CE-SP-EXP1993-NAC671

ACCION DE TUTELA - Objeto / DERECHOS FUNDAMENTALES / ACCIONES

POPULARES - Objeto / DERECHOS COLECTIVOS / MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL - Objeto Cabe distinguir entre la acción de tutela, atinente sólo a derecho fundamentales personales o individuales, y a las acciones populares cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos. Sólo de un modo. indirecto podrían estimarse como derechos propios de las personas, los derechos colectivos. pero sin dejar de ser de esta naturaleza que les ha precisado la Constitución cuando el tercer inciso del artículo 86 de la Carta Política permite que la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pese a que haya “otro medio de defensa judicial" para el afectado, ese otro medio también debe .tener como objetivo los derechos individuales, no los que hacen referencia al conjunto de personas reunidas en sociedad o grupo. La acción de tutela, para decirlo con otras palabras, protege derechos subjetivos; las acciones populares, derechos colectivos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de mi novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: AC-671

Actor: VICTOR OBDULIO BENAVIDES LADINO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Se decide acerca de la impugnación del actor Víctor Obdulio Benavides Ladino y de los coadyuvantes Estelio de T. Roldán Pozo; Evaristo Gilón Solís y Carlos E.

Cano H. contra el fallo de nueve (9) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) dictado por el Tribunal Administrativo del Meta mediante el cual negó la acción de tutela impetrada. Figuran también como coadyuvantes de ésta los señores Víctor Rojas Gutiérrez y Alvaro Mesa Amaya y el Comité Intergremial del Meta (personería jurídica 2045 de 1990).

I. ANTECEDENTES De la demanda.

Por cuanto considera amenazados o vulnerados su derecho a la vida, al reconocimiento de su personalidad jurídica, al de libre desarrollo de su personalidad y el que tiene todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia (arts. 11, 14, 16 y 24 de la Constitución Política), la parte actora ha solicitado, haciendo uso de la acción de tutela establecida por el artículo 86 de la Carta Política, se ordene al señor Alcalde de Villavicencio devolver a los andenes de la calle 38 entre las carreras 30A y 33 de dicha ciudad, los anchos que tenían antes del 6 de abril de este año. Dé los hechos. Explica el demandante que la zona que en Villavicencio tiene mayor circulación de gentes es el centro de la urbe, y especialmente el sector mencionado de la calle 38 entre las carreras 30 A y 33, sobre todo en las llamadas "horas pico" (7:30 a 8:30a.m., medio día y 6:00 p.m.), resultando que los andenes resultaban insuficientes para él y los demás peatones, viéndose obligados a bajar de la acera

y transitar sobre la vía vehicular, que siempre ha sido en un solo sentido: occidente a nororiente. La Alcaldía, sin que el municipio cuente con un plan vial en el cual aparezcan las vías vehiculares y peatonales y sin que el Concejo haya ordenado mediante acuerdo, modificación o variaciones a la calle 38 en el sector indicado, y con el fin de desalojar a los vendedores ambulantes o estacionarios, resolvió ordenar quitarle espacio al peatón, "recortando el ancho de los andenes y transformar la vía vehicular, que era de flujo lento, en una vía de flujo rápido, pues pretende incluir otro sentido de tránsito. Es decir, dicho sector quedaría con doble calzada y doble sentido". Frente a ese hecho, a él y a las demás gentes se las obliga a transitar por “andenes más reducidos y no aptos para ciudad capital, con la amenaza de ser atropellados por un vehículo, pues en estos momentos se hará intransitable esos andenes, lo cual atenta contra mi seguridad personal, física y síquica y la vida misma".

II. DEL FALLO IMPUGNADO Para el Tribunal a quo, la acción Adecuada para lograr la protección de los supuestos derechos quebrantados no es la tutela, destinada a amparar derechos fundamentales individuales, sino los mecanismos específicos que el legislador ha precisado para defensa de los denominados derechos colectivos, o sea, las llamadas "acciones populares" de que habla el artículo 1005 del Código Civil, así como también el artículo 8° de la ley 9° de 1989.

Por lo tanto -continúa la sentencia- "la vía tomada por el petente no es correcta, cuando hace a través de la acción de tutela, ya que ésta es residual, no puede ser paralela a los otros mecanismos que existen en la vía judicial, y aquí concretamente se ha demostrado cómo sí existe otro instrumento cual es el de las denominadas acciones populares". Además, la "acción de tutela como se ha visto puede ser utilizada, siempre y cuando no exista otro medio judicial de protección y como ya las dijo aquí las hay, y excepcionalmente cuando se emplea como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…”

III. DE LAS IMPUGNACIONES En sentidos más o menos similares, los impugnantes hacen ver cómo el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, en sus numerales 1° y 3º, señala acerca di! la improcedencia de la acción de tutela, lo siguiente: "1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. "3. Cuando se pretenda Proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable" (subraya el impugnante-actor).

