CE-SP-EXP1996-NC335

ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVASLegitimación / LEGITIMACION EN LA CAUSA - Acción de definición de competencias administrativas / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Partes Las partes intervinientes en el trámite judicial de definición de competencias administrativas son sólo las entidades públicas trabadas en el conflicto y no las involucradas en la actuación administrativa específica cuyo conocimiento se disputan aquellas, de suerte que en el caso concreto no está legitimado el afectado para intervenir por sí o por medio de apoderado. PROCESO DISCIPLINARIO - Naturaleza. Conflicto negativo de competencias administrativas / CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - Naturaleza de la actuación disciplinaria frente a Procurador General de la Nación / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Procedencia frente a actuación disciplinaria de la Corte Suprema de Justicia Si bien es cierto que la Honorable Corte Suprema de Justicia desarrolla esencialmente actividades judiciales, no lo es menos que en algunos eventos produce verdaderos actos administrativos sometidos —como los de otros órganos — al control de la jurisdicción contenciosa administrativa. Y ello ocurre, inclusive en materia disciplinaria, en tratándose de procesos adelantados contra los empleados de la Corporación como lo preceptúa el Artículo 115 de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la Administración de Justicia—que, al asignarle la competencia para “conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos”. Y es que la Ley 200 de 1995, en tanto asigna en el numeral 1 del Consejo de Estado, según el caso —la

competencia especial para conocer el proceso disciplinario que se adelanta contra el Procurador General de la Nación, no tiene la virtualidad de convertir sus decisiones judiciales sólo por la naturaleza del órgano que las profiere. Si, en consecuencia, la actuación disciplinaria que adelanta la Corte Suprema de Justicia no es ejercicio de la función jurisdiccional sino administrativa, debe concluirse que sí es posible teóricamente la ocurrencia de un conflicto de competencias administrativas cuya definición atribuye el Artículo 88 del C.C.A., subrogado por el 18 del Decreto 2304 de 1989, a la jurisdicción contenciosa administrativa. PROCURADOR GENERAL DE LA NACION - Autoridad competente para investigarlo / PROCESO DISCIPLINARIO - Competencia de la Corte Suprema de Justicia para investigar al Procurador General de la Nación / CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - Competencia para investigar al Procurador General de la Nación / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVASCorte Suprema de Justicia y Procurador General de la Nación ad-hoc La competencia para investigar disciplinariamente al Procurador General de la Nación, cuya determinación fue referida por la Constitución Política a la ley, radica privativamente a la Corte Suprema de Justicia o en el Consejo de Estado, según el caso, de acuerdo con lo previsto por el numeral 1 del Artículo 66 de la Ley 200 de 1995. El doctor Evelio José Daza Daza fue elegido por el H. Senado de la República como Procurador ad hoc exclusivamente para que actuará como Ministerio Público en el proceso disciplinario No.003 que adelanta la H. Corte

Suprema de Justicia contra el doctor Orlando E. Vásquez Velásquez, no para asumir el conocimiento de ese proceso. La colisión planteada es manifiestamente improcedente, por cuanto el Procurador Ad hoc carece absolutamente de competencia para adelantar investigación disciplinaria contra el Procurador titular no sólo porque ella está asignada privativamente a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, según el caso, sino porque el fin determinado para el que se eligió fue el de intervenir como Ministerio Público en el proceso disciplinario No. 003 adelantado por la H. Corte Suprema de Justicia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Santafé de Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: C-335

Actor: Procurador General de la Nación (Ad-hoc) Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a resolver el conflicto de competencias suscitado entre el Procurador General de la Nación ad hoc, doctor Evelio José Daza Daza, y la Corte Suprema de Justicia, en razón de la petición elevada por aquel ante esta Corporación el pasado 16 de octubre.

I. ANTECEDENTES

1. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de la competencia que le atribuye el numeral 1 del Artículo 66 de la Ley 200 de 1995, por medio de la cual se adoptó el Código Disciplinario Unico, adelanta el proceso disciplinario No.003 contra el doctor Orlando Enrique Vásquez Velásquez, Procurador General

de la Nación.

