CE-SP-EXP1996-NS443

FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN - Hecho previsible / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Falla de servicio por omisión / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de contrariedad jurisprudencial / HECHO DE UN TERCERO - En toma de palacio de justicia no es causal exonerativa de responsabilidad El hecho del tercero no puede caber aquí como causal exonerativa de responsabilidad, dado que era previsible, vistos los antecedentes de que estuvo rodeada la toma del Palacio de Justicia. El Estado, como guardián de los bienes jurídicamente protegidos, ha de disponer de todos los medios eficaces y de los cuales dispone, a fin de que el servicio se preste con eficiencia, consciente del papel que le ha encomendado la comunidad. Siendo lo anterior así, se concluye que el recurso extraordinario de súplica en estudio, no tiene vocación de prosperidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santa Fe de Bogotá, D. C., dieciocho (18) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: S-443

Actor: BERNARDO BELTRÁN MONROY Y MARÍA DE JESÚS HERNÁNDEZ DE

BELTRÁN

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL

Y FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA.

Referencia: Recurso extraordinario de súplica contra sentencia de 13 de octubre de 1994 de la Sección Tercera de la Corporación.

Conoce esta Sala Plena el recurso extraordinario de súplica que formula el apoderado judicial común de la parte demandada contra la sentencia calendada a trece (13) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) mediante la cual la Sección Tercera de la Corporación revocó el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en su lugar, declaró al primero de los entes demandados administrativamente responsable por la desaparición de Bernardo Beltrán Hernández en los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia los días 6 y 7 de noviembre de 1985, en la ciudad de Bogotá, y como consecuencia de ello, la condenó a pagar a los actores la suma equivalente en pesos a mil gramos oro fino para cada uno, al precio interno que de dicho metal certifique el Banco de la República a la fecha de la ejecutoria de la providencia.

I. DE LOS CARGOS CONTRA LA SENTENCIA RECURRIDA Afirma el recurrente que la parte considerativa del proveído de la Sección Tercera desconoce la jurisprudencia sentada por esta Sala Plena en dos aspectos; en cuanto hace a la responsabilidad compartida, la providencia de 12 de julio de 1988, consejero ponente, Simón Rodríguez Rodríguez; actora, Ligia Calderón de Córdoba (Anales del Consejo de Estado 1984, primer semestre, Tomo CXV, páginas 1124 y ss.), y en cuanto al nexo causal, lo indicado en sentencia del 20 de noviembre de 1991, consejero ponente, Luis Eduardo Jaramillo Mejía; actor, Jairo Rodríguez Durán (Anales del Consejo de Estado, 1991, segundo semestre,

Tomo CXXV, páginas 94 y ss.) y sentencia de 31 de agosto de 1982, consejero ponente, Enrique Low Murtra; actor Luis Horacio Acosta Díez y otra (Anales del Consejo de Estado, 1982, segundo semestre, Tomo CIII, páginas 869 y ss.). Lo primero porque en la sentencia de 12 de julio de 1988, después de analizar los elementos configurantes de la falla o falta del servicio, también se analiza cuándo se presenta la exoneración de responsabilidad, la que puede ser total o parcial según que en la producción del hecho dañoso solamente intervengan los elementos antes enunciados o, por el contrario, participe en parte la acción o la omisión administrativa; en cambio, la Sección Tercera estima que fue decisiva la contribución de las autoridades gubernamentales a la ocurrencia del daño, por causa precisamente de la falta del servicio anteriormente establecida, porque fueron las autoridades las que con su negligente y omisiva conducta dieron lugar, o por lo menos facilitaron, la ocupación del Palacio de Justicia, pues conociendo de antemano que existían amenazas no sólo contra la vida e integridad de los magistrados, sino de ocupación que hizo el M - 19 del edificio, a pesar de estar en capacidad de evitar la anunciada toma, ninguna medida preventiva ordinaria ni extraordinaria tomaron, como las circunstancias lo exigían. Comenta, a propósito de lo dicho, que el único responsable de lo ocurrido con ocasión del ataque al Palacio de Justicia fue el M - 19 como se desprende de las pruebas, porque de acuerdo con ellas se concluye que el Estado no fue responsable de lo allí sucedido. En cuanto al nexo causal, es evidente también que no existe relación entre los

