CE-SP-EXP1994-NS346

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de violación del derecho de defensa / DERECHO DE DEFENSA - Inexistencia de violación / SANCION POR DESENCAJE - Tramite y procedimientos / SUPERINTENENCIA BANCARIA - Cumple la función de vigilancia que tiene el carácter de policía administrativa, respecto de las entidades financieras / FACULTAD SANCIONATORIA Encuentra la Sala que, simple y llanamente, la Sección en la sentencia recurrida consideró que la sanción se impuso a la actora - recurrente de "conformidad con las disposiciones que señalan las infracciones a las normas sobre encaje, establecen sus sanciones y le atribuyen la competencia para imponerlas", y que en aquellas, ni en otras relacionadas con el tema, se "establecen formas, trámites, requisitos o procedimientos especiales para imposición de sanciones por desencaje a las entidades financieras...", en atención a que se está ejerciendo una función de vigilancia que tiene el carácter de policía administrativa, respecto de las entidades financieras, las cuales, por lo demás, se encuentran con la Superintendencia en una relación jurídica que implica la comunicación permanente mediante los informes que debe presentar periódicamente la entidad vigilada a aquella, razón por la cual, entonces, no puede afirmarse que con la expedición del acto acusado se haya visto sorprendida con una decisión que se adopta basada en dichos informes, y que, como consecuencia, entonces, se haya desconocido el derecho de defensa. En otras palabras, no es que la Sección desconozca la existencia del derecho al debido proceso y en particular el derecho de defensa que

tiene toda persona, sino que considera que, en razón de tratarse de una situación jurídica de "características especiales que implica la comunicación permanente entre administración y la entidad vigilada, no puede afirmarse que ésta resulta "sorprendida" con la sanción, cuando ella está prevista en el ordenamiento jurídico sin que deba cumplirse un procedimiento especial, y la conducta sancionada se establece con base en los informes financieros elaborados por el propio ente vigilado y por él presentados a la Superintendencia", lo cual la Sala, se repite, no encuentra que desconozca lo expresado jurisprudencialmente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia invocada por el apoderado de la actora - recurrente. En consecuencia, el recurso extraordinario de súplica no está llamado a prosperar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Santafé de Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 346

Actor: CORPORACION CAFETERA DE AHORRO Y VIVIENDA Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA La Sociedad demandante dentro del proceso de la referencia, por conducto de su apoderado especial, interpuso Recurso Extraordinario de Súplica contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con fecha trece (13) de agosto de 1993, por la cual se confirmó el fallo de 15 de diciembre de 1992, proferido por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca que denegó las pretensiones de la demanda. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA SUPLICADA Para adoptar su decisión, la Sección Cuarta de la Sala se fundamentó en las siguientes consideraciones, en síntesis: 1a. El problema planteado por el apelante, desde la presentación de la demanda, se concreta en la violación del derecho de defensa consagrado en el artículo 26 de la Carta Política de 1886 y demás normas alusivas al comportamiento en la inspección y vigilancia del sistema financiero. Sobre dicho tema, en la facultad sancionatoria que le asiste a la Superintendencia Bancaria, la Sala se ha pronunciado en repetidas ocasiones y de manera uniforme en abundante jurisprudencia, y en particular en la sentencia de junio 26 de 1987, expediente 1028, ponente Jaime Abella Zárate, en donde se expresó: "1. DERECHO DE DEFENSA. "En el caso de autos, la Superintendencia Bancaria impuso una sanción, de conformidad con las disposiciones que señalan las infracciones a las normas sobre encaje, establecen sus sanciones y le atribuyen la competencia para imponerlas, como son la Ley 7 de 1973, artículo 23, literal a), y la Resolución 48 de 1981, artículo 1o., de la Junta Monetaria. "Ni dichas normas, ni otras relacionadas con el tema, establecen formas, trámites, requisitos o procedimientos especiales para imposición de sanciones por desencaje a las entidades financieras y, no es cierto que sólo se pueda imponer sanciones cuando ""... el legislador haya establecido un procedimiento acorde con

