al F. S. E. S. (Fondo de Solidaridad y Emergencia Social), un proyecto de construcción de un sistema de canales pluviales para llevar las aguas lluvias hasta la Bahía de Cartagena, evitando con ello las inundaciones en el barrio Ceballos. Aduce así mismo, que el problema es general y amerita una solución integral, para lo cual es necesario un tiempo prudencial. Fuera de lo anterior, arguye que esta situación se heredó del Inscredial, e insiste en que se está trabajando en la solución óptima del problema. De folios 43 a 121 obran los nombres y firmas de los habitantes de los barrios afectados, quienes manifiestan que apoyan la acción de tutela y piden que se erradique el problema sanitario en forma definitiva, total y real. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia el 23 de noviembre de 1992 (fls. 123 a 130), respecto de la cual es pertinente formular las siguientes observaciones:

1. La acción de tutela fue presentada por el doctor John Jairo Meneses Monsalve, a título personal, y más tarde ratificada o coadyuvada por un número plural de vecinos de las comunidades.

2. El Tribunal invocó, para decidir, la circunstancia de que en un proceso que consideró similar, resuelto por esa misma Corporación, la Corte Constitucional

revocó su proveído (el del Tribunal) para tutelar el derecho invocado por José Manuel Rodríguez Rangel, por hechos ocurridos en el barrio Vista Hermosa; en su sentencia, la entidad había dicho que la salubridad pública no era un derecho fundamental, y esta tesis fue rebatida por aquélla mediante sentencia del 5 de junio de 1992.

3. El Tribunal sostiene en su fallo que: "Todo lo relacionado con los servicios públicos está a cargo de las Empresas Públicas, a excepción de la energía". "De manera que es un deber de la entidad resolver estas necesidades colectivas, que se refieren al servicio de alcantarillado". "Sin embargo, observa la Sala que el problema es de vieja data, sin que pueda señalarse a la actual administración de las Empresas Públicas Como responsable de la omisión".

4. Con fundamento en esos planteamientos, el Tribunal tuteló el derecho a la salubridad pública de los "habitantes de los barrios arriba mencionados"; ordenó realizar una labor de limpieza total del sistema de alcantarillado existente, para lo cual concedió dos (2) meses; y ordenó proceder a la ampliación del sistema de alcantarillado, concediéndole a las Empresas Públicas de Cartagena un plazo de doce (12) meses para ejecutar las obras.

LA IMPUGNACION Las Empresas Públicas Municipales de Cartagena, a través de su apoderado judicial, impugnaron lo dispuesto en dicha sentencia, y adujeron en su favor lo que a continuación se sintetiza: a) Desde el año de 1988 se contrataron los diseños definitivos del Plan Maestro de Alcantarillado, que se extienden hasta el año 2.010, y que

"consiste en la construcción de los colectores maestros que conducirán la totalidad de las aguas servidas hacia el sitio en donde serán tratadas mediante lagunas de estabilización"; b) Las obras se tienen programadas a partir del mes de enero de 1993, una vez se consiga la financiación de recursos a través de "Findeter"; e) La única solución definitiva es la del Plan Maestro de Alcantarillado; d) Es importante que las Empresas Públicas de Cartagena "concentren la totalidad de sus recursos humanos, administrativos y financieros en la solución definitiva del alcantarillado, la cual es el cumplimiento del Plan Maestro de Alcantarillado, y no en soluciones temporales". (Fl. 132); e) El término o plazo fijado por el a quo es insuficiente para la obra que se ordena realizar, que es de una gran magnitud; f) Si la decisión se mantiene, las Empresas Públicas tendrían que descuidar otros servicios como los de acueducto, aseo, bomberos, etc. Con su escrito de impugnación la entidad presentó un anexo (fls. 134 a 172), en el que se determinan los parámetros de la obra (fl. 135). En cuanto al proyecto propuesto, está descrito en los folios 141 a 143 del expediente. De conformidad con lo previsto en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, se pidieron algunos informes tanto a las Empresas Públicas de Cartagena, como a Findeter, que fueron remitidos por ambas, como se observa de, folios 181 a 184 (los de la primera) y 185 a 190 (los de la segunda). Cuando se estaban diligenciando esas probanzas, llegó al despacho del

