CE-SP-EXP1995-NS362

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Técnica / JURISPRUDENCIA / CONCEPTO DE LA VIOLACION El recurrente se limita a citar las providencias que presuntamente contienen la jurisprudencia contrariada, pero sin explicar el concepto de la violación, ni precisar los apartes de esas providencias y los de la sentencia recurrida que pudieran ser contrarios entre sí, además de errores de citas que la relatoría hizo notar en su informe. De acuerdo con lo anterior, el recurso no puede prosperar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: S-362

Actor: CORPORACION COLOMBIANA DE AHORRO Y VIVIENDA DAVIVIENDA Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 11 de febrero de 1994, proferida por la

Sección Cuarta de la Corporación. I.- ANTECEDENTES 1.- La Corporación Colombiana de Ahorro y Vivienda “DAVIVIENDA”, a través de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 3937 de noviembre de 24 de 1989, mediante la cual la Superintendencia Bancaria sancionó a la demandante con una multa, y 0286 del 2 de febrero de 1990,

mediante la cual confirmó la anterior. 2.- Por sentencia del 10 de junio de 1993 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, denegó las súplicas de la demanda. 3.- La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de febrero de 1994 resolvió el recurso de apelación presentado por la parte actora, confirmando la sentencia apelada. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA La sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, contra la cual se dirige el presente recurso extraordinario de súplica, se fundamenta en los siguientes argumentos: “En primer lugar estima la Sala conveniente aclarar a la actora, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 numeral 3o. del Código Contencioso Administrativo, toda demanda ante la jurisdicción administrativa deben contener los hechos u omisiones que sirven de fundamento a la acción, los cuales constituyen el marco dentro del cual debe el juez proferir una decisión congruente al resolver las peticiones de la demanda, y que conforman parte del llamado principio dispositivo, cuyos efectos fundamentales son: “a) La actividad jurisdiccional se encuentra limitada por la demanda inicial. Sin demanda de parte -enseña Chiovendael juez no solo no tiene la obligación, sino que tampoco tiene facultad de iniciar un procedimiento; “b) Corresponde a las partes la determinación objeto del proceso, esto es, precisar la amplitud de la tutela jurídica, de tal manera que el Juez no puede, so pena de incurrir en el vicio de incongruencia, apartarse de las peticiones de los

litigantes, ni otorgar nada que no haya sido pedido; “c) Las partes tienen el poder de aportar los elementos de hecho y los medios de prueba destinados a formar la sentencia. Por ello el sentenciador no puede introducir en el proceso nuevos hechos no alegados por las partes. La mutación de la causa de pedir en otra distinta conduce a que alguno o todos los contendientes queden sin posibilidad de alegar y practicar pruebas sobre los problemas no planteados, con la consiguiente indefensión. Por lo que, resulta totalmente improcedente la conducta de la actora al exponer hechos no planteados en la demanda, con la oportunidad de la apelación, desconociendo no solo el principio de lealtad entre las partes, sino la citada disposición. “De otras parte, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior revise el fallo de la primera instancia y determine si éste se ajusta o no a derecho con fundamento en el análisis de los hechos y omisiones planteadas en la demanda frente a las normas imperantes, y no constituye una oportunidad adicional para exponer otros hechos que estime a bien el demandante. “En consecuencia, la Sala no tendrá en cuenta los mismos, limitando el análisis en esta oportunidad a los hechos analizados por el Tribunal en la parte de decisión no compartida por el apelante, y que se reduce a la interpretación del artículo 29 de la Resolución 23 de 1987 de la Junta Monetaria. “Mediante la Resolución 23, de abril 29 de 1987, la Junta Monetaria, en ejercicio de sus facultades legales, especialmente de las conferidas por el artículo 6o. del Decreto Ley 2206 de 1963, literales a), b), c), d) y e) y de la Ley 7a. de 1973,

