CE-SP-EXP1993-NAC589

DERECHO A LA HONRA / DERECHO AL BUEN NOMBRE / DIGNIDAD DE LA PERSONA De las varias manifestaciones públicas hechas por el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y el Director de Aduanas Nacionales con referencia a la reestructuración administrativa y concretamente al caso aduanero, se deduce que aquellos quisieron resaltar el estado de ineficiencia y corrupción que en dicho organismo gubernativo imperaba y contra el cual precisamente el Gobierno quería combatir. No obstante considera la Sala que en ningún caso las afirmaciones de los funcionarios públicos aludidos pretendieron atentar contra la dignidad, el buen nombre y la honra de la actora. Las versiones y declaraciones oficiales en torno de la situación interna de la Aduana Nacional, se caracterizaron por ser ostensiblemente genéricas e impersonales, con la única intención de resaltar el estado de descomposición de un organismo estatal, pero en ningún caso atribuyendo tal estado a una persona en particular, individualizada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

Consejero ponente: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

Santafé de Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: 589

Actora: GLADYS ROJAS ROJAS Referencia: Acción de Tutela Decide la Sala sobre la impugnación del fallo de fecha 8 de febrero de .1993, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C., mediante el cual se negó la tutela solicitada por la Señora Gladys

Rojas Rojas.

I.ANTECEDENTES

1. Los hechos Los narrados por la accionante se reducen, en síntesis, a los siguientes: Gladys Rojas Rojas ingresó al servicio de la Dirección General de Aduanas el 22 de febrero de 1990 como Profesional Universitaria 3020 -08 por designación del Ministerio de Hacienda. Más adelante el mismo Despacho la nombró como

Especialista Aduanero, Código 2323. Ante la reestructuración de la administración aduanera, la accionante no fue incorporada en la nueva planta de personal de la Dirección de Aduanas Nacionales y a finales de diciembre de 1992 le fue cancelada la indemnización prevista en el Decreto 2018 del mismo año. Refiere que posee título como economista, licenciatura en matemáticas, especialización en administración pública y se desempeña como docente universitaria, inclusive, en la Escuela Nacional de Aduanas. Sostiene que como el Director General de Aduanas, hoy Director de la Unidad Administrativa Especial, Dirección Nacional de Aduanas, Carlos Eduardo Zarama Vásquez, para presentar la reestructuración administrativa de la entidad ante la opinión pública, hizo manifestaciones sobre la corrupción e ineficiencia de dicho organismo, se ha creado en la comunidad "la opinión generalizada de que todos, o casi todos los funcionarios aduaneros, se encontraban comprometidos con la corrupción denunciada ....” Ante su no incorporación a la nueva planta de personal, no obstante sus magníficos antecedentes personales y profesionales, estima la señora Rojas Rojas que "deberá cargar con el lastre de ineficiente y corrupta con que será

señalada dondequiera que se presente, por el único pecado de haber laborado con una entidad, hoy socialmente estigmatizada como corrupta".

2. Las peticiones y derechos vulnerados La solicitud de la accionante se concreta a los siguientes puntos: "1. Se le ordene al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, Rudolf Hommes Rodríguez y al Director de Aduanas Nacionales, señor Carlos Fernando Zarama Vásquez, aclaren públicamente las causas de la no incorporación de mi mandante a la planta de personal de la nueva Unidad Administrativa Especial, Dirección de Aduanas Nacionales, señalando de manera clara y precisa si dicha decisión obedeció a la calificación de mi poderdante como ineficiente o corrupta. "2. Se prevenga al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Director de Aduanas Nacionales, para que en ningún caso vuelvan a incurrir en las acciones que han dado mérito a interponer la presente acción de tutela, a menos que señalen con nombre propio a los responsables de las conductas que dan origen a sus informaciones. "3. Se ordene al Director de Aduanas Nacionales expedir a mi poderdante certificación de eficiencia y buena conducta, durante el desempeño de su cargo como funcionaria de la -Dirección General de Aduanas. "4. Se ordene el establecimiento de los derechos a la igualdad y al trabajo de mi mandante, incorporándola a la planta de personal de la Unidad Administrativa, Dirección de Aduanas Nacionales, sin solución de continuidad, en cargo de igual o superior jerarquía o remuneración al que venía desempeñando en el momento de su desvinculación, y en la misma ciudad.