2. En sesión del 18 de septiembre del año en curso, el H. Senado de la República eligió al doctor Evelio José Daza Daza como Procurador General de la nación ad hoc “para que actúe como Ministerio Público en el expediente disciplinario número 03.

3. Mediante Resolución 002 de septiembre 30 de 1996 el doctor Daza Daza dispuso “Avocar, en ejercicio de la competencia constitucional prevista en el numeral 1º de su Artículo 278, y en desarrollo del poder disciplinario preferente del Procurador General de la Nación el conocimiento del Proceso Disciplinario radicado bajo los números 003 de la Corte Suprema de Justicia, adelantado respecto del doctor Orlando E. Vásquez Velásquez, como Procurador General de la Nación”, ordenando igualmente le fueran remitidas las diligencias.

4. La H. Corte Suprema de Justicia, mediante decisión de la Sala Plena proferida el 4 de octubre, resolvió abstenerse de remitir el proceso argumentando que el pretendido poder preferente no podía ejercerse en este caso pues la competencia fue deferida por la ley “de manera exclusiva, excluyente e incompatible, al máximo el Tribunal de jurisdicción ordinaria o de lo contencioso administrativo: Corte Suprema de Justicia o Consejo de Estado —según quien hubiere actuado como postulante del alto funcionario—.

5. Mediante comunicación dirigida el 9 de octubre a la H. Corte Suprema de Justicia, el Procurador General ad hoc advierte que en virtud de la negativa de esa Corporación el expediente debe ser remitido al Consejo de Estado “de conformidad con lo establecido en el Artículo 88 C.C.A. por ser este un conflicto

Administrativo de Competencia”.

6. La H. Corte Suprema de Justicia, en providencia fechada el 15 de octubre, negó por improcedente esta solicitud aduciendo, entre otras razones, que “jurídicamente no es posible que se suscite un conflicto de competencias entre una autoridad administrativa (Procuraduría General de la Nación) y otra jurisdiccional (Corte Suprema de Justicia) que en desarrollo de una competencia especial y única conoce de este proceso y sus decisiones son independientes y autónomas de conformidad con el Artículo 228 de la Constitución Política”.

7. Por tal razón, el Procurador General de la Nación ad hoc solicito a esta Corporación, mediante escrito fechado octubre 16, dirimiera el conflicto de competencias que en su opinión ha surgido conforme se dejó dicho en anteriores numerales.

8. Idéntica petición formuló el doctor Orlando E, Vásquez Velásquez, quien a través de su apoderado en el proceso disciplinario igualmente había efectuado a la H. Corte similares a las presentadas por el Procurador ad hoc.

9. Atendiendo a lo dispuesto por el Artículo 88 del C.C.A., mediante auto del 21 de octubre el Consejero Ponente dio traslado a las partes por el término común de tres (3) días para que presentaran sus alegatos y dispuso así mismo se oficiara a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Corte Suprema de Justicia requiriendo el envío de antecedentes.

10. Contra este auto, el apoderado del doctor Vásquez Velásquez interpuso recurso de reposición solicitando se adicionara ordenándole a la alta Corporación el envío del expediente según lo preceptuado por el Artículo 88 del C.C.A.,

modificado por el Artículo 18 del Decreto 2304 de 1989, recurso del cual se ocupará la Sala a continuación.

II. LA SOLICITUD DEL DOCTOR ORLANDO VASQUEZ VELASQUEZ Y EL RECURSO DE REPOSICION INTERPUESTO POR SU APODERADO Ha dicho la jurisprudencia de esta Sala Plena (Auto del 11 de febrero de

1991. Expediente No. C124, Actor: CARBOANDES LTDA) que después de la modificación introducida al Artículo 88 del C.C.A. por el Artículo 18 del D.L. 2304 de 1989, las partes intervinientes en el trámite judicial de definición de competencias administrativas son sólo las entidades públicas trabadas en el conflicto y no las involucradas en la actuación administrativa específica cuyo conocimiento se disputan aquellas, de suerte que en el caso concreto no está legitimado el afectado para intervenir por sí o por medio de apoderado. Por lo tanto, habrá de rechazarse el conflicto de jurisdicción planteado por el primero y de plano, el recurso de reposición interpuesto por este último, por ser manifiestamente improcedente e implicar una dilación manifiesta (Art. 38 ord. 2 C. de P.C.).