reglamentó las operaciones de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, regulando en los capítulos II y III lo concerniente a los plazos y tasas efectivas de interés en las nuevas colocaciones de crédito por el sistema UPAC, estableciendo límites, según rangos establecidos, dependiendo del valor de la vivienda. “El capítulo V ‘disposiciones varias’ reguló los aspectos relacionados con la infracción a los límites de intereses autorizados por ella, y el ámbito de aplicación de la resolución así: “Artículo 27. La aplicación de tasas de interés superiores a las máximas autorizadas en esta resolución por parte de las corporaciones de ahorro y vivienda será sancionada por la Superintendencia Bancaria con multas equivalentes a las sumas cobradas en exceso. Además, a los funcionarios que autoricen o aprueben tales operaciones se les aplicarán las sanciones previstas en el artículo 23 del Decreto 2920 de 1982. “Artículo 29. La presente resolución se aplicará a los créditos que se otorguen con posterioridad a su vigencia. “No obstante, lo dispuesto en esta resolución no se aplicará respecto de desembolsos de préstamos ya aprobados sobre los cuales ya existía un compromiso contractual” (Subraya la Sala). “Del contexto de las normas transcritas claramente se infiere de las tasas de interés autorizadas por la misma resolución para deudas en UPAC no eran aplicables para aquellos créditos otorgados antes de su vigencia. “Para delimitar el alcance de lo que debía entenderse por crédito otorgado, precisó el artículo 29 ibídem que tampoco se aplicaría la resolución para aquellos

desembolsos de préstamos que se efectuaran con posterioridad a su vigencia sobre los cuales, a tal fecha, ya existía un compromiso contractual. “Tratándose del contrato de mutuo con interés, existe compromiso contractual desde el mismo momento en que las partes se ponen de acuerdo sobre la cantidad y modalidades del préstamo, el rendimiento financiero que debe pagar al usuario del crédito, y el plazo para satisfacer la obligación, aún cuando no se haya efectuado el desembolso necesario para su perfeccionamiento. “Adicionalmente, a pesar de la claridad de la norma la Superintendencia Bancaria, para evitar erradas interpretaciones, en ejercicio de sus atribuciones legales, expidió la Circular Externa DAB y DC 024 de junio de 1987, mediante la cual impartió instrucciones a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda para la correcta aplicación del nuevo régimen normativo del sistema UPAC contenido en la Resolución 23 de 1987 de la Junta Monetaria, definió, para efectos del inciso 2o. del artículo 29 de la resolución mencionada qué debía entenderse por compromiso contractual, entendiendo como tal: el acuerdo de voluntades entre la Corporación y el usuario, que nace a la vida jurídica desde el momento de la aprobación del préstamo, comunicado al beneficiario del mismo, aunque se encuentren pendientes algunos requisitos para el desembolso del crédito”. “No existía entonces duda alguna sobre la prohibición a la Corporación de aplicar las nuevas tasas de interés y plazos autorizados por la Resolución 23 de 1987 de la Junta Monetaria a los créditos: 0030164-8, aprobado desde el 26 de marzo de 1987 a María Consuelo Zambrano a la tasa de interés del 10% anual y plazo de

15 años; 0030073-1, aprobado el 24 del mismo mes y año a Héctor J. Arroyave en las mismas condiciones anteriores y 0030209-1 aprobado al 1o. de abril de 1987, a Francisco J. Ochoa en similares circunstancias. En consecuencia la conducta de la Corporación al variar las modalidades de plazo e interés, infringió el imperativo que estaba obligada a observar haciéndose acreedora a la sanción impuesta. “Resulta improcedente la pretensión de la actora que busca desvirtuar el acto administrativo sancionatorio con la acusación de ilegalidad de otro acto administrativa: Circular DAB DC 024 de 1987, que le sirvió de fundamento, y que en esta oportunidad no se discute por no ser objeto del libelo, circular que definió con supuesta transgresión de la ley el término compromiso contractual, que fue aplicado por la Superintendencia Bancaria al imponer la multa. Menos admisible resulta el hecho de que la Corporación de Ahorro y Vivienda amparándose en una supuesta ilegalidad ignore e infrinja las normas que obligatoriamente debe cumplir. “De otra parte, la legalidad de la circular anteriormente señalada, en cuanto define el “compromiso contractual”, como bien precisa el apoderado de la demandada, quedó definida en el fallo 1712 del 28 de octubre de 1988, Expediente 1831 Ponente doctor José Ignacio Narváez García, que denegó su declaración de nulidad, (Relatoría Consejo de Estado, Sentencias Octubre de 1988)”. III.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO Teniendo en cuenta los términos del escrito que contiene el recurso de súplica y a