Entonces, comoquiera que se encuentra amenazado en sus derechos a lá integridad física y a la vida, él estima que a la luz de las excepciones

contemplada ,en las normas vistas ,la tutela cabe como acción máxime si de ella se hace uso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En este evento, "sólo el peticionario es quien debe acudir también a esa otra Vía judicial y, mientras se produce el fallo, la tutela está vigente; es lo que se conoce como mecanismo transitorio, máxime si con ella se trata de impedir un perjuicio irremediable". Por lo tanto, no cabe negar la procedencia de la presente acción de tutela con el argumento de que existe la acción popular y es ésta la que debió intentarse. "Basta sólo que se trate de impedir un perjuicio irremediable". Entiendo que no se exige la utilización como mecanismo transitorio en este caso, porque la acción a intentar ante otro juez competente, no pertenece no sólo al peticionario de la tutela, sino al común, puesto que se trate de afectación de derecho e intereses colectivos; de ahí que se denomine Acción Popular, porque puede intentarla cualquiera otra persona".

IV. DE LA DECISIÓN

1. Como se desprende de los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política vigente desde el 7 de julio de 1991, tres grandes grupos de acciones judiciales fueron creados o elevados al rango de figurar en el articulado de la Carta Suprema: la acción de tutela, llamada a brindar protección inmediata a todas las personas en sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos se hallen vulnerados o amenazados por obra u omisión de cualquier autoridad pública; la acción de cumplimiento destinada a la satisfacción de una ley o de un acto

administrativo por parte de una autoridad renuente; las acciones populares para el amparo de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en la propia ley que los regule. Además, el artículo 89 ibidem deja abierta Ia posibilidad de que el legislador establezca otras acciones, recursos y procedimientos para que puedan propugnarse por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a obra u omisión de las autoridades públicas.

2. Cabe, pues, distinguir, como lo hace la Constitución, entre la acción de tutela, atinente sólo a derechos fundamentales personales o individuales, y las acciones populares cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos.

Son derechos fundamentales individuales, principalmente, los enumerados y definidos en el capítulo 1 del Título II. Son derechos colectivos, entre otros, los catalogados en el capítulo 3º del mismo título, tales como los que se tienen hacia la calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad (art. 78), el que se tiene a gozar de un ambiente sano (art. 79), el de lograr el desarrollo sostenible de los recursos naturales, e igualmente lo que sea necesario para su conservación, restauración o sustitución (arts. 80 y 81), y el de que el Estado vele por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común ,el cual prevalece sobre el interés particular(art. 82).

Sólo de un modo indirecto podrían estimarse como derechos propios de las personas, los derechos colectivos, pero sin dejar de ser de esta naturaleza que les ha precisado la Constitución.

3. Las acciones populares no son algo nuevo. En cuanto a los caminos, plazas u otros lugares de uso público y todo lo atinente a la seguridad de los que transitan por ellos, las contempla desde antaño el Código Civil y, de acuerdo con él, "cualquiera persona del pueblo tendrá...”, “los derechos concedidos a los dueños de heredades o, edificios privados" (art. 1005), explicando seguidamente que "siempre que a consecuencia de una acción popular haya de demolerse o enmendarse una construcción, o de resarcirse un daño sufrido, se recompensará el actor, a costa del querellado, con una suma que no baje de la décima, ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño ...” Más modernamente, el artículo 89 de la Ley 9° de 1989 enseña: "Los elementos constitutivos del espacio público y el medio ambiente tendrán para su defensa la acción popular consagrada en el artículo 1005 del C. Civil. Esta acción también podrá dirigirse contra cualquier persona pública o privada, para la defensa de la integridad y condiciones de uso, goce y disfrute usual de dichos bienes mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que comprometieron el interés público o la seguridad de los usuarios".

Quepa agregar, para mayor inteligencia, que la acción popular en cuestión se basa en el procedimiento verbal sumario de que trata el Título XXIII, sección

primera, capítulo II, Libro tercero, del C. de P. C. vigente, como ya lo advirtió el Tribunal.

4. Es de entender, por tanto, que cuando el .tercer inciso del artículo 86 de la Constitución permite que la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pese a que haya "otro medio de defensa judicial." para el afectado, ese otro medio también debe tener como objetivo los derechos individuales, no los que hacen referencia al conjunto de personas reunidas en sociedad o grupo. La acción de tutela, para decirlo con otras palabras, protege derechos subjetivos; las acciones populares, derechos colectivos. No es jurídicamente aceptable confundirlos: para algo la Constitución instituyó en sus normas (arts. 86 y 88, respectivamente) dos tipos de medios judiciales teleológicamente diferentes.

5. Hizo bien entonces el Tribunal Administrativo del Meta en negar la acción de tutela impetrada, y de allí que la Sala Plena haya de confirmar dicha decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la. providencia de, 9 de marzo de 1993, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta en este asunto. Notifíquese al actor y a los coadyuvantes mediante telegrama. Remítase copia de esta providencia al Tribunal de origen y envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena en sesión

celebrada el día 20 de abril de 1993.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidente.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ JAIME ABELLA ZÁRATE

JOAQUÍN BARRETO RUIZ CARLOS BETANCUR JARAMILIO

MIRÉN DE LA LOMBANA DE M CLARA FORERO DE CASTRO

Ausente

DELIO GÓMEZ LEYVA MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

AMADO GUTIÉRREZ VELÁSQUEZ LUIS EDUARDO JARAMILLO

MEJÍA

ALVARO LECOMPTE LUNA JUAN DE D. MONTES

HERNÁNDEZ

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA LIBARDO RODRÍGUEZ

RODRÍGUEZ

YESID ROJAS SERRANO CONSUELO SARRIA OLCOS

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

Ausente

MIGUEL VIANA PATIÑO DIEGO YOUNES MORENO.

NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

Secretaria General