III. NATURALEZA JURIDICA DE LA FUNCION DISCIPLINARIA EN EL JUZGAMIENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Como se reseñó anteriormente, la H. Corte Suprema de Justicia sostuvo en su auto de octubre 15: “En este específico caso jurídicamente no es posible que se suscite un conflicto de competencias entre una autoridad administrativa

(Procuraduría General de la Nación) y otra jurisdiccional (Corte Suprema

de Justicia) que en desarrollo de una competencia especial y única conoce de este proceso y sus decisiones son independientes y autónomas de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política”. Para la Sala, si bien es cierto que la Honorable Corte Suprema de Justicia desarrolla esencialmente actividades judiciales, no lo es menos que igualmente en algunos eventos produce verdaderos actos administrativos sometidos —como los de otros órganos— al control de la jurisdicción contenciosa administrativa. Y ello ocurre, inclusive en materia disciplinaria, en tratándose de procesos adelantados contra los empleados de la Corporación como lo preceptúa el Artículo 115 de la Ley 270 de 1996 —Estatutaria de la administración de Justicia— que, al asignarle la competencia para “conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos”, expresamente dispone en su inciso final: “Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitaran conforme con (sic) el Artículo 50 del Código Contencioso Administrativo”. Distinto ocurre respecto de los funcionarios judiciales investigados disciplinariamente por el Consejo Superior de la Judicatura, cuyas providencias, como lo señala el inciso 2º del Artículo 111 de la misma ley estatutaria, “son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa”. Si tal es la naturaleza de las decisiones disciplinarias con relación a los empleados, integrantes como son, obviamente, de la Rama Judicial, tanto más

debe admitirse respecto del Procurador General de la Nación, supremo director del órgano de control denominado Ministerio Público (arts. 117 y 275 de la C.P.), órgano autónomo e independiente como los demás que, al lado de las ramas del poder público, conforman la estructura del Estado (Art. 113 ib.). Y es que la Ley 200 de 1995, en tanto asigna en el numeral 1 del Artículo 66 a corporaciones judiciales o Consejo de Estado, según el caso—la competencia especial para conocer el proceso disciplinario que se adelanta contra el Procurador General de la Nación, no tiene la virtualidad de convertir sus decisiones judiciales sólo por la naturaleza del órgano que las profiere. Si, en consecuencia, la actuación disciplinaria que adelanta la Corte Suprema de Justicia no es ejercicio de la función jurisdiccional sino administrativa, debe concluirse que sí es posible teóricamente la ocurrencia de un conflicto de competencias administrativas cuya definición atribuye el Artículo 88 del C.C.A., subrogado por el 18 del Decreto 2304 de 1989, a la jurisdicción contenciosa administrativa. Por ello, la Sala avocará seguidamente el examen de la colisión sometida a su conocimiento.

IV. LA COMPETENCIA PARA INVESTIGAR DISCIPLINARIAMENTE AL

PROCURADOR GENERAL

DE LA NACION Dispone el Artículo 279 de la Carta Fundamental: “La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades,

incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo” (destacado de la Sala). Y en efecto, el Artículo 66—1 del Código Disciplinario Unico o Ley 200 de 1995, previó que: “Conocerán del proceso disciplinario que se adelanta contra el Procurador General de la Nación, en única instancia y mediante el procedimiento ordinario previsto en este Código. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y en el evento que haya sido postulado por esta Corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de Estado”. No podría argumentarse, entonces, que en ejercicio del poder disciplinario preferente que le atribuye el numeral 6 del Artículo 277 constitucional al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, este funcionario estuviese facultado para desplazar a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado en el ejercicio de la competencia disciplinaria que les es propia, asumiendo directamente su propia investigación o, previa declaratoria de impedimento como es apenas obvio, solicitar al Senado de la República la designación de un Procurador ad hoc para que adelante el proceso. Si tal hubiese sido el querer del constituyente, así lo hubiera previsto expresamente en la Carta Política excluyéndolo igualmente del mandato contenido en su Artículo 279 que por el contrario, se resalta, difiere a la ley el establecimiento del régimen disciplinario de todos los servidores de la Procuraduría General de la Nación. Así lo entendió también la Corte Constitucional que, al declarar la exequibilidad del numeral 1 del Artículo 66 Código Disciplinario Unico, expuso:

