CE-SP-EXP1993-NAC950

DEBIDO PROCESO / PROPIEDAD HORIZONTAL / DEMOLICIÓN DE OBRA / CONSEJO DE JUSTICIA DE BOGOTÁ El debido proceso, que es una garantía aplicable a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas, consiste en el empleo de procedimientos acordes con la índole del asunto sobre que verse la actuación, de tal manera que si ello no ocurre, se produce el quebranto de esa regla de rango constitucional. La acción de tutela es ajena a todo litigio, a todo pleito, a toda alteración en juicio. Principios tales como la sumariedad y la inmediatez que la gobiernan exigen que esté ausente de ella este género de discusiones, máxime si afectan derechos de terceros que han acudido a la autoridad administrativa en demanda de su intervención para hacer uso de prerrogativas que, según ellos, lo concede un reglamento de propiedad horizontal. El fallo del a quo simplemente se limitó determinar que, al no disponer la demolición de la obra desobedeciendo, según el Tribunal, lo determinado por el Consejo de Justicia había quebranto al derecho al debido proceso de la actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de mi novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 950

Actora: MARIA TERESA GALEANO ZEA Referencia: ACCION DE TUTELA Conoce la Sala la impugnación que la doctora Yolanda Vargas de Nieto,

inspectora 13B de Policía del Distrito Capital de Santafé de Bogota. Propone contra la sentencia fechada a diez (10) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – al resolver favorablemente la acción de tutela que la señora Maria Teresa Galeano Zea presentó contra ella, a través de apoderada judicial. La aludida providencia, motivada básicamente en que fue quebrantado el derecho al debido proceso en una actuación administrativa que cursó en la inspección de la que es titular la impugnante, y, como consecuencia de ello, ordenó a ésta disponer, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, “la demolición del cerramiento del antejardín del Edificio Coliseo, ibicado en la calle 59 Nº 37 – 63 de Bogotá, que hace parte del barrio Nicolás de Federmán. Aparecen como coadyuvantes de dicha impugnación los señores Maria Elena Beltrán Cárdenas, Darío Hurtado Callejas, mediante común mandatario, Orlando Giraldo Toro, María de los Dolores Giraldo, Flor Elvira Galindo Ortiz, William Alfonso Marín Jaramillo, Maria del Pilar Henao de Marín, Hector Manuel Rodríguez Rico y Virginia Ospina de Castro, quienes afirman ser propietarios de otros apartamentos del mencionado edificio Coliseo.

ANTECEDENTES

1. Según cuenta los autos, la apoderada judicial de la demandante, en escrito dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera- , manifestó que a nombre de ella presenta acción de tutela “por reparación directa y

como mecanismo transitorio” contra la inspectora Vargas Nieto por haberse negado a dar cumplimiento a lo que ordenó el Consejo de Justicia de Santafe de Bogotá, en el sentido de “levantar las cercas que de manera irregular, se construyeron cuando se concedió el permiso de cerramiento, causando con esto graves e irreparables perjuicios económicos”, al obligarla a clausurar la cafetería que había abierto al público, con todas las licencias y permisos de ley, en el local demarcado con el número 37-59, en el propio edificio Coliseo, dado que se hace imposible, con la cerca en cuestión, que los clientes concurran a la misma.

2. La demanda de tutela narra el recurso en torno a como el departamento de planeación del Distrito, por comunicación número 7752 de 30 de diciembre de 1987, le permitió el cambio de uso del apartamento de su propiedad para que pasara ser un local comercial, teniendo de presente que en la primera planta del edificio, donde queda, funcionan otros comercios y que, al tenor de la resolución número 73 de 1974, el inmueble en cuestión es un “multifamilar mixto: comercio en el primer piso y vivienda en los pisos superiores. La señora Galeano halló propicia la ocasión de instalar la cafetería Federman al observar qye en las vecindades funcionan, entre otros, la Universidad Antonio Nariño, varios colegios como el de la Contraloría, la Clínica Federmán, panaderías, droguerías, etc., todos ellos en la manzana “M”, donde se levanta la edificación. Así las cosas, desde el 28 de Marzo de 1988 funcionó la cafetería, por licencia número 3752 que expidió

