CE-SP-EXP1993-NC231

ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVASGobernador y Servicio Seccional de Salud / SERVICIO SECCIONAL DE SALUD - Naturaleza jurídica. Autoridad competente para resolver recursos frente a actos de jefe seccional / DESTITUCION DEL CARGO - Competencia para resolver recurso de apelación. Servicio seccional de salud / PROCESO DISCIPLINARIO - Servicio Seccional de Salud. Competencia para resolver recursos frente al acto de destitución / RECURSO DE APELACION - Acto de destitución de empleado del servicio seccional de salud: competencia para resolverlo / JEFE DE SERVICIO SECCIONAL DE SALUD - Naturaleza del cargo. Superior jerárquico / SISTEMA NACIONAL DE SALUDAdministración de personal. Naturaleza jurídica de los empleos. Marco legal / GOBERNADOR - Competencia para resolver recurso de apelación frente a acto de jefe seccional de salud El aspecto cardinal del conflicto se contrae a dilucidar si el Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila, que expidió el acto administrativo apelado, es un funcionario administrativo del orden departamental o nacional. Si lo primero, su superior jerárquico es el gobernador, y este será el encargado de decidir el recurso; si lo segundo será el ministro para el citado fin. Al respecto cabe tener en cuenta que tanto la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación como su Sección Segunda han sostenido uniforme y reiteradamente que los Servicios Seccionales de Salud son dependencias administrativas de los Departamentos y sus servidores son empleados departamentales. En consecuencia la autoridad

administrativa competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por Eduardo Coronado Aguirre es el señor Gobernador del Huila, por ser el recurrente un empleado del orden departamental y el Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila un inferior desde el punto de vista jerárquico de aquél.

NOTA DE RELATORIA: Sala de Consulta y Servicio Civil. Conceptos de 20 de noviembre ce 1978. Ponente: Mario Latorre Rueda; 941 de 9 de diciembre de

1974. Ponente: Luis Carlos Sáchica y 114 de 10 de junio de 1987. Ponente: Jaime Paredes Tamayo. Sección Segunda sentencias 5493 de 20 de enero de 1983.

Ponente: Alvaro Orejuela Gómez. Actor: Carlos Piñeres Fuentes 4554 de 8 de junio de 1992. Ponente: clara Forero de Castro. Actor: Contraloría General de la República y otro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Santa Fe de Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: C-231

Actor: MINISTERIO DE SALUD Demandado: GOBERNACION DEPARTAMENTAL DEL HUILA Se dirime el conflicto de competencia administrativa planteado entre el Ministerio de Salud y la Gobernación Departamental del Huila, en cuanto se declararon incompetentes para conocer del recurso de apelación interpuesto por el señor Eduardo Coronado Aguirre contra la Resolución N° 367 de 10 de Marzo de 1992,

expedida por el señor Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila, que le Impuso la sanción de destitución en el cargo de Mensajero del mencionado Servicio Seccional a partir del 11 de Marzo de 1992.

1. ANTECEDENTES 1.1. El señor Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila comisionó al señor Jefe de la Sección de Personal de la misma entidad para que adelantara Investigación disciplinaría en contra del Mensajero de la institución, Eduardo Coronado Aguirre, por violación al régimen disciplinario. 1.2. Como culminación del proceso disciplinario se expidió por el señor Jefe del servicio Seccional de Salud del Huila la Resolución N° 367 de 10 Marzo de 1992, mediante la cual se le Impuso la sanción de destitución al empleado Investigado. 1.3. Contra la Resolución antes mencionada el afectado interpuso el recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación. 1.4. A través de la Resolución N° 454 de 20 de Marzo de 1992 el Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila despachó desfavorablemente el recurso de reposición y concedió el de apelación, en efecto suspensivo, para ante el señor Ministro de Salud. 1.5. Por medio de la Resolución N° 003207 de 30 de Abril de 1.992, el señor Ministro de Salud rechazó por improcedente el recurso de apelación y devolvió la actuación al Servicio Seccional de Salud del Huila para que la remitiera al señor

Gobernador Departamental del Huila, por considerar que éste era el competente para conocer el expresado recurso. Recibido el expediente administrativo por el señor Gobernador del Departamento del Huila, este funcionario expidió la Resolución N° 659 de 27 de Agosto de 1 992, en la cual rechazó también el recurso de apelación por falta de competencia.