“Es función del legislador determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de hacerla efectiva (Art. 124 C.N.), como también establecer el régimen disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación, dentro de los cuales se incluye el Procurador General (Art. 279 ib). Dado que la Constitución no consagra fuero alguno en favor de dicho funcionario ni regula aspecto relativo a la autoridad competente para investigarlo disciplinariamente, es el legislador quien de acuerdo con las normas precitadas debe señalarlo, como en efecto lo hizo en la norma acusada. Ante esta circunstancia, no comparte la Corte la argumentación de la demandante, la que se relaciona más con la conveniencia que con la constitucionalidad de la norma, pues de la simple lectura de la frase impugnada, se advierte el deseo del legislador de evitar un conflicto de intereses y garantizar un proceso imparcial, al asignar a un cuerpo colegiado—Corte Suprema de Justicia o Consejo de Estado— el conocimiento y decisión de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra del Procurador General de la Nación, aclarando que si el investigado fue postulado por la Corte Suprema de Justicia, esta Corporación no podrá conocer de dicho proceso, en cuyo caso, compete hacerlo al Consejo de Estado, y en el evento de que sea el Consejo de Estado quien lo haya postulado, será la Corte Suprema de Justicia quien deba adelantar la respectiva investigación disciplinaria. Con este procedimiento se busca precisamente garantizar la debida imparcialidad e independencia del juzgador, como parte esencial del

debido proceso. No encuentra la Corte entonces, que lo acusado vulnere precepto alguno, motivo por el cual será declarado exequible” (Sentencia C—244 de mayo 30 de 1996, Magistrado Ponente Doctor Carlos Gaviria Díaz). Esta decisión que hace transito a cosa juzgada constitucional de conformidad con el Artículo 243 de la Carta Política, impide que cualquier autoridad pueda cuestionar la disposición revisada mientras subsistan en la carta las previsiones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.

V. ATRIBUCIONES DEL PROCURADOR GENERAL

DE LA NACION AD HOC EN EL PROCESO No 003

QUE CURSA ANTE LA H. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA En el acta No.13 de la sesión plenaria del H. Senado de la República realizada el miércoles 18 de septiembre de 1996, insertada en la Gaceta del Congreso No. 404 del siguiente día 25, se lee: “La presidencia pregunta: ¿Declara el Senado legalmente elegido como Procurador ad hoc, al doctor Evelio José Daza Daza para que actúe como Ministerio Público en el expediente disciplinario número 03? Y los honorables Senadores presentes responden afirmativamente por unanimidad”. Ad hoc, de acuerdo con la definición del Diccionario de la Lengua Española, es una “expresión adverbial latina que se aplica a lo que se dice o hace solo para un fin determinado”. De manera que la elección del Doctor Daza Daza se hizo expresamente y sólo “para que actúe como Ministerio Público en el expediente

disciplinario número 03”, no para que se arrogara una competencia que, por lo demás, según se ha dejado expuesto, es exclusiva de la Corte Suprema de Justicia en el juzgamiento disciplinario del doctor Orlando E. Vásquez Velásquez. Actuar como Ministerio Público en un proceso penal o administrativo que adelanta otra autoridad, significa “intervenir ...en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales” (art. 277—7 de la C.P.) pero en ningún caso, como lo ha pretendido el señor Procurador General ad hoc, para asumir el conocimiento de un proceso en el que sólo se le ha designado para que actúe como parte imparcial. La competencia es de derecho estricto y no puede tener alcances analógicos. Si la elección del doctor Daza Daza se realizó exclusivamente para intervenir como parte en el proceso que adelanta la H. Corte Suprema de Justicia, es preciso concluir que carece absolutamente de competencia para adelantar la investigación, de manera que la colisión que plantea es manifiestamente improcedente pues para ella exista se requiere que, en principio, las entidades que se disputan la competencia que tengan esa atribución investigativa disciplinaria. No es posible, en otras palabras, que se dé colisión entre un organismo o funcionario con poder de decisión y otro que solo cumpla el papel de parte procesal. Lo contrario sería admitir una discusión de competencias entre un órgano competente y otro que manifiestamente no lo es.