la alcaldía menor de Teusaquillo. Transcurrió el tiempo y así las cosas, la señora Galeano acudió a la nombrada alcaldía a renovar la licencia de funcionamiento de su cafetería, pero ante la tardanza en resolver su petición, protocolizó los documentos del caso ante la notaría 38 del círculo de Bogotá, por escritura pública 3099 de 28 de septiembre de dicho año, de conformidad con lo que establece el artículo 42 del C.C.A. con relación al fenómeno del silencio administrativo positivo. La cafetería continuó funcionando. Pero en unos días después, el 23 de Octubre de ese año, “unos propietarios” de apartamentos del edificio solicitaron a la nombrada alcaldía que les concediera permiso para el cerramiento transparente del antejardín, incluyendo el local donde funcionaba la cafetería de la señora Galeano. La inspectora 13B, a quien correspondió por reparto el diligenciamiento de esta pretensión, con una celeridad inusual, otorgó el permiso de tal suerte que el 28 –cinco días mas tardese empezó a construir la cerca, pero la señora Galeano Zea se opuso. La Señora Galeano, pues, se notificó de las diligencias e interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, los que fueron negados por extemporáneos a pesar de que no lo eran; tuvo que recurrir en queja. Mientras se surtía la queja ante el Consejo de Justicia del Distrito, se construyeron las cercas, produciendo físicamente el cerramiento. La queja fue resuelta favorablemente para la señora Galeano, por

resolución del 17 de Febrero de 1992, diciéndose que “la orden de cerramiento dada por el a quo se concedió irregularmente por lo que es del caso revocar la decisión de primera instancia”. Sin embargo –y es aquí donde ve la actora el quebranto al debido proceso-, la inspectora Yolanda Vargas Nieto se abstuvo, y se sigue absteniendo, de cumplir lo ordenado por su superior jerárquico, aduciendo que el proveído de marras se limitó a revocar el acto proferido por la inspección el 24 de octubre de 1990. Concluye la tutela impetrando que se proteja la demandante en sus derechos fundamentales al trabajo y el debido proceso, y, en consecuencia, se ordene a la inspectora Yolanda Vargas “levantar las cercas que encierran el edificio Coliseo, tal como lo decidió el Consejo de Justicia en segunda instancia. DEL FALLO IMPUGNADO Luego de explicar porque no estima conculcado el derecho al trabajo, pasa el tribunal a tener como quebranto el derecho al debido proceso, diciendo: “Acusa además la petición, de violación al derecho al debido proceso, lo que fundamenta en la obligación que tiene el inferior de acatar las órdenes superiores. Para la Sala, efectivamente, se presenta dicha infracción. En efecto, una vez revocada la decisión de la inspección 13B, con relación al permiso que había otorgado para ser el cerramiento del aterjardín del edificio ubicado en la calle 59 Nº 37 – 63, se imponía para la funcionaria el obedecimiento estrico de la decisión superior. Sin un funcionario decreta una medida que a la postre, mediante la

interposición de un recurso de apelación, resulta ilegal, se impone por parte de este, hacer volver las cosas al estado en que estaban antes de haber tomado dicha medida. Entonces, si ya el funcionario de segunda instancia dispuso que el cerramiento es ilegal, quien lo había ordenado no tiene otro camino a seguir cual es el de obedecer la decisión del ad quem y proceder de inmediato, ordenando su demolición”. DE LA IMPUGNACIÓN Los argumentos de la doctora Yolanda Vargas de Nieto para impugnar lo decidido por el Tribunal puede sintetizarse así:

1. No es cierto que Maria Terese Galeano sea propietaria de un local en el edificio Coliseo, pues conforme al reglamento de propiedad horizontal (pag. 13 vto.), en el primer piso hay un apartamento, señalado con el número 37-59, este si de propiedad de quien aquí es actora. Existen en el edificio tres locales para uso

comercial, pero sobre la calle 58 A, identificados con los números 37-56, 37-58, y 37-61, ninguno de ellos de propiedad de la señora Galeano Zea.