II. RAZONES QUE ORIGINARON EL CONFLICTO II.1 POR PARTE DEL MINISTERIO DE SALUD Para fundamentar su incompetencia en los considerandos de la Resolución no. 002307 de 30 de Abril de 1992 adujo, en lo pertinente, el señor Ministro de Salud: "... Que este Despacho no tiene competencia para absolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 367 de 10 marzo de 1992 del Servicio Seccional de Salud del Huila, por cuanto, el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades, se ha pronunciado sobre la naturaleza jurídica de los Servicios Seccionales de Salud y la administración de personal en los mismos, señalando: - Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Mario Latorre Rueda, fecha: 20 de noviembre de 1978 "El Sistema Nacional de Salud busca coordinar los distintos organismos en general que en la Nación, en los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Distrito Especial existen para procurar en sus distintos aspectos la salud de los habitantes del país. Pero, hay que insistir, no se crean organismos o entidades nuevas en lo nacional o en lo Seccional, sino que se coordinan las existentes y esta coordinación en relación con los Servicios

Seccionales y el Ministerio de Salud es de carácter técnico". - Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Luis Carlos Sáchica, fecha: 9 de diciembre de 1974 "Los Servicios Seccionales de Salud, previstos entre otras normas en el Decreto 654 de 1974, no son establecimientos públicos del orden nacional como los referidos en el ordinal 10 del artículo 76 de la Constitución Política son organismos de las respectivas administraciones, articulados por contratos, en el campo normativo y técnico, no en el administrativo, al sistema nacional de salud". - "Las leyes y decretos -leyes mediante los cuales se señalan las pautas generales para prestar en el país el servicio de salud pública, no puede invadir, recortar ni menos negar, la autonomía constitucional de las entidades territoriales para organizar y regular sus propios Servicios Seccionales de Salud en ese campo". - "Los empleados de los Servicios Seccionales de Salud lo son de la respectiva Sección, o sea, Departamento, Municipio, Comisaría, o Distrito Especial de Bogotá...”. Que con base en lo señalado es claro para este Despacho que el Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila, es un empleado del Departamento del Huila y que administrativamente su superior jerárquico es el señor Gobernador de ese Departamento, aún cuando para efectos técnicos y en relación exclusivamente para el cumplimiento de las normas científicas y técnicas del Sistema Seccional de Salud, actúa como agente del Ministerio de Salud. Que por lo expuesto, este Despacho no tiene competencia para absolver el recurso de apelación Interpuesto contra la Resolución No. 367 del 10 de marzo de

1992 emanada del Servicio Seccional de Salud del Huila, toda vez que la competencia corresponde al Señor Gobernador del Departamento del Huila..." (folios 17 y 18).

II.2. POR PARTE DE LA GOBERNACION DEPARTAMENTAL DEL HUILA.

El señor Gobernador del Hulla, a su vez, sustentó su incompetencia en los considerandos de la Resolución no. 659 de 27 de Agosto de 1992 así: "... Que la Gobernación del Huila no comparte la posición del Ministro de Salud porque el artículo 18 de la Ley 10 de 1990 establece de manera clara e inequívoca un plazo de cinco (5) años para que las Entidades del orden Seccional asuman las competencias correspondientes, en el caso de los Departamentos. Que el Departamento del Huila hasta la fecha, no se ha hecho cargo de dichas responsabilidades ni de ningún personal del Servicio Seccional de Salud del Huila. Esto significa que las personas que laboran actualmente en esta dependencia, no son empleados departamentales y por lo tanto no le corresponde al Gobernador del Departamento resolver el mencionado recurso, sino al Ministro de Salud..." (folios 14 y 15).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA El aspecto cardinal del conflicto se contrae a dilucidar si el Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila, que expidió el acto administrativo apelado, es un funcionario administrativo del orden departamental o nacional. Si lo primero, su superior jerárquico es el Gobernador, y este será el encargado de decidir el recurso; si lo segundo será el Ministro para el citado fin.

Al respecto cabe tener en cuenta que tanto la Sala de Consulta y Servicio Civil de

esta Corporación como su Sección Segunda han sostenido uniforme y reiteradamente que los Servicios Seccionales de Salud son dependencias administrativas de los Departamentos y sus servidores son empleados departamentales. La Sala de Consulta y Servicio Civil ha consignado tal criterio en varios conceptos, entre otros: los de 9 de Diciembre de 1974 (Radicación no. 941, Consejero ponente: doctor Luis Carlos Sáchica) y de 10 de Junio de 1987 (Radicación no. 114, Consejero ponente: doctor Jaime Paredes Tamayo). En el último enunciado, dicha Sala conceptuó así: "... El establecimiento de las bases indispensables para la Integración de los servicios asistenciales entre entidades públicas está remitido por el Decreto 1499 de 1966 a la celebración de un convenio o contrato de los previstos en el Decreto extraordinario número 550 de 1960 sobre descentralización de los servicios públicos, y la prestación de los servicios integrados se coordina, en los términos del mismo contrato, señalándola a cargo de los Servicios Seccionales de Salud, bajo el control y vigilancia del Ministerio de Salud. Por Decreto - ley 2470 de 1968 el nivel Seccional de la organización básica del Sistema Nacional de Salud quedó constituido por los Servicios Seccionales de Salud y sujeta la ejecución de su presupuesto a la vigilancia del respectivo Ministro (artículos 4o. y 9o., aparte d). Las relaciones entre los niveles nacional y regional, cuando las conveniencias lo aconsejen, se formalizarán a través de los contratos a que se refieren la Ley 19 de 1958, artículo 20 y los artículos 31 y 32 del Decreto 1050 de 1968.