"5. Se ordene de conformidad con el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, el pago de la indemnización a que tenga derecho mi mandante por los perjuicios causados, así como el pago de las costas del proceso". Como medida provisional pide que se le ordene a Zarama Vásquez "se abstenga de continuar emitiendo declaraciones que lesionen y / o amenacen derechos fundamentales particulares, o en su defecto, si lo hace, que señale con nombres propios a los funcionarios de la dependencia que haya incurrido en Corrupción y /o Ineficiencia ...” Como derechos vulnerados se relacionan el del buen nombre, consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política; el derecho a la honra, establecido en el artículo 29 de la Carta; el derecho al libre desarrollo de la personalidad, previsto en el artículo 16 de la -Constitución; el derecho a la igualdad, el debido proceso y el derecho al trabajo, consagrados en los artículos 13, 29 y 25 de la Carta Política respectivamente.

3. El fallo impugnado Para no acceder a la tutela impetrada, el a quo, previas referencias a los artículos 15 y 21 de la Carta Política, 17 de la Corte Internacional de Derechos Humanos y 11 de la Convención Americana sobre los derechos humanos, consigna, en lo pertinente, las siguientes consideraciones: "De las normas y autorizados conceptos que se acaban de transcribir se colige que los derechos al buen nombre y a la honra, tratándose de personas naturales, se confunden. Como que el segundo constituye el núcleo esencial del primero.

Pero además, que son valoraciones externas de una persona determinada originadas en su conducta social.

"Así mismo, que las difamaciones, injurias y calumnias son las conductas que pueden vulnerar la integridad de tales derechos. Razón por la cual, deben estar dirigidas expresamente contra una persona determinada, individualmente considerada. No siendo posible, por consiguiente, tal transgresión a través de afirmaciones de índole impersonal". "Confrontados los conceptos de los derechos al buen nombre y a la honra con las declaraciones que se acaban de reproducir, salta a la vista que contra la actora no se han dirigido falsas imputaciones que rayen en la injuria, la calumnia o la difamación. 0, si se quiere que se traduzcan en menoscabo de su fama o reputación., "En efecto, los acusados en sus diversas manifestaciones públicas se refieren en abstracto, a la corrupción, a la ineficiencia, a la inmoralidad y a la falta de identidad. "En este orden de ideas, la Sala entiende que las declaraciones de los funcionarios acusados era de carácter estrictamente científico, técnico e impersonal. Como que estaban dirigidas a señalarlos males que aquejaban y aquejan al servicio público a cargo de la Dirección General de Aduanas. Y que los remedios propuestos para su solución, eran y son igualmente científicos, técnicos e impersonales. "Pero además, que la no incorporación de la actora en la nueva planta de personal, obedeció, únicamente a la ejecución de políticas y estrategias orientadas a garantizar que el servicio público bajo su responsabilidad fuera óptimo. Y que de las pruebas arrimadas al expediente, surge con claridad meridiana el respeto por parte de la administración de sus derechos al buen nombre y a la honra".

Con relación al debido proceso, sostiene el a quo que si los derechos al buen nombre y a la honra no fueron quebrantados, "mal podría concluirse que fueron violados los derechos al debido proceso y al libre desarrollo de la personalidad". Respecto del derecho a la igualdad cuya violación la hace depender la accionante de no haber sido incorporada al servicio mediante la Resolución número 03935 del 25 de noviembre de 1992, estima el Tribunal que "Contrario Sensu la no incorporación al servicio está contenida de manera implícita en la misma resolución", en cuyo caso lo que la reclamante pretende es el establecimiento del derecho mediante la acción de tutela. Igualmente considera el a quo que los derechos vulnerados, en sentir de la accionante, se establecían con su incorporación, olvidando que el reintegro "es una orden que desvirtúa un daño futuro y su irreparabilidad", de donde deduce que la tutela en tal caso es improcedente. Por último, frente al derecho al trabajo, se afirma en la sentencia que el mismo no es de aplicación inmediata y por tal razón su protección debe reclamarse por los medios ordinarios de defensa judicial.

4. La impugnación Estima el apoderado de la impugnante que los derechos del Tribunal reducen el concepto de la violación de los derechos al buen nombre y a la honra, alas conductas violatorias de los tipos penales que lesionan la integridad moral de las personas, desvirtuando la protección que el constituyente quiso brindar a la dignidad y al valor de la persona humana. Aduce que dado el comportamiento de su poderdante, las manifestaciones públicas del Director de Aduanas Nacionales