2. No es cierto que la actora María Teresa Galeano Zea haya tenido en funcionamiento una cafetería, pues los documentos que se han allegado al caso, siempre muestran como peticionaria del permiso, la señora María Paulina Galeano Zea, persona distinta a aquélla. Es más, la licencia de funcionamiento dada por la alcaldía de Teusaquillo, otorgada el 20 de noviembre de 1990 casi un mes después del permiso para cerramiento transparente del antejardín (24 de octubre)- se hizo también a favor de María Paulina, no de María Teresa. Cree la impugnante

que esta sola circunstancia es suficiente para que se declare improcedente la tutela por carecer la accionante de legitimidad para accionarla.

3. En relación con la solicitud del cerramiento y el otorgamiento del permiso para éste, aduce: «a. Es cierto que frente a una solicitud formulada ante mi Despacho por los

copropietarios del Edificio Coliseo de la calle 59 No. 37-59 y 37-63 de Santafé de Bogotá, en ejercicio de mis funciones, concedí permiso de cerramiento del antejardín del referido inmueble, habiéndome fundamentado en lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto 1025 de 1987 emanado di la Alcaldía Mayor de Bogotá. Ello ocurrió el día 24 de octubre de 1990. b. Posteriormente y al desatar el recurso de apelación interpuesto por la señora María Teresa Galeano Zea, el Consejo de Justicia de la Secretaría de Gobierno de Santafé de Bogotá, mediante providencia fechada el 17 de febrero de 1992 revocó el auto emanado de mi despacho en fecha 24 de octubre de 1990 y mediante el cual se había concedido el permiso de cerramiento del antejardín en comento. El argumento principal aducido por el Consejo de Justicia para revocar dicho auto consistió en "...que la orden de cerramiento dada por el a quo se concedió irregularmente...", lo cual en manera alguna significa, como lo ha sostenido el Tribunal, que el cerramiento sea ilegal,-puesto que esa situación aún no ha sido determinada por la autoridad competente, que para el caso y como se verá más adelante, es la Inspección 13 "A" de Policía, Urbanismo y

Construcción de Obras, según el Código de Policía de Bogotá (Acuerdo 18 de 1989). c. Surtido el recurso aludido, las diligencias regresaron a mi despacho y entonces la señora María Teresa Galeano Zea, a través de apoderada, me solicitó que por haberse revocado el auto que había concedido el Permiso de Cerramiento y como consecuencia de dicho pronunciamiento, yo debería ordenar la demolición de cerramiento del ya conocido antejardín. d. Mediante providencia fechada en mayo 11 de 1992 (se anexa fotocopia) y habiéndome fundamentado en lo dispuesto por el superior (Consejo de Justicia) al desatar el recurso el cual, si bien es cierto que revocó el auto que concedió el permiso de cerramiento, también lo es que nada dijo en el sentido de que como consecuencia de tal revocatoria, ya debería ordenar la demolición del cerramiento, dispuse estarse a lo resuelto por el Superior y denegué la solicitud de Demolición por carecer de competencia para ello y por no existir determinación o providencia que así me lo ordenara. e. Contra la anterior providencia, Ia Apoderada de la señora MaríaTeresa Galeano interpuso los Recursos de Reposición y Apelación, frente a lo cual el Despacho, por auto de fecha mayo 21 de 1992 cuya fotocopia también anexo, mantuvo la providencia recurrida y concedió el recurso apelación. f. El señor Secretario de Gobierno de Santafé de Bogotá, mediante providencia fechada en enero 12 de 1993 (adjunto fotocopia) el recurso de apelación que yo había concedido, fundamentándose en el hecho de que el recurso

