CE-SP-EXP1993-NREV045

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Técnica Dado su carácter excepcional, que permite desdibujar el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, exige, para su procedencia una acomodación perfecta de la o las causales invocadas por el recurrente, con las taxativamente señaladas en el artículo 177 del C.C.A. Es así como fundamentalmente se impone la existencia del motivo o causal de revisión, el cual debe darse de una manera inequívoca, sin que a él deba llegarse a través de interpretaciones o analogismos. Unicamente como consecuencia de la prosperidad de la causa, al lograrse demostrar la circunstancia fáctica taxativamente señalada por la ley, podrá surgir nítidamente la necesidad de que la cosa juzgada, que le había dado ejecutoriedad y firmeza a la sentencia cuya revisión se solicita, pueda ser pasada por alto y se permita el análisis de los argumentos y demás elementos de juicio que traigan consigo a la revisión de lo ya decidido. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Causales / NULIDAD EN LA SENTENCIA La causal de que trata el numeral sexto del artículo 188 hace referencia a vicios de procedimiento ocurridos al proferirse la sentencia, como aquella que surgiría si esta se dicta en un proceso Analizado por desistimiento, o cuando esté legalmente suspendido o interrumpido el proceso cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados o adoptada con un número de votos diversos al establecido en la ley. Todos esos hechos que confluyen a una nulidad que surge de la sentencia misma, independientemente de la tramitación del proceso, como igualmente lo consagra el artículo 380 del Código

de Procedimiento Civil.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: REV-045

Actor: CONTRALORIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Corresponde a la Sala Plena decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la doctora EMMA PELAEZ FERNANDEZ, Contralora General del Departamento del Quindío, contra la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de fecha 7 de diciembre de 1990, en la cual se confirmó la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Quindío y dirigido a su Secretario de Hacienda.

I. ANTECEDENTES: El Departamento del Quindío, representado por su Gobernador y por medio de apoderada especial, solicitó de la jurisdicción la nulidad del acto administrativo expedido por la Contraloría General del Departamento y contenido en el oficio No. 0861 de 24 de julio de 1989, dirigido al Secretario de Hacienda departamento en el cual, después de consignar unas observaciones sobre el presupuesto correspondiente a la vigencia del lo. de enero al 31 de diciembre de 1989, concluyó: “...la forma en que se ha procedido obliga a la Contraloría General del Departamento, en cumplimiento del mandato constitucional y legal, a abstenerse de autorizar a los distintos auditores fiscales delegados en las diferentes dependencias del gobierno Seccional, para que visen todos y cada uno de los

comprobantes que se relacionen (sic) con el gasto público, mientras no haya claridad meridiana conforme que señala en el presente oficio." El concepto de violación se apoyó en los artículos 20 de la Constitución Política vigente en la época; 247 del decreto 1222 de 1986; 505 numeral 3o. y 508 del Código Fiscal del Quindío, al configurarse una extralimitación de funciones por parte de la Contraloría, quien al expedir el acto acusado impedía que se diera aplicación a su vez, a un acto administrativo que no era de su competencia, en ese caso el presupuesto departamental a ejecutar en la vigencia del mencionado año de 1989, función ésta última que recae única y exclusivamente en el gobierno departamental, correspondiéndole a la entidad demandante, solamente el control de la ejecución del mismo. Por medio de auto de 23 de agosto de 1989, el Tribunal Administrativo del Quindío suspendió provisionalmente los efectos del oficio No. 0861, decisión que fue confirmada por el H. Consejo de Estado, Sección Primera, en providencia de lo, de noviembre de dicho año. En dicha oportunidad la Sección Primera expresó que es la ley la que fija la órbita de atribuciones de la Contraloría Departamental lo cual le impide intervenir en actuaciones propias de otras ramas del; poder público. Se trata de entes esencialmente administrativos en cuya función no recae el análisis de la conveniencia del gasto, su legalidad o ilegalidad, consideraciones ajenas a la función eminentemente Contralora. En sentencia de 12 de marzo de 1990, el Tribunal Administrativo del Quindío decretó la nulidad del oficio No. 0861 de 24 de julio de 1989, basándose en la

