CE-SP-EXP1996-NS481

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Concepto. Alcance. Fines. Características / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO - Improcedencia Como se deriva del contenido del artículo 130 del C.C.A., el recurso extraordinario de súplica, es un mecanismo que la ley ha instituido para que las partes de un proceso de única o de doble instancia que haya conocido una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, acudan ante el plenario de éstaexcluidos los magistrados integrantes de la respectiva sección - para cuando estimen que, mediante un auto interlocutorio o una sentencia, haya acogido doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación, sin la aprobación anticipada de la misma. Por lo tanto, han de excluirse citas que correspondan a pronunciamientos de las secciones, concentrándose a evidenciar, por el cotejo que se haga, que hay contradicción entre las tesis sostenidas en uno u otro evento, teniendo de presente, claro está, que ellas sirvieron de fundamento a las decisiones adoptadas. Las características del recurso saltan a la vista. Es un recurso extraordinario, en primer lugar, porque se interpone fuera del proceso propiamente dicho, fuera de la única o de la doble instancia que se hayan surtido y porque se ha de limitar a circunstancias especiales, de tal manera que los cargos que se hagan a la providencia contrariada se ajusten a establecer que en verdad ha habido desconocimiento de la jurisprudencia por parte de la Sección, a diferencia de lo que ocurre con los recursos ordinarios - reposición, apelación, queja, súplica ordinaria - cuyo propósito es la revisión del asunto, bien por el

propio juez, bien por otro de superior o de igual jerarquía como es sabido; se eleva ante el resto de la Sala Plena para que estableciendo la contradicción, infirme el auto interlocutorio o la sentencia del caso. También es extraordinario por el fin que persigue, dado que el mismo consiste en mantener cierta unidad en la jurisprudencia de la Corporación, por lo cual se asemeja, en cierto sentido, al recurso de casación existente en la jurisdicción común. Por lo tanto, lo que busca no es la revisión del asunto, sino el lograr, a través de una tarea de parangón o de comparación, si la sección respectiva, en verdad, ha acogido doctrina que distorsione o vaya en contra de las tesis sostenidas por la Corporación en asuntos similares. Solo si hay lugar a infirmar la providencia cuestionada, asumirá la Sala Plena su papel de tribunal de instancia y podrá entrar a estudiar de lleno el fondo del asunto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Santa Fe de Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: S – 481

Actor: MELBA GALVIS DE VIDAL Y OTROS Referencia: Recurso Extraordinario de Súplica contra la sentencia de fecha 23 de febrero de 1995, proferida por la Sección Tercera de la Corporación.

Conoce esta Sala el recurso extraordinario de súplica formulado por el apoderado

de los actores contra la sentencia calendada a veintitrés (23) de febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995), originaria de la Sección Tercera de la Corporación (Expediente Nº 9987), mediante la cual se confirmó el fallo de trece (13) de mayo del año inmediatamente anterior, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, denegatorio de las peticiones que se impetraron en el libelo demandatario.

I. ANTECEDENTES

1. Se trata de un proceso que ha tenido sustento en una acción de reparación directa (art. 86 del C.C.A.) incoada contra la Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional) para que se la declare responsable de los daños antijurídicos que les ocasionó a los actores la explosión de un carrobomba el día 12 de mayo

de 1990, aproximadamente a las 8:45 de la noche, en el sector de la calle 5ª y la carrera 39 de la ciudad de Cali.

2. En el escrito referido (folios 63 a 68 del cdno. Nº. 3), la responsabilidad se concreta en los siguientes hechos: a) Las graves lesiones ocasionadas al joven Juan Jairo Vidal Galvis y su secuela de incapacidad por la pérdida del ojo izquierdo; b) El pánico mayúsculo y la gran perturbación nerviosa de que fue víctima la señorita Luz Helena Vidal Galvis; c) La muerte violenta de José Héctor Galvis Mejía; d) La muerte violenta de Jhon Vladimir Alvarez Tabares; e) La muerte violenta de Martín Emilio Oliva Olarte;

f) Las graves lesiones y las secuelas de las mismas causadas a la señora Julia Emma Vélez Escobar. Aspira también la parte actora como consecuencia de esa responsabilidad, a una indemnización por perjuicios morales equivalente a 1.800 gramos oro, al precio internacional a la fecha de la ejecutoria de la sentencia favorable o la suma que para entonces tenga acordada la jurisprudencia, para cada uno de los demandantes, y por concepto de perjuicios materiales, lo siguiente: a) A la señora Melba Galvis de Vidal por haber perdido temporalmente la ayuda económica de su hijo Juan Jairo Vidal Galvis quien resultó herido en el suceso, amén de la gran perturbación psicológica causada por la situación física en que quedó a raíz del percance, no sólo por las lesiones en sí mismas, por su ingreso a una clínica y por su permanencia en ella, sino “por el afeamiento que le produjo la anotada pérdida de su ojo izquierdo y la incapacidad que ello le acarreó.”; b) A Cristina Rey Banderas y a su pequeño hijo Héctor Iván Galvis Rey por la muerte del compañero de aquélla y padre de éste, quien trabajaba como mesero en el Grill “Gipsy”, que se derrumbó con la explosión, sufriendo diversos traumatismos, obtenían un ingreso mensual promedio de $110.000.00, comprendiendo propinas; c) A Mery Olarte por la muerte del joven Martín Emilio Oliva Olarte quien laboraba como portero en el mismo establecimiento y quien falleció instantáneamente; d) A Gloria Tabares de Alvarez por la muerte del joven Jhon Vladimir Alvarez