en su caso no se justificaban y "obedecen más bien a la conducta irresponsable y arbitraria de funcionarios públicos, que obraron no propiamente con criterio 'científico' sino guiados por móviles fútiles y banales" (sic). Afirma que las imputaciones que originaron la acción de tutela "si bien son presentadas de manera genérica en un principio, aparecen claramente individualizadas y señalados sus destinatarios, con el acto de la no incorporación". Así mismo argumenta que el artículo 109 de la Ley 61 de 1992, norma que considera contraria a la Constitución Política, si bien estableció que "para efectos de la incorporación no se tendrán en cuenta los requisitos para ingreso, escalafonamiento y el sistema de concursos de que trata el Decreto 1648 de 1991, ello no autorizaba al nominador a desconocer los derechos de quiénes sí habían cumplido con tales requisitos, como es el caso de mi mandante". Igualmente plantea que la accionante ha debido ser escalafonada en la carrera aduanera y que el margen de discrecionalidad del nominador no le permitía desconocer los méritos reconocidos y acreditados antes de su no incorporación a la nueva planta de personal. Por último, afirma que la acción de tutela no se ejercitó como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, sino que, por considerar que si bien podría existir otro medio de defensa judicial, "este no cumple con los principios de sencillez, rapidez y eficacia", y se buscó así agilizar la protección de los derechos eventualmente vulnerados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que la Sala no revocará, ni modificará la decisión

impugnada por cuanto las razones en ella consignadas acompasan con una acertada interpretación de las normas constitucionales y legales que regulan la acción de tutela y los derechos cuya supuesta violación refiere la accionante. La cuestión a resolver deriva de los planteamientos formulados por la señora Gladys Rojas Rojas en cuyo sentir, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Director de Aduanas Nacionales, al referirse genéricamente al estado de corrupción e ineficiencia de la Aduana Nacional, de sus funcionarios y empleados, al no incorporarla dentro de la nueva planta de personal, luego de las declaraciones públicas de los funcionarios aludidos, siente la accionante que fue considerada como una empleada inepta y corrupta, de las que al reestructurar el organismo aduanero se pretendía separar del servicio. La situación así planteada por la señora Rojas Rojas le permite sostener que los derechos constitucionales fundamentales al buen nombre, a la honra, al libre desarrollo de la personalidad, a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, le han sido violados o amenazados. Como se advirtió, la Sala comparte el criterio del a quo, respaldado en pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre los derechos cuya violación acusa la accionante en tutela, concretamente el del buen nombre y el de la honra, derechos éstos íntimamente relacionados, de tal forma que el artículo 21 de la Carta constituye el desarrollo del núcleo esencial del artículo 15 de la misma. Entendido entonces el buen nombre como la reputación, el concepto que los demás tienen de la persona, necesariamente se llega a una asimilación

conceptual con el derecho a la honra, esto es, con "el respeto y el reconocimiento del honor personal por parte de los demás... la adecuada valoración social del honor social de una persona” al decir de Láutaro Ríos. Ambos derechos, el del buen nombre y el de la honra, van ligados con la reputación, la - buena fama, con la apreciación de las calidades, morales, personales, sociales y familiares del individuo de tal forma que frente aun cuestionamiento personalizado y concreto que desmejore la opinión que la sociedad tiene del ciudadano acerca de las condiciones referidas, surge la violación inmediata de los derechos fundamentales examinados. Ahora bien, no puede entenderse, como lo hace la impugnante, que el Tribunal haya reducido la violación de los derechos fundamentales comentados "a las conductas violatorias de los tipos penales que lesionan la integridad moral de las personas", pero tampoco es posible desconocer la estrecha relación que surge entre los derechos al buen nombre y a la honra, con las figuras jurídico-penales que se ocupan de los punibles contra el honor, contra la integridad moral, contra la honra, atributos éstos derivados de la dignidad de la persona, los que, en últimas, se tratan de proteger ya mediante su consagración constitucional o a través de su configuración legal como hecho penalmente reprochable. Sin duda alguna, de las varias manifestaciones públicas hechas por elPresidente de la República, el Ministerio de Hacienda y el Director de Aduanas Nacionales con referencia a la reestructuración administrativa, y concretamente al caso aduanero, se deduce que aquellos quisieron resaltar el estado de ineficiencia

y corrupción que dicho organismo gubernativo imperaba y contra el cual precisamente el gobierno quería combatir. De ahí las afirmaciones sobre la inidoneidad, deshonestidad y otros vicios que se daban en la Aduana Nacional. No obstante considera la Sala, que en ningún caso las afirmaciones de los funcionarios públicos aludidos pretendieron atentar contra la dignidad, el buen nombre y la honra de la actora Gladys Rojas Rojas, pues dentro del actual diligenciamiento se encuentra ninguna, absolutamente ninguna demostración, de que las referencias sobre corrupción,- deshonestidad, etc., las hicieran el Presidente, el Ministro o el Director de Aduanas, para agraviar la dignidad de la accionante y vulnerarle los derechos al buen nombre y a la honra. Por el contrario, las versiones y declaraciones oficiales en torno de la situación interna de la Aduana Nacional, se caracterizaron por ser ostensiblemente genéricas e impersonales, con la única intención de resaltar el estado de descomposición de un organismo estatal, pero en ningún caso atribuyendo tal estado a una persona en particular, individualizada, menos aún, desde luego, a quien figura en este trámite como accionante. De otra parte, las acusaciones de Gladys Rojas Rojas resultan sin respaldo probatorio por cuanto no existe constancia ni referencia alguna que permita deducir que su no incorporación obedeció a que fue considerada como una servidora pública corrupta o inepta. Por el contrario, en el expediente se encuentran constancias oficiales que evidencian su idoneidad profesional, su capacidad y la carencia de antecedentes disciplinarios en su contra. En tal sentido es clara la certificación que reposa a folios 123 y 124, en la que se advierte que su