fin de facilitar su comparación son la sentencia recurrida, la Sala considera conveniente su texto, que es del siguiente tenor: “ANTECEDENTES “Permítaseme sintéticamente consignar como antecedentes los siguientes: “1. En cuanto a la naturaleza de la obligación impuesta por la Resolución 23 de 1987 de la Junta Monetaria, ha quedado claro que era absolutamente inaplicable para el caso sub judice, en la medida en que no existía un desembolso. “Luego de apreciar con la facilidad que los documentos lo permiten, que en los casos de que trata la Resolución sancionatoria, no existía –como se advirtió– un desembolso de dinero en favor del constructor sino una subrogación generadora de una novación, y que es la misma Superintendencia Bancaria la que afirma que la obligación hipotecaria derivada de la subrogación del crédito es diferente a la existente con el antiguo deudor -constructor-, toda vez que jurídicamente es una novación,... la cotización de la Upac para el nuevo crédito individual se determina aplicando la tasa de ajuste del día en que se efectúe la liquidación del crédito (subrayado ajeno al texto original). Oficio No. 1210-91006306 de diciembre 6/91, no vemos como se llega a conclusión diferente, que la disposición sobre la cual se fundamenta la sanción, no se adecua típicamente al caso en cuestión. “Si para la determinación del monto de la obligación en Upacs para quien compra un inmueble y se subroga, debe tenerse en cuenta la fecha de liquidación del crédito, no se entiende cómo se podría tomar otra fecha diferente a esta, para

definir la tasa de interés, cuando es precisamente ese el momento en que se hace la citada liquidación. “Es evidente como se expresa en el memorial donde se sustenta la apelación contra la sentencia de primera instancia y ahora la de segunda, que se desconocen como lo hizo la Superintendencia Bancaria, las disposiciones que se consignan como violadas en la demanda y de contera, el debido proceso. “2. La Superintendencia Bancaria acumula indebidamente casos diferentes, acaecidos en fechas diferentes ajenos entre sí y que debieron fundamentar sanciones diferentes que permitieran individualizar los cargos y su defensa. “Esa acumulación ilegal impedía la dosificación de la sanción atendiendo el monto de cada crédito -en la hipótesis de que hubiera fundamentado para ellas-, como se expresa en mayor extensión en el memorial donde se sustenta la apelación contra la sentencia de primera instancia, al que respetuosamente remito a los H. Magistrados. “Lo cierto es que, por decisiones tanto de la Sala Plena como de la Sección Cuarta, se reconoció que esa acumulación indebida violaba el derecho de defensa y el debido proceso, desconociendo las normas que se enuncian en la demanda como disposiciones violadas. “Es más: “La expedición del Decreto 654 de abril 1 de 1993, magnifica la violación por parte de la Superintendencia Bancaria del derecho de defensa y el debido proceso cuando acumula ilegalmente situaciones que aunque similares, son independientes. “El Decreto en cita autoriza a la Superintendencia Bancaria a partir de abril 1/93 para acumular actuaciones administrativas cumpliendo una serie de requisitos