propuesto se había decidido por providencia fechada en febrero 17 de 1992, de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, el cual había adquirido firmeza y por tanto contra él no procedía recurso alguno» (sic). Deriva de todo lo anterior, que no ha habido quebranto del derecho al debido proceso y, aún admitiendo que lo hubiera, la señora María Teresa Galeano Zea no es titular a quien se le haya afectado o vulnerado, pues todo lo atinente a la cafetería que allí funcionaba, demuestra que la propietaria de la misma era la señora María Paulina Galeano. COADYUVANCIAS A LA IMPUGNACION Como se ha anotado ut supra, primeramente los señores María Elena Beltrán Cárdenas y Darío Hurtado Callejas confirieron poder a abogado inscrito para que, a su nombre, coadyuvara la impugnación de la inspectora Vargas de Nieto, alegando y probando que son propietarios del apartamento número 401 del Edificio Coliseo. Entre otros documentos, anexan copia de la escritura pública número 2400 de 28 de mayo de 1992 de la Notaría Séptima de Santafé de Bogotá, D. C., sobre la venta que Buenaventura Pedraza González les hace del apartamento 401 del edificio mencionado, la cual escritura contiene el reglamento de propiedad horizontal (escritura número 3196 ,de 6 de julio de 1977 de la misma notaría) de dicha edificación. Precisamente en ese reglamento se fundamenta el aludido. profesional para oponerse a la demolición del cerramiento, sosteniendo que en el artículo 6° se lee: 'Tos apartamentos o bienes de propiedad privativa, se

singularizan en cuanto a las áreas, alturas, localización, linderos de la siguiente manera: Primer piso. Apartamento número treinta y siete cincuenta y nueve (37-59) de la calle cincuenta y nueve (59), de donde claramente se infiere que el distinguido con el número 37-59 de la calle 59 de esta ciudad, es un apartamento y no un local comercial, como sí acontece con el demarcado con el número 37-56 de la calle 58-A, el cual es considerado como local por el propio reglamento de propiedad horizontal. Así fue como la instalación de la Cafetería Federmán con permiso de la Alcaldía Menor de Teusaquillo para el cambio de uso del apartamento en local comercial, contravino el artículo 17 del reglamento, dado que él trata sobre las decisiones unánimes de todos los copropietarios para la construcción de nuevas plantas o "cualquiera otra alteración de la estructura del edificio ...... Y es de hacer notar que en todo lo que atañe a los permisos y a la cafetería figura la señora María Paulina Galeano Zea y no MaríaTeresa Galeano Zea, como lo demuestra con numerosa documentación que anexa. Además, ni la una ni la otra solicitaron el consentimiento de los copropietarios. Precisamente fue que ante la instalación de la cafetería y su renovación que los demás propietarios decidieron solicitar permiso de cerramiento transparente, tal como lo obtuvieron, frente a las molestias que el negocio les acarreaba. En resumen, por ésas razones, los coadyuvantes se oponen a la pretensión reiterada de la actora que los afecta. Los demás impugnantes apoyan en todo lo manifestado por el abogado de

María Elena Beltrán Cárdenas y Darío Hurtado Callejas.

PARA RESOLVER, SE CONSIDERA

1. El derecho al debido proceso (art. 29 de la Carta) consiste en la observación cuidadosa, por parte de la autoridad que tramita un asunto dado, de todas y de cada una de las pautas que la respectiva ley procesal señala. En otras palabras, el debido proceso, que es una garantía aplicable a toda clase de actuaciones Judiciales o administrativas-, consiste en elempleo de procedimientos acordes con la índole del asunto sobre que verse la actuación, de tal manera que si ello no ocurre, se produce el quebranto de esa regla de rango constitucional. Como lo ha explicado la Corte Constitucional concretando el tópico al "debido proceso administrativo", éste es "exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como determina el ordenamiento jurídico". (Sentencia T-049, febrero de 1993).