el respectivo juicio"", ya que pueden presentarse como en este caso, situaciones administrativas, en las cuales en razón del interés público, la situación del administrado y de la naturaleza misma de la competencia administrativa de que se trate, el legislador simplemente establezca la falta y la sanción, sin prescribir ritualidades. "La Superintendencia Bancaria ejerce una función de vigilancia que tiene carácter de policía administrativa, respecto de las entidades financieras, la cual ejerce de manera permanente e ininterrumpida, a través de diferentes instrumentos, los cuales van desde la simple presentación de informes hasta la toma de posesión de la entidad vigilada, y con la previsión de mecanismos coercitivos y sancionatorios. "Dentro de este contexto, la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria forma parte de los mecanismos con que ella cuenta para mantener aquellas condiciones propias del sector financiero que le dan características de confianza y seguridad ante los asociados. "Y como se trata de una situación jurídica de características especiales que implica la comunicación permanente entre la administración y la entidad vigilada, no puede afirmarse que ésta resulta ""sorprendida"" con la sanción, cuando ella está prevista en el ordenamiento jurídico sin que deba cumplirse un procedimiento especial, y la conducta sancionada se establece con base en los informes financieros elaborados por el propio ente vigilado y por él presentados a la Superintendencia. "No puede entonces, a juicio de la Sala, afirmarse que ""se inicia o pone fin a una actuación administrativa"" con la imposición de una sanción por desencaje para pretender aplicar las normas generales del Código Contencioso Administrativo,

"cuando se trata de una relación continua de vigilancia administrativa, regulada por normas propias, las cuales no consagran un procedimiento especial, precisamente por la naturaleza de la relación existente entre la administración y las entidades vigiladas..." "La autoridad administrativa, no puede inventar trámites o procedimientos no previstos en la ley, ya que la función administrativa que le es propia está subordinada y debe ejercerse dentro del principio de legalidad". "Así las cosas, existiendo norma expresa que regula específicamente la infracción y la sanción y que por la naturaleza de la actividad misma, no existe un procedimiento o trámite especial, no puede afirmarse que con el acto demandado se desconoció el derecho de defensa consagrado en el artículo 26 de la Constitución Nacional". "Mas, si se tiene en cuenta que la infracción sancionada se estableció con fundamento en los informes presentados por el mismo banco, y en las liquidaciones hechas por la Superintendencia, de cuya comparación surge la verificación de la infracción. Y aunque a esos informes no se les pueda dar el carácter de una confesión, con todas las características que a dicho medio de prueba, le reconoce el derecho probatorio, no hay duda que objetivamente está comprobada la comisión de la infracción en cuanto se trata de informes financieros, tomados de los libros de contabilidad, los cuales tienen el valor probatorio que les reconocen los artículos 68 y siguientes del Código de Comercio y este aspecto no fue desvirtuado...". "Por su parte, la Superintendencia Bancaria bien podía solicitar explicación antes de imponer una sanción por desencaje, cuando lo considerase necesario, tal como lo ha hecho en los casos mencionados por el apelante, pero el no hacerlo, no

implica el desconocimiento del derecho de defensa ya que no existe norma que le dé a dicho trámite el carácter de obligatorio. "A juicio de la Sala, el tan alegado derecho de defensa se ejercer no sólo, antes de la expedición del acto administrativo, sino también a través de los recursos propios de la vía gubernativa; por eso llama la atención a la Sala el que la parte actora alegue que se le ha desconocido su derecho de defensa porque no se le solicitaron explicaciones, no previstas en la ley, pero no les ejerció en cuanto no interpuso el recurso de reposición". El anterior, concluye la Sección, constituye el criterio que sobre el punto en litis tiene la Sala, y no existe fundamento legal alguno que permita variarlo, razón por la cual, en este aspecto habrá de confirmarse lo resuelto al respecto por el Tribunal a - quo. 2a. A continuación la Sección se refiere al cargo de nulidad de los actos administrativos enjuiciados planteado igualmente por la demandante, consistente en la causal de "falsa motivación", causal que no encuentra configurada, razón por la cual se concluye que, desde este otro punto de vista, también debe confirmarse la sentencia del a - quo. Como en relación con dicho cargo, la parte actora - recurrente no considera que se hubiere acogido criterio jurisprudencial contrario al de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, no es del caso transcribir o sintetizar las razones que llevaron a la Sección a la conclusión de que no se configura el vicio de nulidad denominado "falsa motivación". FUNDAMENTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA Según la parte actora - recurrente, con la expedición de la sentencia suplicada se