VI. CONCLUSIONES

En síntesis, la Sala concluye:

1. Tanto el conflicto de competencias administrativas planteado por el doctor

Orlando E. Vásquez Velásquez como el recurso de reposición interpuesto por su apoderado contra el auto de octubre 21, son manifiestamente improcedentes porque las partes intervinientes en el trámite de definición de competencias son sólo las entidades públicas trabadas en el conflicto.

2. La actuación disciplinaria que adelanta la Corte Suprema de Justicia no es ejercicio de la función jurisdiccional sino administrativa, lo que de la posibilidad teórica de la ocurrencia de un conflicto de competencias administrativas en los términos del Artículo 88 del C.C.A., subrogado por el 18 del Decreto 2304 de

1989.

3. La competencia para investigar disciplinariamente al Procurador General de la Nación, cuya determinación fue referida por la Constitución Política a la ley, radica privativamente a la Corte Suprema de Justicia o en el Consejo de Estado, según el caso, de acuerdo con lo previsto por el numeral 1 del Artículo 66 de la Ley 200 de 1995.

4. El doctor Evelio José Daza Daza fue elegido por el H. Senado de la República como Procurador ad hoc exclusivamente para que actuará como Ministerio Público en el proceso disciplinario No.003 que adelanta la H. Corte Suprema de Justicia contra el doctor Orlando E. Vásquez Velásquez, no para asumir el conocimiento de ese proceso.

5. La colisión planteada es manifiestamente improcedente, por cuanto el Procurador Ad hoc carece absolutamente de competencia para adelantar investigación disciplinaria contra el Procurador titular no sólo porque ella está asignada privativamente a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado,

según el caso, sino porque el fin determinado para el que se eligió fue el de intervenir como Ministerio Público en el proceso disciplinario No.003 adelantado por la H. Corte Suprema de Justicia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: Primero. Recházase por improcedente el conflicto de competencias administrativas planteado por el doctor Orlando E. Vásquez Velásquez, en el proceso disciplinario No.003 que cursa en su contra como Procurador General de la Nación en la H. Corte Suprema de Justicia. Segundo. Recházase de plano, por ser manifiestamente improcedente, el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del doctor Orlando E. Vásquez Velásquez contra el auto de 21 de octubre de 1996, dictado por el Consejero Ponente. Tercero. Recházase por improcedente el conflicto de competencias administrativas planteado por el doctor Evelio José Daza Daza en su condición de Procurador ad hoc, en el proceso disciplinario No.003 que cursa en la H. Corte Suprema de Justicia contra el Procurador General de la Nación, doctor Orlando E. Vásquez Velásquez. Se deja constancia que la anterior providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada el día cinco (5) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996). Cópiese y notifíquese Daniel Suárez Hernández, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Mario Alario Méndez, Germán Ayala Mantilla, Joaquín Barreto Ruíz, Carlos Bentancur Jaramillo, Jesús María Carrillo Ballesteros, Julio E,. Correa Restrepo, Miren de la

Lombana de Magyaroff, Javier Díaz Bueno, Ausente con excusa; Silvio Escudero de Castro, Clara Forero de Castro, Delio Gómez Leyva, Amado Gutiérrez Velásquez, Ricardo Hoyos Duque, Luis Eduardo Jaramillo Mejía; Juan de Dios Montes Hernández, Carlos A. Orjuela Gongora, Dolly Pedraza de Arenas, Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Consuelo Sarria Olcos, Manuel Santiago Urueta Ayola.Mercedes Tovar de Herran; Secretaria General.