daños ocurridos y la responsabilidad que la Sección Tercera hace recaer en la Nación y especialmente en la Policía Nacional. Lo que ocurrió en el Palacio de Justicia escapa a toda normal previsibilidad, no puede hacerse responsable al Estado de situaciones o hechos que no pueden ser previstos de una manera normal. No es desde ningún punto de vista viable exigir a la administración que responda por lo imposible, por aquello que en situaciones normales no puede ser previsto. En consecuencia, solicita que se declare no responsable a los demandados de los hechos en cuestión o, al menos, que se los declare parcialmente responsable.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Después de analizar el recurso extraordinario de súplica a la luz de la doctrina y de la jurisprudencia, el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, sienta el criterio de que en el caso en estudio no se ha quebrantado, por parte de la Sección Tercera, ninguna de las jurisprudencias que se dicen contrariadas.

Recuerda que en el recurso extraordinario de súplica únicamente debe haber una comparación entre la jurisprudencia que se dice contrariada o desconocida y la nueva tesis que acoge la sección correspondiente, sin que se puedan estudiar los aspectos de las pruebas, a menos que, comprobándose la violación se pase a dictar sentencia asumiendo la Sala Plena la condición de tribunal de instancia. Con copiosa y erudita cita de diversos autores y de fallos de la Sala Plena, concluye el delegado que la toma del Palacio de Justicia sí fue previsible, como los revela la evidencia histórica, por cuanto desde días atrás, los magistrados

habían pedido las máximas medidas de protección, por lo cual no era descabellado pensar que la edificación podía ser objeto de un ataque, y así habría podido evitarse si se hubiera protegido como lo exigía la dignidad de quienes allí laboraban, igual que sus colaboradores y las personas que acudían a ella como secuencia de sus tareas habituales. Argumenta también que no ha habido responsabilidad compartida, pues desde el punto de vista de la falla del servicio, es decir, la consecuencia del comportamiento negligente del Estado para proteger el Palacio de Justicia fue facilitar o dar lugar a la ocupación del Palacio de Justicia, pues conociendo de antemano que existían amenazas ninguna medida preventiva ordinaria tomaron. En cuanto al segundo cargo, sí existe nexo entre el daño ocurrido y la responsabilidad del Estado, porque es evidente que el daño se produjo y que su ocurrencia es atribuible al Estado. Concluye entonces que ninguno de los dos cargos tiene vocación de prosperidad.

PARA RESOLVER, SE CONSIDERA:

1. La Sala reitera, una vez más los alcances que en la actualidad tiene el recurso extraordinario de súplica a la luz del artículo 130 del C.C.A., conforme a la versión del artículo 21 del Decreto - ley 2304 de 1989, en el sentido de que el mismo es factible en cuanto atañe a su prosperidad, cuando una Sección del Consejo de Estado, sin la aprobación de la Sala Plena, acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación.

Se trata, por lo tanto, de una labor de confrontación, de tal manera que se establezca que en verdad, y en relación con el tema a que se refiere el asunto, se

diga cosa contraria a lo ya señalado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, bien por ella misma, bien por sus antecesores en los tiempos durante los cuales no existían las Secciones que actualmente la conforman. Recuérdese que el recurso extraordinario de súplica no es una instancia más ni un grado de jurisdicción más; las facultades del juez de súplica son limitadas por la misma naturaleza del medio extraordinario, o sea, que gira en torno a establecer si en verdad la nueva doctrina de la Sección es opuesta a la que se ha sentado por la Sala Plena. Al dilucidar un recurso extraordinario de súplica no puede este organismo inmiscuirse en cuestiones atinentes a los problemas del pleito propiamente dicho ni decidir con respecto a lo controvertido en el juicio, ni en apreciar los medios de pruebas aportados al litigio, a menos que si se infirmara la providencia por surgir el desconocimiento, se asuma el papel del tribunal de instancia para conocer en el fondo de la litis.

2. Bajo estos parámetros, la Sala va a examinar los dos aspectos en los cuales dice el recurrente que la Sección Tercera se apartó de la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación.