Mediante tales contratos se crean las unidades técnicas y administrativas denominadas Servicios Seccionales de Salud, organizadas por el Decreto 1499 de 1966, de los cuales dependerán a su vez los servicios locales de salud". (Artículo 32 ibídem). Establecida por el Decreto 056 de 1975 la organización básica como Sistema Nacional de Salud, en sus niveles nacional, Seccional y local, la dirección del Sistema a nivel Seccional se atribuyó a los Servicios Seccionales de Salud que funcionen en las capitales de los departamentos, de las Intendencias, de las Comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá (artículo 7° ibídem) y quedó previsto el funcionamiento de tales servicios "como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública" (artículo 8° ibídem) e incorporadas al mismo las Secretarias de Salud de los Departamentos, de las Intendencias y Comisarías y del Distrito Especial de Bogotá (artículo 10° ibídem). Los Jefes de los Servicios Seccionales de Salud serán nombrados de acuerdo con el contrato de integración y para el cumplimiento de las normas del Sistema Nacional de Salud, actuarán como agentes del Ministerio de Salud Pública (artículo 13 ibídem). Por el Decreto N° 356 de 1975 fueron adscritas al Sistema Nacional de Salud las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad y sometidas sus actividades a las disposiciones que regulan los Subsistemas Nacionales de inversión, Suministros, Planeación, Información, Personal y las demás que se implanten para el desarrollo del Sistema. (Decreto 526 de 1975,

artículos 6o., 15, 20, 21, 26 y 32). La organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud establecida por el Decreto No. 706 de 1974 remite su creación al contrato celebrado entre la Nación, Ministerio de Salud Pública y el respectivo Departamento, Intendencia, Comisaría y Distrito Especial de Bogotá y las correspondientes Beneficencias y Loterías (artículo 2°) Y subordina las cláusulas del contrato a las disposiciones legales vigentes y en especial a las contenidas en los Decretos 621, 654, 655 y 673 de 1974, sustituidos hoy por los Decretos 056 de 1975, 356 de 1.975 y 121 de 1976. Dicho origen excluye la posibilidad de considerar los Servicios Seccionales de Salud como organismo integrante de la Rama Ejecutiva, en cuanto unidad administrativa especial del orden nacional, pues, su organización y fines no corresponden a las señaladas por el artículo 1° del Decreto 1.050 de 1968 a organismos de tal naturaleza ni al concepto doctrinario que los asimila, v.g. a dependencias nacidas de acuerdos con organismos internacionales, no sometidas al régimen administrativo ordinario por requerir gestión conjunta el manejo de sus recursos y de su personal. Por su parte el Decreto 121 de 1976, reorgánico del Ministerio de Salud Pública que forma parte del Sistema Nacional de Salud y es su organismo de dirección a nivel nacional, sólo contiene en su estructura, bajo la denominación de Unidad Administrativa Especial, la Dirección de Campañas Directas (artículos 20 y 35).

En los "niveles funcionales" de los Servicios Seccionales de Salud sus "unidades operativas" se denominan, según el artículo 5° del Decreto 706 de 1974, Divisiones, Secciones y Grupos; o "Coordinación Ejecutiva", Oficinas, Comités o Consejos. "En el contrato de constitución de los Servicios Seccionales se señalarán los funcionarios responsables del cumplimiento de las actividades que se les asignen en cada una de las unidades operativas". (Parágrafo). Tampoco coincide la organización de las unidades relacionadas con aquellas a que se refiere el artículo 19, parágrafo 2º del Decreto 1.050 de 1968, concebidas para la prestación regional de los servicios encomendados a un Ministerio, sujetas al mismo régimen de la estructura central, pues la concurrencia de otras entidades de derecho público en la constitución por contrato, forma propia de integración al sistema de Servicios Seccionales de Salud, determina un origen y naturaleza especiales, inasimilables a cualquier estructura central o descentralizada del orden nacional, departamental, intendencias, comisarial o distrital. No son asimilables a dichas estructuras los Servicios Seccionales de Salud, porque su condición de dependencia técnica del Ministerio de Salud sólo implica un nivel seccional del funcionamiento de un sistema que no afecta en manera alguna, sino se superpone al conjunto de organismos que integran la respectiva Secretaría o Departamento Administrativo y las entidades que le están adscritas o vinculadas en el sector administrativo correspondiente a la estructura de la administración departamental determinada por medio de ordenanza. Resultan ser, por lo tanto, servidores departamentales quienes prestan sus servicios en

cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud, a nivel seccional, como son los Servicios Seccionales de Salud. Y la determinación de las plantas de personal, o sea la creación, supresión y fusión de cargos en la administración departamental, corresponde cumplirla a los gobernadores con sujeción estricta a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos (artículo 232 Decreto 1222 de 1986). Estas mismas competencias confieren al Concejo de Bogotá los artículos 13, ordinal 3° y 16, ordinal 14, del Decreto 3133 de 1968. Sobre estas bases, síntesis del contenido constitucional y legal vigente sobre la materia y sin perjuicio de la organización administrativa propia de las entidades territoriales, puede tener aplicación el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud Decreto –N° 694 de 1975-, requerido por este en cuanto "régimen de administración de personal uniforme, flexible y adaptable a las características propias de los organismos, instituciones, entidades y agencias..." que conforman el Sistema Nacional de Salud en sus diferentes niveles. En las razones expuestas con sostenidos criterios de la Sala al abordar la materia desde su primer cuestionamiento, se funda ahora la conclusión sobre la condición correspondiente a los empleados de los Servicios Seccionales de Salud, o sea, los términos de su relación laboral que vienen a ser determinantes de su afiliación al Fondo Nacional de Ahorro. Dentro de este orden de ideas, los Servicios Seccionales de Salud hacen parte de la estructura administrativa de los Departamentos, sus servidores son empleados

o trabajadores oficiales departamentales..." (subrayas fuera del texto). La Sección Segunda de esta Sala ha compartido también dicho aserto. Valga resaltar al efecto las sentencias de 20 de Enero de 1983 (Expediente no. 5493, Actor: Carlos Piñeres Fuentes, Consejero ponente: doctor Alvaro Orejuela Gómez) y de 8 de Junio de 1992 (Expediente no. 4554, Actora: Contraloría General de la República y otro, Consejera ponente: doctora Clara Forero de Castro). En lo tocante a la referencia que hace el señor Gobernador del Departamento del Huila al artículo 18 de la Ley 10° de 1990, para fundamentar su incompetencia, la Sala pone de presente que obedeció a una equivocada interpretación del citado precepto, pues éste en manera alguna regula lo atinente a la naturaleza jurídica de los Servicios Seccionales de Salud y al carácter nacional o departamental de sus servidores. Lo que estatuye el artículo es que los Departamentos directamente (a través de sus dependencias como los Servicios Seccionales de Salud, anota la Sala), o a través de entidades descentralizadas directas o indirectas, o mediante sistemas asociativos, asuman en el término de 5 años " la dirección y prestación de los servicios de salud del segundo y tercer nivel de atención que comprende los hospitales regionales, universitarios y especializados" y para que cedan "a los municipios o a sus entes descentralizados, bienes, elementos e instalaciones destinados a la prestación de servicios de salud", conforme a los artículos 6o y 16 de dicha Ley. Resulta

pertinente puntualizar que la aludida Ley reconoce la existencia de los Servicios Seccionales de Salud como dependencias de los Departamentos y su manejo autónomo por parte de éstos, en sus artículos 4°, 5°, 10º y 1º. Las Consideraciones precedentes llevan a la Sala a concluir que la autoridad administrativa competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por Eduardo Coronado Aguirre es el señor Gobernador del Huila, por ser el recurrente un empleado del orden departamental y el Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila un inferior desde el punto de vista jerárquico de aquél. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: Dirímese el conflicto de competencia planteado entre el señor Ministro de Salud y el señor Gobernador del Huila en el sentido de que corresponde a éste último conocer del recurso de apelación interpuesto por Eduardo Coronado Aguirre contra la Resolución No. 367 de 10 de Marzo de 1992, expedida por, el señor Jefe del Servicio Seccional de Salud del Huila. En consecuencia, envíese el expediente administrativo al señor Gobernador del Departamento del Huila y comuníquese lo dispuesto en esta . providencia al señor Ministro de Salud. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 27 de abril de 1993.

GUILLERMO CHAHIN LIZCANO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

Presidente

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS CLARA FORERO DE CASTRO

CARLOS BETANCUR JARAMILLO DIEGO YOUNES MORENO

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ ALVARO LECOMPTE LUNA

JUAN DE DIOS MONTES H. LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

CONSUELO SARRIA OLCOS JULIO CESAR URIBE ACOSTA

JAIME ABELLA ZARATE JOAQUIN BARRETO RUIZ

MIREN DE LA LOMBANA M. MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

(Ausente)

LUIS EDUARDO JARAMILLO M. DELIO GOMEZ LEYVA

CARLOS ORJUELA GONGORA YESID ROJAS SERRANO

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ MIGUEL VIANA PATIÑO