Habrá, entonces, vulneración o quebranto del debido proceso -como lo dice la sentencia impugnadaporque la autoridad correspondiente -la Inspectora 13 B de policía distrita lno haya creído que lo decidido por su superior -el Consejo de Justicia de la Secretaría de Gobiernoconsista en la demolición del cerramiento que los otros copropietarios del edificio hicieron con permiso de esa dependencia oficial, no obstante que esa demolición no sea de su resorte según manifiesta. Ciertamente que la providencia del Consejo de Justicia sólo se circunscribió a revocarlo decidido por la Inspección al conceder el permiso para hacer el

cerramiento, por falta de competencia. Determinar si ello implica tácitamente la orden de demolición, con el desconocimiento de derechos de terceros -los copropietarios que consiguieron que las cercas se construyeranes algo que da lugar a un sinnúmero de controversias que habría que dilucidar en un juicio completamente ajeno a la acción de tutela. Para que un derecho constitucional fundamental sea objeto de amparo a través de la acción de tutela, debe fluir nítido y diáfano de lo que sumariamente se haya allegado al asunto.

2. Cuando se discuten cuestiones tales corno las que se debaten en el caso que ahora se estudia, es decir, temas atinentes a los cánones de un reglamento de propiedad horizontal, y cuando la solución de la controversia toca derechos de terceros, necesariamente se debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la acción de tutela, que se caracteriza, sin duda, por la sumariedad de la actuación y porque los derechos constitucionales fundamentales que el demandante considera vulnerados o amenazados aparezcan claros, evidentes, dé la sola lectura y elemental alcance de lo que ellas aportan al convencimiento del juez. En otras palabras, la acción de tutela es ajena a todo litigio, a todo pleito, a toda altercación enjuicio. Principios tales como la sumariedad y de la inmediatez que la gobiernan exigen que esté ausente de ella este género de discusiones, máxime si afectan derechos de terceros que han acudido a la autoridad administrativa en demanda de su intervención para hacer uso de prerrogativas que, según ellos, le concede un reglamento de propiedad horizontal,

3. Luego, pues, de analizar los hechos, circunstancias y situaciones que rodean el caso sub lite, preciso es concluir que el fallo del a quo simplemente se limitó a determinar que, al no disponer la demolición de la obra desobedeciendo, según el Tribunal, lo determinado por el Consejo de Justicia, había quebranto al derecho al debido proceso de la señora María Teresa Galeano Zea. Para llegar a esa conclusión, piensa esta Sala, habría que despejar todas las dudas e inquietudes que se han expuesto. Y es por ello que se impone la revocatoria de la providencia que tal cosa resolvió.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena do, lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia de 10 de junio de 1993 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera-, y en su lugar deniégase la tutela presentada por la señora María Teresa Galeano Zea, mediante apoderada. Notifíquese a los interesados conforme a la ley. Infórmese al Tribunal de origen mediante copia de este proveído. En su oportunidad, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada el día 17 de agosto de 1993.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidente

JAIME ABELLA ZÁRATE ERNESTO RAFAEL ARIZA

JOAQUÍN BARRETORUIZ CARLOS BETANCUR JARAMÍLLO MIRÉN DE LA LOMBANA DE M PEDRO ALEJO GÓMEZ VILA Ausente conjuez

DELIO GÓMEZ LEYVA MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ

AMADO GUTIÉRREZ VELÁSQUEZ LUIS EDUARDO JARAMÍLLO MEJIA

ALVARO LECOMPTE LUNA JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Ausente

CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA LIBARDO RODRIGUEZ RODRÍGUEZ

YESID ROJAS SERRANO CONSUELO SARRIA OLCOS

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

MIGUEL VIANA PATIÑO DIEGO YOUNES MORENO

NUBIA GONZÁLEZ CERÓN

Secretaria General