que la normación expresa. “Con anterioridad –y las Resoluciones de la Superintendencia sí que lo son– no tenían ninguna facultad para acumular como lo hizo, situaciones independientes. “3. La violación del principio de la especialidad de la sanción, desarrollado en extenso por la misma Superintendencia Bancaria que hoy lo viola y la interpretación contra legen que la Superintendencia Bancaria hace la noción de compromiso contractual también contenidas en el memorial de apelación contra la decisión del a-quo, –en que también les ruego reparar– son igualmente violatorias a las disposiciones de que trata la demanda. “LA PROVIDENCIA DE LA SECCION CUARTA.- “La providencia que recurro, considera que este apoderado ha introducido argumentos nuevos que no fueron expresados en la demanda y que por ende no pudieron ser controvertidos por la Superintendencia Bancaria. “La realidad es bien distinta. “El señor apoderado de la Corporación que hoy es mi mandante, alinderó la discusión jurídica dentro de las disposiciones que enunció como violadas y dio su criterio, según su leal saber y entender. “Este apoderado, no pretende modificar la demanda con el recurso de apelación, pero considera respetuosamente que dentro de ese marco, puede expresar criterios que fundamenten aún más las pretensiones de la demanda. “Considero igualmente que los argumentos que se expresan en el recurso de apelación que suscribo, tienen completo respaldo probatorio en cuanto la simple lectura y observación de los actos administrativos demandados, lo ofrecen sin ambages o limitaciones. “Siendo así como se prueba la ausencia de fundamento por una parte y la

ilegalidad de las Resoluciones de la Superintendencia Bancaria por otra, además de lo expuesto, considero que el principio de la jura novit curia –desarrollado ejemplarmente por el Consejo de Estado–, debe aplicarse, como comedidamente lo solicito. “JURISPRUDENCIAS CONTRARIADAS: “Auto de Sala Plena de 9 de febrero/82, con ponencia del H. Magistrado doctor Carmelo Martínez Conn, dentro del expediente No. 10790. “Jurisprudencia de Sala Plena de octubre 1o. de 1990, sentencia No. 1209. “Auto de Sala proferido por la Sección Cuarta el 22 de marzo/91, con ponencia del doctor Jaime Abella Zárate. “En derecho me fundamento en el artículo 130 de C.C.A., por lo cual me permito solicitar se revoque la Providencia de la Sección Cuarta de fecha 11 de febrero de 1994, proferida dentro de expediente No. 5105, con ponencia del doctor Guillermo Chahín Lizcano”. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Como puede notarse fácilmente de la simple lectura comparativa del memorial que contiene el recurso extraordinario de súplica y de la parte motiva de la sentencia recurrida, la parte actora y recurrente considera que la citada sentencia no da aplicación al principio de la jura novit curia y, como consecuencia, considera que se contrarían las providencias que igualmente cita. Sin embargo, con esa misma lectura se constata también que el recurrente se limita a citar las providencias que presuntamente contienen la jurisprudencia contrariada, pero sin explicar el concepto de violación, ni precisar los aportes de

esas providencias y los de la sentencia recurrida que pudieran ser contrarios entre sí, además de errores de citas que la relatoría hizo notar en su informe. Al respecto, esta misma Sala Plena se ha pronunciado en los siguientes términos: “...para efectos del recurso de súplica no basta citar un número plural de sentencias, sino que es preciso explicar el concepto de la violación, o sea por qué lo decidido desconoce el pensamiento de la Sala Plena del Consejo” (Sentencia de 23 de marzo de 1994, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente No. S-116, actor: Justina Hernández Iles, Consejero Ponente: doctor Carlos Betancur Jaramillo). De acuerdo con lo anterior, el recurso no puede prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: NO PROSPERA el recurso extraordinario de Súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta, de fecha 11 de febrero de 1994. En firme esta sentencia, devuélvase a la Sección Cuarta para lo de su cargo.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en su sesión de fecha veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y cinco.

DIEGO YOUNES MORENO ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑO Presidente ausente

JOAQUIN BARRETO RUIZ CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Ausente

JESUS MARIA CARRILLO MIREN DE LA LOMBANA DE M.

Ausente

CLARA FORERO DE CASTRO MIGUEL GONZALEZ R

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ LUIS EDUARDO JARAMILLO

ALVARO LECOMPTE LUNA JUAN DE DIOS MONTES H.

CARLOS ORJUELA GONGORA DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

LIBARDO RODRIGUEZ R YESID ROJAS SERRANO

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ DENISSE DUVIAU DE PUERTA

Ausente