La sentencia del Consejo de Estado de 12 de julio de 1988 (que en verdad puede leerse en los Anales de 1988, segundo semestre) dice lo siguiente: “El Consejo de Estado ha precisado que la responsabilidad de los entes públicos se basa en la denominada teoría de la ‘falla del servicio’ que tiene su fundamento jurídico en las normas de los artículos 16 de la Constitución Nacional y 68 de la

Ley 167 de 1941, no siendo, por tanto, aplicables las disposiciones del Código Civil. Igualmente, en las sentencias proferidas por la Corporación se han especificado los elementos que configuran la ‘falla’ o ‘falta del servicio’, así: un hecho positivo o una operación administrativa no escrita o una vía de hecho imputable a un ente público: un daño y que exista una relación de causa a efecto entre el primero y el segundo. Asimismo, se ha sostenido que constituye causa exonerativa de responsabilidad la circunstancia de que el hecho dañoso no sea imputable a la administración y se dice que no es imputable cuando quiera que sea producida por la actuación exclusiva de un tercero, de la víctima o por el acaecimiento de una fuerza mayor o caso fortuito. De la misma manera, se ha expresado que la exoneración puede ser total o parcial según que en la producción del hecho dañoso solamente intervengan los eventos antes enunciados o por el contrario, participe también en parte la acción o la omisión administrativa.” En la sentencia recurrida, o más precisamente en el párrafo de las consideraciones en que según el recurrente, la Sección Tercera se olvida de lo transcrito, se lee lo siguiente: “En el caso bajo estudio considera la Sala que fue decisiva la contribución de las autoridades gubernamentales a la ocurrencia del daño, por causa precisamente de la falla del servicio anteriormente establecida. Fueron tales autoridades quienes con su negligencia y omisiva conducta dieron lugar, o por lo menos facilitaron, la ocupación del Palacio de Justicia, pues conociendo de antemano que existían amenazas no sólo contra la vida e integridad de los magistrados, sino

de ocupación por parte del M - 19 de la edificación, a pesar de estar en capacidad de evitar la anunciada toma, ninguna medida preventiva ordinaria tomaron, mucho menos extraordinaria, como lo exigía la situación.” No se observa, que en realidad haya desconocimiento de la jurisprudencia citada en apoyo de lo que sostiene el recurrente. En efecto, se tuvo en cuenta la existencia de un hecho positivo, la existencia de un daño y una relación de causa a efecto entre lo primero y lo segundo, por cuanto se concluyó que por la negligencia de las autoridades se facilitó la ocupación del Palacio de Justicia, sin que haya ninguna exoneración al respecto. En otras palabras, para la Sección Tercera, en el caso que examinó, no hubo causa exonerativa de la falla del servicio: el daño se produjo objetivamente por el obrar negligente y descuidado en cuanto hace a la vigilancia que debió brindar. Quien debió prestar su labor de centinela no puso la debida atención a fin de evitar el daño, a pesar de los requerimientos que se le hicieron. En cuanto al nexo causal, se aduce que en la jurisprudencia sentada en sentencia de 20 de noviembre de 1991, las cosas deben ocurrir dentro de una normal previsibilidad, y en la de 31 de agosto de 1982, se vuelve a enumerar, más explicativamente, cuándo surge la llamada falta o falla del servicio; dice allí la Sala Plena que la falta o falla del servicio de la administración no es la personal del agente administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración, ello implica que la administración ha actuado o ha dejado de actuar, por lo que se

excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simples ciudadanos; el daño debe implicar lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho, con las características generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable, y por último que haya una relación de causalidad entre la falla o falta del servicio y el daño, sin la cual aún demostrada ésta, no habrá lugar a la indemnización. La Sección Tercera dijo textualmente en cuanto hace al hecho atribuido a un tercero: “Es cierto que el hecho del tercero, constituye causal exonerativa de responsabilidad estatal, en tanto que ese tercero no depende de la propia administración y además que el hecho aludido sea causa exclusiva o determinante del daño. En el caso bajo estudio considera la Sala que fue decisiva la contribución de las autoridades gubernamentales a la ocurrencia del daño, por causa precisamente de la falla del servicio anteriormente establecida. Fueron tales autoridades quienes con su negligente y omisiva conducta dieron lugar, o por lo menos facilitaron la ocupación del Palacio de Justicia... Se recuerda que el hecho del tercero para valer como causal exonerativa de responsabilidad debía de ser, en el sub judice, irresistible e imprevisible para el Estado colombiano, en razón a que sí estaba en condiciones de preverlo o de resistirlo, como en efecto lo estuvo, y a pesar de ello no lo hizo, o lo hizo deficientemente, tal comportamiento culposo administrativo que vincula su conducta en el referido daño, bien puede considerarse como causa generadora de éste, sin que en tales condiciones resulte interrumpida la relación de causalidad anteriormente advertida”.

Es claro entonces, que lo dicho por la Sección Tercera no sólo no contradice la jurisprudencia citada, sino que le comunica firmeza, pues indica que el hecho del tercero no puede caber aquí como causal exonerativa de responsabilidad, dado que era previsible, vistos los antecedentes de que estuvo rodeada la toma del Palacio de Justicia. El Estado, como guardián de los bienes jurídicamente protegidos, ha de disponer de todos los medios eficaces y de los cuales dispone, a fin de que el servicio se preste con eficiencia, consciente del papel que le ha encomendado la comunidad. Siendo lo anterior así, se concluye que el recurso extraordinario de súplica en estudio, no tiene vocación de prosperidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: No prospera el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de trece (13) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994), dictada por la Sección Tercera de la Corporación en el expediente 9557. Cópiese, notifíquese y devuélvase a la sección de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena en sesión celebrada el día 16 de enero de 1996. Mario Alario Méndez, con aclaración de voto, Ernesto Rafael Ariza, Joaquín Ruiz, Julio E. Correa Restrepo, Guillermo Chain Lizcano, salvó el voto; Reynaldo Chavarro Buriticá, Conjuez; Miren De la Lombana de M., Delio Gómez Leyva,

Amado Gutiérrez Velásquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Alvaro Lecompte Luna, Diego Moreno Jaramillo, Conjuez; Carlos Arturo Orjuela Góngora, Rodrigo Ramírez González, Libardo Rodríguez Rodríguez, María Eugenia Samper Rodríguez, Consuelo Sarria Olcos, ausente; Manuel S. Urueta Ayola. Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Rechazo / RECURSO

EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Requisitos / JURISPRUDENCIA VIOLADA Habrá recurso de súplica, dice el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, contra los autos interlocutorios y las sentencias dictadas por una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo cuando sin la aprobación de la Sala Plena se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación. En caso contrario, es claro, no habrá recursos de súplica. En otros términos, el recurso de súplica procedente cuando sin la aprobación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, y no procede en caso contrario. Entonces, interpuesto el recurso, la Sala ha de estudiar, en primer lugar, si la providencia impugnada acoge doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, para determinar la procedencia del recurso. Si el recurso fuere procedente, examinará el fondo del asunto, para entonces confirmar la providencia impugnada si advierte que se ajusta a la ley, o a revocarla si encuentra que es violatoria de la ley. La

contrariedad de la sentencia impugnada a la jurisprudencia de la Corporación sólo determina la procedencia del recurso, pero no su prosperidad. El recurso sólo puede prosperar, en los casos en que procede, cuando la providencia que se impugna sea violatoria de la ley.

ACLARACION DE VOTO

Santa Fe de Bogotá, D. C., a diecinueve (1) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996) Disponía el artículo 2º de la Ley 11 de 1975 que el recurso de súplica procedía contra los autos interlocutorios y las sentencias dictadas por una de las Secciones en las que, sin la previa autorización de la Sala Plena, se acogiera doctrina contraria a “alguna jurisprudencia”. La sala Plena de lo Conencioso Administrativo, en providencia de 25 de marzo de 1981, expresó que, de conformidad con lo establecido en ese artículo y en el artículo 24 del Decreto 528 de 1964, “la jurisprudencia cuya contradicción puede dar origen al recurso de súplica, no es otra que la interpretación adoptada por la antigua Sala de Negocios Generales o la acogida por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado sobre un determinado aspecto jurídico” (Anales, T. C, núms. 469 - 470, p. 528). Es este el criterio que ha prevalecido desde entonces, con base en el cual se ha tenido por improcedente el recurso de súplica interpuesto respecto de providencias que contengan doctrina contraria a la jurisprudencia de las Secciones en que se encuentra dividida la Sala.