presunción de legalidad que amparaba el presupuesto del Quindío, que lo hacía obligatorio, tanto para los particulares como para funcionarios públicos, mientras no fuera anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Era así como a la Contraloría Departamental sólo le correspondía la vigilancia del gasto público, sin que pudiera negarse a cumplir su obligación legal. El recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, fue resuelto por el Consejo de Estado, en sentencia de 7 de diciembre de 1990, en la que la Sección Primera expuso los siguientes argumentos para mantener el fallo recurrido: "Empero, pretender, como es el caso sub lite dejar adlibitum del organismo fiscalizador la clasificación de ilegalidad del desembolso de fondos públicos, señalar el derrotero procedimiento que la autoridad administrativa debe o debía haber trazado en determinada situación; calificar como exceso de función, desviación de poder, determinado comportamiento de la autoridad administrativa, etc; tal como se ha puntualizado y pretender fundar sobre dichas previsiones la suplica de revocatoria de la sentencia, es translimitar un marco específico de facultades que ya la jurisprudencia ha delimitado para el ente fiscalizador en plúrimos pronunciamientos jurisprudenciales: Si los actos y gestión gubernamental que la recurrente tilda y califica de improcedentes, o contra legem, realmente lo fueren, convoca al funcionario a la denuncia o sometimiento a la autoridad competente, de las irregularidades advertidas, para el pronunciamiento, decisión o ejecución de medidas legales correspectivas, que no por la apreciación o juicio de ilegalidad deducida por la

apreciación o juicio de ilegalidad deducida por el funcionario fiscal ordenar la abstención del reconocimiento al desembolso del fondo público.

II. DE LAS CAUSALES DE REVISION EXPUESTAS POR EL RECURRENTE En el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión se citan como normas violadas: 1). - Artículo 188 numerales 6o. y 7o. del C.C.A. 2). - Por incompetencia porque el oficio de la Contralora del Departamento, no era una intromisión en Actos Administrativos, si no (sic) simplemente instrucciones internas a los Auditores Delegados, para que no fueran a refrendar desembolsos del erario Departamental mientras no hubiera claridad por parte de la Administración del Departamento de las verdaderas cifras presupuestases que se tendrían en cuenta en esa vigencia, porque ya ha quedado bastante demostrado que las partidas iniciales del lo. de Enero, no era viable aplicarlas nuevamente a partir del 10 de julio, motivo este, que dió como resultado que hubiera por parte del Ejecutivo Departamental las aclaraciones que el ente fiscalizador le solicito, pero en ningún momento la Contralora del Departamento ordenó que se produjeran Actos Administrativos que por competencia fueran del Señor Gobernador y su Secretario de Hacienda. 3). - El artículo 190 inciso segundo de la Carta Constitucional. 4). - Ni el Honorable Tribunal, ni el Honorable Consejo de Estado, era competente al tenor del art. 140 numeral 2o. del C.P.C. porque el oficio No. 0861189, no vulneraba ningún Acto Administrativo o había intromisión en la elaboración de los mismos.

5). - El Código Fiscal Ordenanza No. 25 de 1987, en su artículo 505. Al discurrir sobre el "Concepto de Violación", reitera las argumentaciones que a lo largo del debate sostuvo para demostrar la razón que le asistió al expedir el oficio No. 0861 de 1989, actuación que correspondió al más sano criterio de cumplimiento del deber, para que no se produjeran gastos o desembolsos de fondos del erario departamental por encima del presupuesto del año dicho. Finaliza afirmando que la sentencia recurrida originó por sí misma su nulidad, ante la incompetencia tanto del Tribunal de primera instancia y del Consejo de Estado, surgida de que el momento de ser incoada la demanda, ya no tenía ninguna vigencia el oficio No. 0861 / 89. Para sustentar la causal de que trata el numeral 7º del artículo 188 del C.C.A., transcribe sentencias del Consejo de Estado de casos juzgados, que en su opinión consigan una doctrina o jurisprudencia contraria a la expuesta en la sentencia cuya revisión solicita.