contrarió la jurisprudencia que consta en sentencia de 1o. de septiembre de 1987, dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en lo que dice: "1. Violación del artículo 26 de la Constitución Nacional. "Establece el citado precepto constitucional: ""Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se impute, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio. ""En materia criminal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable"". "El llamado derecho de defensa que consagra el artículo antes transcrito consiste en la garantía de no ser juzgado sin el lleno de los siguientes requisitos: "a) Que la ley que se aplique sea preexistente al acto que se impute, salvo que se trate de una disposición penal permisiva o favorable. Por lo mismo, esa ley debe ser preexistente al hecho o al acto que se tiene como generador del derecho que se pretende en juicio. "b) Que el juzgamiento se efectúe ante juez o tribunal competente. "c) Que se hayan observado en su integridad las normas que regulan el respectivo proceso. "Esa garantía se extiende al ámbito de las decisiones administrativas, lo que implica una generalización de los requisitos a que se refieren los literales b) y c) precedentes, que deben entenderse referidos a toda autoridad y al procedimiento que les corresponde aplicar" (Anales del Consejo, t. CXIII, nums. 493 - 494, VII, ps. 1.764 y 1.765).

A continuación el señor apoderado de la sociedad recurrente expresa el "concepto en que fue contrariada la jurisprudencia citada", observando que en desarrollo del art. 26 de la anterior Carta Política, en el art. 5o. de la Ley 58 de 1982 se dispuso expresamente que las actuaciones administrativas se cumplirían con arreglo, entre otros, al principio de audiencia de las partes; en el artículo 28 del C.C.A. se estableció el deber de las autoridades de comunicar a los particulares la existencia de toda actuación administrativa de la que puedan resultar afectados y el objeto de la misma, y consecuentemente, en el artículo 35 ibídem se dispuso que las decisiones administrativas sólo pueden adoptarse después de haber dado oportunidad a los interesados de expresar sus opiniones. Quiere decir lo anterior que cuando, como en el caso presente, se sanciona sin haber informado a los interesados de la existencia de la actuación administrativa y del objeto de la misma, para darles oportunidad de que expresen previamente sus opiniones, se violan los artículos 5o. de la Ley 58 de 1982 y 28 y 35 del C.C.A. y, en consecuencia, se viola el artículo 26 de la Constitución que estaba vigente entonces, sin que sea válido afirmar, como lo sostiene la Sección Cuarta en la sentencia recurrida, que el requerimiento previo no alcanza a generar la nulidad del acto, porque la decisión de la Superintendencia Bancaria fue tomada con base en los informes que le suministró la Corporación demandante; porque la Superintendencia puede solicitar explicaciones antes de imponer sanciones, cuando lo considere necesario, aun cuando no hacerlo no implica el

desconocimiento del derecho de defensa, ya que no existe norma que le dé a dicho trámite el carácter de obligatorio; y, porque el tan alegado derecho de defensa se ejerce no sólo antes de la expedición del acto administrativo, sino también a través de los recursos propios de la vía gubernativa. Por todo lo anterior, solicita el apoderado de la recurrente, se revoque la sentencia suplicada, y en su lugar se disponga la revocación de la sentencia de primera instancia. LA DECISION Para resolver, se considera: El recurso extraordinario interpuesto no está llamado a prosperar, pues haciendo la confrontación entre lo expresado en la sentencia suplicada y lo que reza en los considerandos de la sentencia de la Sala Plena de fecha 1o. de septiembre de 1987, invocada por el apoderado de la recurrente como sustento de aquél, no se encuentra que la Sección haya propiciado el desconocimiento por parte de la Administración, dentro de una actuación o procedimiento administrativo, ordinario o especial, del derecho de defensa como garantía que tienen las personas de ser juzgadas con el lleno de los requisitos de: a) Que la ley que se aplique sea preexistente al acto que se impute, salvo que se trate de una disposición penal permisiva o favorable; b) Que el juzgamiento se efectúe ante juez o tribunal competente, y c) Que se hayan observado en su integridad las normas que regulan el respectivo proceso. Encuentra la Sala que, simple y llanamente, la Sección en la sentencia recurrida consideró que la sanción se impuso a la actora - recurrente de "conformidad con

