CE-SP-EXP1993-NS097

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Improcedencia / JURISDICCION COACTIVA / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDAD - Los juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se ventilan conforme a las reglas del procedimiento civil No es posible escindir el procedimiento aplicable a un determinado proceso, por manera que si la disposición anterior (art. 252 del C. C.A.) establece que los juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se ventilan conforme a las reglas del procedimiento civil, y éste no prevé el recurso extraordinario de súplica para esta clase de materias, el mismo resulta improcedente, habida cuenta de que está limitado a los procesos que se regulan íntegramente por C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA

Santafé de Bogotá, D. C., diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: S-097

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE VALORIZACION DE IBAGUE Demandado: FABIO ALBERTO ESPINOZA GONZALEZ Se procede a decidir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por Fabio Alberto Espinoza González contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 3 de abril de 1989, en la que se declararon no probadas las excepciones propuestas dentro del proceso jurisdicción coactiva promovido por el

Departamento Administrativo de Valorización de Ibagué. ANTECEDENTES Por auto de 24 de octubre de 1985, la Fiscales del Departamento Administrativo

de y Ibagué libró mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva contra el señor Fabio Alberto Espinoza González; como título de recaudo ejecutivo, se acompañó el reconocimiento por el Tesorero General del Departamento de Valorización del citado municipio. Notificado el auto personalmente al demandado el 10 de febrero de 1986 (fl. 79), éste propuso las excepciones de falta de causa y por tanto de acción en la entidad ejecutante e ilegalidad, ineficacia e inclusive de inexistencia de título ejecutivo. Se sustentan las excepciones en los siguientes hechos:

1. Faltó notificación de las providencias de carácter general e individual de liquidación y distribución del gravamen.

2. El reconocimiento no constituye título ejecutivo y la cantidad es una cifra incierta y arbitraria.

3. La Resolución 04 de 1983 a que alude el reconocimiento es inexistente ya que con motivo de la obra se produjeron dos Resoluciones, la 013 de junio 13 de 1983 y la 030 de septiembre 22 del mismo año "ninguna de las cuales aparece que hubiera sido notificada en la forma ordenada por el Acuerdo número 023 de 1983". (fl. 2 cdno. Excepciones).

LA SENTENCIA SUPLICADA Fue proferida, como atrás se hizo notar, por la Sección Cuarta de esta Corporación el 3 de abril de 1989 y allí se dijo, en lo pertinente: "Al respecto cabe advertir que el Decreto 01 de enero 2 de 1984 (nuevo C. C. A.) vigente a partir del 1º de marzo del citado año reglamentó en el artículo 68 la

materia relativa a los documentos que prestan mérito por la vía de jurisdicción coactiva subrogando lo que sobre el mismo particular enunciaba el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil y si bien es cierto que en esta nueva norma del Código Contencioso Administrativo no aparecen relacionados como títulos ejecutivos los reconocimientos expedidos por funcionarios públicos, como el del Tesorero General del Departamento Administrativo de Valorización Municipal de Ibagué en el presente caso, no es menos cierto que el Decreto 1604 /66 es una norma especial sobre la materia que permite el cobro coactivo de la contribución de valorización, y textualmente dice: 'Para el cobro por jurisdicción coactiva de las contribuciones de Valorización Nacional, Departamental, Municipal y del Distrito Especial de Bogotá se seguirá el procedimiento especial fijado por el Decreto -ley 1735 de 17 de julio de 1964, y prestará mérito ejecutivo la certificación sobre existencia de la deuda fiscal exigible expedida por el Jefe de la Oficina a cuyo cargo está la liquidación de estas contribuciones o el reconocimiento hecho por el correspondiente funcionario recaudador. En el caso sub lite sirvió de título ejecutivo el 'reconocimiento' que expidió el señor Mario Díaz Díaz, en su carácter de Tesorero General del Departamento Administrativo de Valorización Municipal de Ibagué, visible a folio l' del expediente y en él consta que a veintitrés (23) de octubre de 1985, el señor Fabio Alberto Espinosa González González debía con veinticuatro (24) meses de mora, al Departamento Administrativo de Valorización de Ibagué, la suma de un millón cuatrocientos treinta y tres mil seiscientos treinta y siete pesos con 53 / 100