III. - ALEGATO DE LA ENTIDAD DEMANDADA El Gobernador del Departamento del Quindío, quien fuera el demandante, en acción de nulidad, del acto administrativo del oficio No. 861 de la Contraloría, como se ha visto, y quien obtuviera decisión favorable a sus peticiones en la sentencia cuya revisión se solicita por el organismo que profirió dicho acto, de manera por demás expresa y reiterada, dice estar totalmente de acuerdo con el contenido del oficio por él inicialmente demandado y fundamentó en gran parte su presente contestación a la demanda para este recurso, en los argumentos

expuestos por la Contraloría en los diferentes memoriales en que defendió su actuación, ante la impugnación gubernamental. La anterior posición, cuando menos, sorprende a la Sala. Además, el Gobernador pasó por alto la razón misma del recurso extraordinario de revisión, dado que todos sus argumentos se encaminaron, no a desvirtuar las causales propuestas, como sería el caso, sino a respaldar de manera incondicional la actuación administrativa de la Contraloría que ya había sido considerada por la jurisdicción como violatoria de la ley y, por ende, anulada. Surgido así el trámite propio de este medio extraordinario de revisión, sin que se observe defecto alguno que incida en lo actuado, la Sala pasa a estudiar los distintos aspectos que han de ser tenidos en cuenta para resolver esta clase de asuntos, para lo cual,

CONSIDERA:

1. Deberá la Sala efectuar, inicialmente, unas precisiones, ya reiteradas, sobre lo que la misma ley denomina como "recurso extraordinario de revisión". Dado su carácter excepcional, que permite desdibujar el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, exige, para su procedencia una acomodación perfecta de la o las causales invocadas por el recurrente, con las taxativamente señaladas en el artículo 177 del C.C.A.

De manera que si se llega a considerar que cuando se profirió una sentencia definitiva, se incurrió en ella o se configuró con posterioridad a la misma, una de las causales tipificadas en el artículo 188 mencionado, obliga principalmente, demostrar de una manera clara y precisa, aquel hecho que permita al juzgador

reexaminar la decisión definitiva sometida a su consideración, para, si es el caso, reemplazarla por otra. Es así como fundamentalmente se impone la existencia del motivo o causal de revisión, el cual debe darse de una manera inequívoca, sin que a el deba llegarse a través de interpretaciones o analogismos. Unicamente como consecuencia de la prosperidad de la causal, al lograrse demostrar la circunstancia fáctica taxativarnente señalada por la ley, podrá surgir nítidamente la necesidad de que la cosa juzgada, que le había dado ejecutoriedad y firmeza a la sentencia cuya revisión se solicita, pueda ser pasada por alto y se permita el análisis de los argumentos y demás elementos de juicio que traigan consigo a la revisión de lo ya decidido. Y en el material que dio origen al caso en estudio, se incurrió en numerosas imprevisiones con respecto a la técnica procesal que debe acompañar a tan especialísimo medio de impugnación. Como se observó en auto de 29 de noviembre de 1991 ( folio 42 c. p.), hubo que buscar cuál fue en verdad la sentencia impugnada en revisión, pues no fue señalada expresamente en el libelo. Igualmente, al designarse las partes del proceso, se señala como tal únicamente al agente del ministerio publico, ignorando de esta suerte al organismo Gobernación que en el proceso de simple nulidad aparece como demandante. Por último, en cuanto al señalamiento de las normas violadas, que no las causales de revisión como lo exige el recurso, se invocan normas que no