Consejero conductor del proceso un nuevo memorial de los coadyuvantes (con la firma de algunos de ellos autenticada en Notaría), que pasó a configurar el cuaderno número 2, en el cual reiteran sus argumentaciones y agregan algunos nuevos planteamientos, orientados en igual sentido. En dicho escrito se cuestiona el mandato con que obra el apoderado de las Empresas Públicas de Cartagena, pero la Sala anota que ello de debe, simplemente, a que sus firmantes no han reparado con la debida atención en el poder que obra al folio 36 del cuaderno número 1. CONSIDERACIONES La Sala se ocupará, antes que de cualquier otro tópico, de lo relacionado con la titularidad de la acción incoada y el carácter de los derechos que se estiman vulnerados. En efecto, de conformidad con el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991, esta acción le corresponde a "toda persona", "por sí misma o por quien actúe a su nombre". Por su lado, el artículo 10 del mismo estatuto reza lo siguiente: “legitimidad de interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos". "También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud". "También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales". Pues bien, en estricto sentido, el doctor John Jairo Meneses Monsalve no

invoca la violación de derechos fundamentales suyos; tampoco acredita poder especial de los habitantes de los barrios afectados por el problema planteado en el escrito mediante el cual se ejerce la acción de tutela. Sin embargo, la Sala encuentra que tanto en el primero como en el segundo cuaderno, obran numerosas firmas (más de novecientas, como se afirma en algunos apartes), de personas que manifiestan coadyuvar o ratificar los pedimentos de aquél. Sin embargo, no obstante que el actor y sus coadyuvantes insisten en la violación de derechos individuales, es ostensible que los que se predican como tales tienen el carácter de colectivos, como que se afirma que son predicables respecto de todos los habitantes de los distintos barrios señalados en esos mismos escritos. Ciertamente, pese a que en el memorial que dio comienzo a este proceso se mencionan como quebrantados los derechos contemplados en los artículos 11, 13 y 88 de la Carta, esto es, los que se relacionan con la vida, la igualdad los intereses colectivos (entre ellos la salubridad pública y el ambiente), es alrededor de estos últimos donde se concentran los argumentos y pruebas de los peticionarios. El artículo 6° del decreto 2591 de 1991, numeral 3°,. dice que la tutela no procederá: "Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio

irremediable ". (Las negrillas son nuestras). En cuanto al primer postulado, es evidente que la acción es improcedente, habida cuenta de que la intención del actor y sus coadyuvantes se dirige a proteger derechos colectivos, de los mencionados en el artículo 88 de la Carta fundamental, que dispone: La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. (Se destaca en negrillas). O sea, que el propio constituyente previó que para la protección de esta clase de derechos o intereses colectivos, deberían existir otro tipo de acciones, establecidas por el legislador, pero naturalmente, diferentes de la de tutela, consagrada en el canon 86 de la Carta para la protección de los derechos fundamentales individuales de las personas naturales. Esto, además, es lógico, porque la solución de los conflictos que tienen que ver con la comunidad entera, o con parte de ella, generalmente implican un proceso complejo, que va desde la identificación de las necesidades generales básicas y que conduce a la ejecución de obras casi siempre de gran envergadura, que por ello mismo exigen una cuidadosa planificación, las consiguientes apropiaciones

presupuestales y la integración en lo que hace con los requerimientos de todos los habitantes de un municipio, so pena de conducir al despilfarro de fondos públicos y de crear soluciones minúsculas a problemas comunes, con lo cual en verdad no se logra ninguna solución de fondo ni duradera. Por ello, considera la Sala que no sobra invocar, así sea someramente, las previsiones de los artículos 334, 356, 365, 366, 367, 369 y 370, de la Constitución Nacional. De igual manera, debe anotarse que en el expediente obran las probanzas allegadas por las Empresas Públicas de Cartagena, que dan cuenta de la existencia de un Plan Maestro de Alcantarillado que cubrirá a toda la ciudad y respecto del cual ya se están adelantando los trámites de financiación correspondientes ante Findeter, el que debe iniciarse en el presente año y culminará en el 2.010. La Sala quiere poner de presente, también, que la prestación de los servicios públicos esenciales le compete, conjuntamente, al Legislador y al Ejecutivo, pero no es materia propia ni autónoma del juez, porque éste no puede ordenarle gastos a esos otros Órganos. Y en ese orden de ideas, es palmario que la tutela no es el instrumento idóneo para esa finalidad. En consecuencia, con fundamento en los razonamientos que anteceden, habrá de revocarse el fallo impugnado y se rechazará la acción propuesta por improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 23 de noviembre de 1992, y en su lugar, recházase por improcedente la acción de tutela, promovida por John Jairo Meneses Mosalve y otros. Notifíquese, cúmplase, remítase copia al tribunal de origen y envíese a la-, Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en su sesión del 16 de febrero de 1993.

GUILLERMO CHAÍN LIZCANO DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidente

JAIME ABELLA ZÁRATE ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

JOAQUÍN BARRETO RUIZ CARLOS BETANCURT JARAMILLO

Ausente

MIRÉN DE LA LOMBANA DE M. CLARA FORERO DE CASTRO

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ AMADO GUTIÉRREZ VELÁSQUEZ

Ausente

LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA ALVARO LECOMPTE LUNA

CARMELO MARTÍNEZ CONN JUAN DE D. MONTES HERNÁNDEZ

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

YESID ROJAS SERRANO CONSUELO SARRIA OLCOS

Ausente

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

MIGUEL VIANA PATIÑO DIEGO YOUNES MORENO ausente

NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Secretaria general