($1.433.637.53) por concepto de pavimentación Avenida El Jordán por el predio situado en la carretera a El Espinal con cédula catastral número 01 -09 -105 -001 T, según la Resolución 004 de 1983 emanada de la Junta de Valorización y en concordancia con el Acuerdo número 023 de 1983. En consecuencia, se decide que el documento es idóneo y que en él consta una obligación expresa y clara de pagar una suma líquida de dinero de plazo vencido. En relación con los aspectos relacionados con la falta de notificación son cuestiones que debieron debatirse en la vía administrativa y que no son susceptibles de debate en esta etapa procesal." (fls. 177 -178). EL RECURSO EXTRAORDINARIO El suplicante señala como jurisprudencia contrariada la contenida en los fallos de 22 de marzo de 1954 y 27 de noviembre de 1961 de la antigua Sala de Negocios Generales, de los que transcribe la parte relativa a la aceptación por parte del Consejo de Estado de la correspondiente excepción cuando el título adolece de vicios en su formación o es contrario a la ley. Luego de referirse a circunstancias que precedieron al cobro de la valorización y que, según el recurrente, afectan la validez legal del reconocimiento como título ejecutivo, expresa: "Pero como inicialmente lo expresé, son innumerables los autos y sentencias de la Sección Cuarta, en los cuales se ha procedido de conformidad con la jurisprudencia constante de la Sala de lo Contencioso Administrativo, sobre la eficacia y legalidad de los títulos ejecutivos, bien sean los que se enumeran en el artículo 562 del Código de Procedimiento Civil o en el artículo 68 del Decreto 01

de enero 2 de 1984 o en el artículo 14 del Decreto 1604 de 1966, que para el caso del reconocimiento que obra al folio 1, a los vicios plenamente comprobados que tuvo en su formación, debe agregarse la delictuosa adulteración de que fue objeto, como también son innumerables los autos y sentencias de la misma Sección Cuarta en los cuales se consideran causases de ¡legalidad e ineficacia de los títulos ejecutivos en los procesos de jurisdicción coactiva, el que a los ejecutados no se les haya dado la oportunidad de impugnar el acto administrativo del cual pudiera resultar la obligación de pago, al considerarse ejecutoriado dicho acto, como plenamente también se demostró en este proceso, con la manifestación del oficio visible a folio 22, sobre la circunstancia de no encontrarse en los archivos ni siquiera el edicto por medio del cual se hiciera la notificación". (fls. 186 -187).

LA JURISPRUDENCIA INVOCADA

1. Sentencia de marzo 22 de 1954

Corresponde al cobro del impuesto predial sobre minas, mediante los trámites de la jurisdicción coactiva, a la Compañía Minera de Chocó Pacífico, de "los impuestos determinados en el reconocimiento desde el día en que se hicieron exigibles, según disposiciones legales, hasta el día del pago", donde se propusieron las siguientes excepciones: "Los reconocimientos en que se apoyan los mandamientos de pago son inoperantes legalmente. Ni los créditos en cobro ni menos los intereses son exigibles contra la sociedad ejecutada por haberse pretermitido la actuación

administrativa que correspondía, ordenada en las leyes para deducir la deuda..." y, suponiendo que fueran exigibles, "carecen del mismo carácter los intereses mandados a pagar pues la sociedad ejecutada no está en mora, por ausencia de un impuesto legalmente liquidado". "El impuesto no se debe por ninguna de las minas porque ellas han sido trabajadas formalmente... "La cuantía establecida en el artículo 72 del Decreto legislativo 223 de 1932... fue reducida a la mitad en el año 1946. "El impuesto predial sobre minas redimidas a perpetuidad es estrictamente legal, y pesa solamente sobre la mina. El dueño a quien no le convenga pagar el impuesto una vez liquidado, tiene el derecho de renunciar formalmente a la mina, mediante declaración especial... "La mina La Bolsa por el cual se cobra el impuesto no ha sido nunca ni es en la actualidad de la Compañía Minera Chocó, Pacífico S. A.” " ... Si las sumas de dinero cobradas se reputan exigibles, están prescritas las deudas por el impuesto correspondiente a los años anteriores a 1940..." El fallo que definió estas excepciones puntualiza que la presunción de legalidad atribuida por la jurisprudencia a los títulos ejecutivos que sirven de fundamento a la jurisdicción coactiva es apenas "trasunto fiel y exacto de la certidumbre de que en la etapa de formación y constitución del título ejecutivo se han observado las normas y preceptos de orden ético y legal que informan y regulan los actos de la administración pública en todo Estado de Derecho" y que la Corporación ha venido aceptando, igualmente, 'como fundamental medio de defensa la

impugnación de la ejecutoriedad y eficacia legal del título ejecutivo, cuando quiera que han sido pretermitidos o transgredidos aquellos requisitos.