Mi opinión es otra. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 11 de 1975, el recurso de súplica procedía cuando las Secciones acogían doctrina contraria a “alguna jurisprudencia”, ya se dijo. El adjetivo alguna denota indeterminación, y esa indeterminación resulta incompatible con la identificación inequívoca que se pretende y que llevó a la conclusión de que era la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, precisamente, o de la extinguida Sala de Negocios Generales, aquella a que se refería la mentada disposición. Creo pues que, en los términos del artículo 2º de la Ley 11 de 1975, el recurso de súplica procedía cuando se contrariara alguna jurisprudencia del Consejo de Estado, cualquiera fuera su origen. Hoy, según lo dispuesto en el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 21 del Decreto 2304 de 1989, el recurso de súplica procede contra los autos interlocutorios y las sentencias proferidas por las Secciones, cuando sin la aprobación de la Sala Plena se acoja doctrina contraria a “la jurisprudencia de la Corporación”. Después expedida la disposición anterior reiteró la Sala, en sentencia de 6 de marzo de 1990, que el recurso extraordinario de súplica procedía sólo cuando la jurisprudencia pretendidamente contrariada por la de una de las Secciones estuviera contenida en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de las extinguidas Sala de Negocios Generales y Sala de lo Contencioso Administrativo (expediente S - 132).

Otras muchas providencias podrían citarse al respecto, pero baste con la nombrada. Y es también otra mi opinión. La Corporación a que se refiere las normas es, claro está, el Consejo de Estado. Las decisiones de cada una de sus Secciones son decisiones del Consejo de Estado, sin dudas, y por lo mismo los criterios que expresan son también la jurisprudencia del Consejo de Estado. Siendo así, su violación hace procedente el recurso extraordinario de súplica. La sentencia dictada en esta oportunidad expresó “que el recurso extraordinario de súplica... gira en torno a establecer si en verdad la nueva doctrina de la Sección es opuesta a la que se ha sentado por la Sala Plena”. Es esa la opinión que no comparto. II Es impropio afirmar, como se hizo en la providencia y es costumbre, que el recurso no prospera porque la sentencia impugnada no es contraria a la jurisprudencia de la Corporación. En tales casos lo que corresponde es advertir que contra la providencia impugnada no hay recurso de súplica, es decir, que no es procedente, y rechazarlo, en consecuencia. Pero no declarar que no prospera. En efecto, habrá recurso de súplica, dice el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, contra los autos interlocutorios y las sentencias dictadas por una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo cuando sin la aprobación de la Sala Plena se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación. En caso contrario, es claro, no habrá recurso de súplica. En otros términos, el recurso de súplica procede cuando sin la aprobación de la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, y no procede en caso contrario. Entonces, interpuesto el recurso, la Sala ha de estudiar, en primer lugar, si la providencia impugnada acoge doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, para determinar la procedencia del recurso. Si el recurso fuere procedente, examinará el fondo del asunto, para entonces confirmar la providencia impugnada si advierte que se ajusta a la ley, o a revocarla si encuentra que es violatoria de la ley. La contrariedad de la sentencia impugnada a la jurisprudencia de la Corporación sólo determina la procedencia del recurso, pero no su prosperidad. El recurso sólo puede prosperar, en los casos en que procede, cuando la providencia que se impugna sea violatoria de la ley. Por lo expuesto, resulta impropio afirmar, repito, como se hizo en la providencia, que el recurso no prospera porque no se contraría la jurisprudencia de la Corporación. Si ello es así, lo que ocurre es que contra la sentencia impugnada no había recurso de súplica, es decir, que no era procedente, y es eso lo que debe declararse y el recurso debe ser rechazado, pero no declarar que no prospera. Mario Alario Méndez.