proceden en este medio excepcional. Igualmente, los argumentos expuestos por la demandante en la fundamentación del recurso, se encaminan básicamente a defender su actuación, que ya fue objeto de pronunciamiento definitivo por la jurisdicción contenciosa, refiriéndose en forma que pueda señalarse simplemente como tangencial y escasa, a las causales de revisión definidas en los numerales 6o. y 7o. del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, en aplicación del principio constitucional consagrado en el artículo 228 de la Nueva Carta y por cuanto obra en el proceso la sentencia del 7 de diciembre de 1990 de la Sección Primera del Consejo de Estado e igualmente se notificó y compareció en término al Señor Gobernador del Departamento del Quindío, procede la Sala al examen de las causales de revisión formuladas. 2. - La causal sexta, invocada por la recurrente. De conformidad con el escrito contentivo del recurso de revisión, la nulidad de la sentencia se originó en virtud de que cuando ella fue proferida ya no tenía ninguna vigencia el oficio No. 0861189, por cuanto en el momento en que se interpuso la demanda, ya se había aclarado por parte del gobierno departamental la situación que lo había motivado. La situación fáctica señalada, no configura por si nulidad por incompetencia de las corporaciones Tribunal y Consejo de Estado que se pronunciaron sobre una actuación administrativa, que si bien al momento de la decisión definitiva ya no estaba vigente, durante su vigencia pudo producir efectos con consecuencias jurídicas en contra del ordenamiento legal. Numerosa jurisprudencia señala que,

ante una acción de simple nulidad, como es el caso, la definición contenciosa es imprescindible y tiene plena aplicación a las consecuencias jurídicas surgidas durante la vigencia del acto. Por lo demás, esta Sala Plena ha interpretado de tiempo atrás, que la causal de que trata el numeral sexto del artículo 188 hace referencia a vicios de procedimiento ocurridos al preferirse la sentencia, como aquella que surgiría si ésta se dicta en un proceso finalizado por desistimiento, o cuando esté legalmente suspendido o interrumpido el proceso o cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados o adoptada con un número de votos diversos al establecido en la ley. Todos esos hechos que confluyen a una nulidad que surge de la sentencia misma, independientemente de la tramitación del proceso, como igualmente lo consagra el artículo 380 del Código de Procedimiento Civil. No está así llamada a prosperar la causal de revisión invocada.

3. La causal séptima invocada (que en realidad hoy es octava del art. 188, según la versión del art. 41 del decreto - ley 2304 de 1989).

Esta causal se configura: "Cuando la sentencia fuera contraria a , anterior que constituye cosa juzgada entre las partes del proceso que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue denegada." Sin argumentos jurídicos que demostraran la configuración de la causal, en estudio, trae la recurrente a colación sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado que carecen de relación alguna con el caso cuya revisión se

solicita ahora, pues ellas todas se refieren a la función de vigilancia fiscal que le compete a la Contraloría, que le permite "incluso vetar la celebración de negocios jurídicos que estime ilegales... ”. presupuesto fáctico totalmente diferente al surgido cuando la Contralora Departamental adoptó la decisión debatida en el proceso de nulidad. Son, se repite, sentencias pronunciadas en asuntos diferentes, dado que nunca se había juzgado antes, según parece - no lo dice la recurrente - el acto administrativo contenido en el oficio No. 0861. Lo anterior es suficiente para que la Sala concluya que tampoco puede prosperar la causal de revisión en estudio, considerando, por el contrario, que conforme a lo visto, en el presente caso pretendió darse al medio de impugnación de que trata este asunto, de carácter extraordinario, se insiste, el tratamiento que correspondería a una tercera instancia, no contemplada en la ley, o a un recurso extraordinario de súplica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Deniégase la revisión de la sentencia. Cópiese, notifíquese y devuélvase el Expediente a la Sección Primera para lo de su cargo. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día treinta(30) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) Guillermo Chaín Lizcano Dolly Pedraza de Arenas Presidente Ernesto Rafael Aríza Muñoz Carlos Betancur Jaramillo

Clara Forero de Castro Miguel González Rodríguez Gilberto Peña Castrillón Miguel González Rodríguez Conjuez Miguel González Rodríguez Daniel Suárez Hernández Yesid Rojas Serrano Jaime Abella Zárate Miguel Viana Patiño Joaquín Barreto Ruíz (ausente) Miren De La Lombana de M Delio Gómez Leyva (ausente) Amado Gutiérrez Velásquez Alvaro Lecompte Luna Carlos Arturo Orjuela Góngora Consuelo Sarria Olcos Julio César Uribe Acosta Diego Younes Moreno Nubia González Cerón Secretaria General