las disposiciones que señalan las infracciones a las normas sobre encaje, establecen sus sanciones y le atribuyen la competencia para imponerlas", y que en aquellas, ni en otras relacionadas con el tema, se "establecen formas, trámites, requisitos o procedimientos especiales para imposición de sanciones por desencaje a las entidades financieras...", en atención a que se está ejerciendo una función de vigilancia que tiene el carácter de policía administrativa, respecto de las entidades financieras, las cuales, por lo demás, se encuentran con la Superintendencia en una relación jurídica que implica la comunicación permanente mediante los informes que debe presentar periódicamente la entidad vigilada a aquella, razón por la cual, entonces, no puede afirmarse que con la expedición del acto acusado se haya visto sorprendida con una decisión que se adopta basada en dichos informes, y que, como consecuencia, entonces, se haya desconocido el derecho de defensa. En otras palabras, no es que la Sección desconozca la existencia del derecho al debido proceso y en particular el derecho de defensa que tiene toda persona, sino que considera que, en razón de tratarse de una situación jurídica de "características especiales que implica la comunicación permanente entre administración y la entidad vigilada, no puede afirmarse que ésta resulta ""sorprendida"" con la sanción, cuando ella está prevista en el ordenamiento jurídico sin que deba cumplirse un procedimiento especial, y la conducta sancionada se establece con base en los informes financieros elaborados por el propio ente vigilado y por él presentados a la Superintendencia", lo cual la Sala, se repite, no encuentra que desconozca lo expresado jurisprudencialmente por la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia invocada por el apoderado de la actora - recurrente. En consecuencia, el recurso extraordinario de súplica no está llamado a prosperar. Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesta contra la sentencia de trece (13) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993), proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en el proceso de la referencia.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE A LA SECCIÓN

CUARTA.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiséis (26) de abril de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Amado Gutiérrez Velásquez Miguel González Rodríguez Presidente Ernesto Rafael Ariza Muñoz Joaquín Barreto Ruiz Carlos Betancur Jaramillo Miren De La Lombana de Magyaroff Clara Forero de Castro Luis Eduardo Jaramillo Mejía Alvaro Lecompte Luna Juan de Dios Montes Hernández Carlos Arturo Orjuela Góngora Dolly Pedraza de Arenas Libardo Rodríguez Rodríguez Yesid Rojas Serrano Daniel Suárez Hernández Julio César Uribe Acosta (ausente) (salvó voto) Miguel Viana Patiño Diego Younes Moreno

Nubia González Cerón Secretaria General DERECHO DE DEFENSA -Violación Preocupa a quien suscribe la perspectiva de interpretación que la Sala Plena de la Corporación pus en marcha al resolver el recurso de Súplica, pues con ella se viola el derecho fundamental de defensa. Por lo demás, un ESTADO SOCIAL DE DERECHO no puede operar con funcionarios que a cada paso gustan de poner en marcha la filosofía dañina que enseña que: EL PODER CONSISTE: LO PRIMERO EN PODER, LO SEGUNDO EN PODER, Y LO TERCERO, TAMBIEN EN PODER. Salvamento de voto

Consejero: JULIO CESAR URIBE ACOSTA

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994) No comparto la decisión que se toma en la sentencia calendada el día dos (2) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), proferida dentro del proceso del rubro, porque ella no le rinde culto ni a la ley ni al derecho. Por lo demás, no es una decisión justa. Con la venia del doctor JAIME OSSA ARBELAEZ, Procurador Tercero Delegado, y el doctor GUILLERMO CHAHIN LIZCANO, quien se apartó de la decisión tomada por la Sección Cuarta del día trece (13) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993), hago mías las reservas de universo jurídico que ellos hacen a las providencias que han desatado el presente conflicto de intereses. Preocupa a quien suscribe la perspectiva de interpretación que la Sala Plena de la Corporación puso en marcha al resolver el recurso de Súplica, pues con ella se

viola el derecho fundamental de defensa. Por lo demás, un ESTADO SOCIAL DE DERECHO no puede operar con funcionarios que a cada paso gustan de poner en marcha la filosofía dañina que enseña que: EL PODER CONSISTE: LO PRIMERO EN PODER, LO SEGUNDO EN PODER, Y LO TERCERO TAMBIEN EN PODER. Atentamente,

JULIO CESAR URIBE ACOSTA