Y agrega: "La firmeza de la liquidación de los impuestos en referencia presupone naturalmente el agotamiento de la gestión gubernativa y luego la de la contencioso -administrativa, esto es, que contra tal acto de la Administración Pública, en este caso la liquidación de los impuestos, no quede ningún recurso, bien por no haber sido ejercitado en tiempo o por haberse surtido convenientemente y tener así la liquidación de los impuestos la firmeza y autoridad de cosa juzgada que presta a 'las copias de los reconocimientos hechos por los recaudadores a cargo de los deudores por impuestos', la eficacia del título ejecutivo conforme al ordinal 29 del artículo 1059 del Código Judicial." Y concluye: "En el caso de autos es manifiesta la pretermisión de los requisitos legales anotados, pues los reconocimientos... en virtud de los cuales se hizo la liquidación de los impuestos sub lite aparecen fechados el 2 de mayo de 1950 y en esa misma fecha fueron dictados los referidos mandamientos de pago... lo cual hace que sean inoperantes legalmente, por ahora, los mencionados reconocimientos en que se apoyan los mandamientos de pago, y que aparezcan plenamente probados los hechos en que se funda la excepción en estudio..." (fls.

202 -205).

2. Sentencia de noviembre 27 de 1961

Conoció la Sala de Negocios Generales, en segunda instancia, de la sentencia proferida en primera por el Tribunal Administrativo de Córdoba en octubre 24 de 1960 que declaró no probadas las excepciones propuestas por el apoderado de

los señores Gustavo Rojas Pinilla y Carola Correa de Rojas en relación con la Empresa Azucarera de Berástegui S.A. Se propusieron las excepciones de petición de modo indebido o antes de tiempo, ineficacia del instrumento ejecutivo, pago parcial, error de cuenta, pago parcial por compensación, carencia de acción y la genérica. El Consejo encontró probada la excepción de "petición de modo indebido o antes de tiempo" y, al respecto, expresó: "Consiste la excepción en que el reconocimiento que ha dado base al juicio ejecutivo no fue notificado al deudor, a pesar de que en dicha providencia se ordenó ponerlo en su conocimiento, con un plazo de tres días para que efectuara el pago; por lo que, no estando ejecutoriado, la condición de exigibilidad de la deuda no se había producido para la fecha en que se dictó el mandamiento de pago; y por consiguiente el reconocimiento no presta mérito ejecutivo. Dicho reconocimiento -alega el excepcionante - no fue notificado de conformidad con el artículo 74 del C.C.A.".

Y más adelante: "... Previamente al juicio ejecutivo por jurisdicción coactiva se lleva a cabo un proceso administrativo que termina precisamente en el reconocimiento de la deuda a favor del Fisco; y tal reconocimiento por lo tanto debe hacérsele conocer al interesado con los medios que da la ley para ello.

Entonces éste puede reclamar sobre lo que se le cobra, reclamo que como es obvio se surte ante la administración". Y por último, agrega: "El principal elemento para conformar el título ejecutivo es el reconocimiento y para que éste sea eficaz no puede adolecer de ningún vicio. La jurisprudencia

constante del Consejo de Estado sobre ineficacia del título ejecutivo, tiene establecido que existe dicha excepción cuando el título adolece de algún vicio en su formación, y en general, cuando contraría la ley".

Consideraciones de la Sala: Para la Sala es evidente que el recurso propuesto no es procedente en esta clase de asuntos.

En efecto, el artículo.252 del C.C.A., modificado por el 63 del Decreto -ley 2304 de 1989, dispuso lo siguiente: "Procedimiento. En la tramitación de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se aplicarán las disposiciones relativas al juicio ejecutivo del Código de Procedimiento Civil". En ese orden de ideas, la Sala Plena ha considerado que no es posible escindir el procedimiento aplicable a un determinado proceso, por manera que si la disposición anterior establece que los juicios ejecutivos por jurisdicción coactiva se ventilan conforme a las reglas del procedimiento civil, y éste no prevé el recurso extraordinario de súplica para esta clase de materias, el mismo resulta improcedente, habida cuenta de que está limitado a los procesos que se regulan íntegramente por C.C.A. Así las cosas, el recurso se rechazará por improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: Recházase por improcedente el recurso de súplica interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Corporación el tres (3) de abril de mil novecientos ochenta y nueve (1989). Cópiese, notifíquese y devuélvase a la sección de origen.

El anterior proyecto lo estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada el 15 de marzo de 1993. Dolly Pedraza de Arenas Joaquín Barreto Ruiz Clara Forero de Castro Amado Gutiérrez Velásquez Miren de la Lombana de Magyaroff Juan de Dios Montes Hernández Libardo Rodríguez Rodríguez Daniel Suárez Hernández Miguel Viana Patiño Ernesto Rafael Ariza Muñoz Carlos Betancur Jaramillo Miguel González Rodríguez, ausente Luis Eduardo Jaramillo Mejía Alvaro Lecompte Luna Carlos Arturo Orjuela Góngora Yesid Rojas Serrano Julio César Uribe Acosta, ausente Diego Younes Moreno Nubia González Cerón Secretaria