desvinculación "obedeció al hecho de que el Congreso de la República expidió la Ley 61 de 1992 y en desarrollo de los artículos 106 y 109 se creó una nueva entidad", es decir, "Ia antigua Dirección General de Aduanas, dependencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dejó de existir para dar paso a la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Aduanas Nacionales situación legal que le permitió al ejecutivo fijar la nueva planta de personal, y precisamente en ejercicio de tal facultad legal y política, realizó las incorporaciones correspondientes sin que se pueda afirmar, como lo hace la accionante, que los empleados no designados en la nueva entidad fueron lesionados en sus derechos al buen nombre y la honra, cuando en ningún caso se probó que la intención del ejecutivo fuera la de vulnerar los derechos fundamentales mencionados. Con respecto a la violación o amenaza a los derechos del debido proceso y al libre desarrollo de la personalidad, consagrados en los artículos 16 y 29 de la Constitución Política, observa la Sala que al explicar la accionante los motivos de su eventual quebrantamiento, éstos surgen precisamente de la violación de los derechos al buen nombre y a la honra.

En tal sentido se afirma: "No cabe duda que la vulneración injusta de los derechos al buen nombre y a la honra, conlleva en el presente caso la amenaza de violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad" y, en otro aparte de su escrito, asevera que nunca se le siguió un proceso en forma legal, ni tuvo la oportunidad de defenderse, "lo que constituye una condena pública que tanto en lo penal como en lo administrativo viola flagrantemente el debido proceso". Una y otra

manifestación, estima la Sala, no son de recibo por cuanto se fundamenta en la violación de los derechos al buen nombre y a la honra los que, como ya se definió, fueron vulnerados. Con respecto ala violación del derecho ala igualdad, la cual deduce de su no incorporación a la planta de la nueva entidad pública, la Sala comparte la apreciación del a quo en cuanto sostiene que su exclusión devino de la Resolución número 03035 del 25 de noviembre de 1992, acto administrativo contra el cual, dada la presunción de legalidad a su favor, antes que acudir a la acción de tutela, debía ejercitar la contenciosa administrativa. No procedía entonces en tal sentido la acción de tutela. Por último, frente a la pretendida violación del derecho al trabajo, basada en su condición de ser funcionaria de carrera, caben también las anteriores observaciones. En efecto, si frente a un acto administrativo que origina la separación del servicio de un funcionario público, es procedente el ejercicio de la acción contenciosa administrativa, en otras palabras, se da vía judicial para que el afectado reclame la defensa de sus derechos vulnerados amenazados, no se ve entonces la razón para que la accionante desconozca y pretermita los medios judiciales que el legislador le brindó para la protección de su derecho al trabajo que considera desconocido. Adviértese además que el derecho al trabajo, si bien es considerado constitucionalmente como derecho fundamental, sin embargo no es de los relacionados como de aplicación inmediata en el artículo 85 de la Carta. Las razones expresadas son suficientes para concluir que la impugnación no debe prosperar, por lo que, consecuencialmente, se confirmará el fallo

cuestionado. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confirmase la sentencia impugnada, esto es, la de 8 de febrero de 1993 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C., mediante la cual se negó la tutela formulada por la señora Gladys Rojas Rojas. En firme esta providencia, dentro de los diez (10) días siguientes remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notífiquese y enviése copia de esta decisión al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena en sesión de fecha dos (2) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993).

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidente

JAIME ABELLA ZÁRATE ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

JOAQUÍN BARRETO RUIZ CARLOS BETANCUR JARAMILLO

MIRÉN DE LA LOMBANA DE M. CLARA FORERO DE CASTRO

MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ AMADO GUTIÉRREZ VELÁSQUEZ

LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA ALVARO LECOMPTE LUNA

CARMELO MARTÍNEZ CONN JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

YESID ROJAS SERRANO CONSUELO SARRIA OLCOS

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

MIGUEL VIANA PATIÑO DIEGO YOUNES MORENO

NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

Secretaria General.