Tabares, quien transitaba en una bicicleta por el lugar de los hechos cuando éstos acontecieron. Alvares Tabares trabajaba como contador en una empresa e independientemente con otros clientes. Era hijo único y vivía con su madre; e) A Julia Emma Vélez de Escobar, a la menor Eymi Yazmín Vélez y a la señora Sulay Escobar de Vélez por las múltiples heridas faciales, fracturas y otros traumatismos que sufriera la primera, quien trabajaba al servicio de la panadería “La Sultana”, situada en el sector de la explosión, lo que durante un buen tiempo la incapacitó para llevar una vida normal, y además, ocasionándole una incapacidad permanente parcial. Según la demanda, antes del accidente, en la fecha del mismo y posteriormente la señora Vélez de Escobar ha vivido con las otras personas que se han indicado, por lo que sufrieron igualmente perjuicios materiales y morales. El libelista solicita asimismo que la demandada debe pagar las costa de este proceso, que las cantidades a pagar sean liquidadas en dinero y que la sentencia se cumpla dentro de los términos de ley.

3. Aparecen como actores Melba Galvis de Vidal, Luz Helena Vidal Galvis, María Magdalena Vidal Galvis; Cristina Rey Banderas, quien obra en su propio nombre y en representación de su hijo Héctor Iván Galvis Rey; Mardiri Mejía de Galvis, Héctor Galvis López, Gloria Inés Galvis Mejía, Adriana María Galvis de Mejía, Jorge Iván Galvis Mejía, Carlos Alberto Galvis Mejía, María Piedad Galvis Mejía, María del Carmen Galvis Mejía y Luz Elena Galvis Mejía; Gloria Tabares de

Alvarez, Mery Olarte, Luz María Oliva Olarte y Nubia Stella Oliva Olarte; Julia Vélez Escobar y Sulay Escobar de Vélez.

4. Los hechos arriba aludidos los atribuye la parte actora a la situación de zozobra que se vive en Colombia y otros países del mundo por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, que vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones, en claro desafío criminal, con sus secuelas de perturbación de la seguridad ciudadana, la tranquilidad, la salubridad pública y la economía nacional, lo que ha servido de fundamento para declarar turbado el orden público y en estado de sitio o en conmoción interior el territorio patrio en varias ocasiones; esto constituye un hecho público y notorio y por ello es bien conocida la grave situación de violencia y de inseguridad y de allí que todas las autoridades policivas deben hacer presencia especial, sobre todo en el lugar donde hizo explosión el carrobomba para impedir e imposibilitar tan siniestra y dañina acción, dado que ella no era rara, ni insólita, ni improbable en la ciudad de Cali, máxime si en días anteriores muy próximos había ocurrido otra explosión de un carrobomba en diferente sector de la misma urbe.

En otro párrafo de su descripción de los hechos, anota la demanda que: “ni antes de que los terroristas colocaran el carrobomba en el sector predicho, ni antes de que lo hicieran explotar, en ese fatídico doce (12) de mayo de 1990, ni en el mismo momento de perpetrarse el acto criminal, se encontraba en el lugar de los

hechos ni un solo agente de la Policía Nacional. Obviamente los terroristas, con la mayor facilidad y tranquilidad, pudieron llevar a ese lugar el carrobomba, buscar la mejor o más conveniente ubicación del mismo, según los aviesos designios de los criminales, y al final, dejarlo allí como presencia real de destrucción y muerte.” En consecuencia, agrega, los terroristas actuaron a sus anchas y con la máxima seguridad de no ser impedidos en sus propósitos ni menos sorprendidos, debido a la completa ausencia de vigilancia policiva. Esa ausencia de la autoridad policiva es una conducta inexplicable, injustificada, negligente, falta de toda previsión, del más mínimo celo y cuidado, lo que configura una evidente falta o falla del servicio de vigilancia, que hace responsable a la Nación por los daños graves ocasionados a los actores, lo que sube de punto si se tiene en cuenta que nueve días antes, el tres (3) de mayo, en el barrio Alameda de la misma ciudad de Cali había explotado otro carrobomba, con resultados de semejante gravedad, por lo que era de prever que ello podría ocurrir en otros sitios. Uno de los edificios más afectados en la explosión del 12 de mayo fue el que servía de sede al grill Gipsy al que se ha hecho mención.

II. DE LA SENTENCIA RECURRIDA Para la Sección Tercera de la Corporación “no hay espacio para la duda” para concluir que en el caso sub judice no se dió la falla del servicio. Para sustentar tal apreciación transcribe apartes de lo que sostuvo en sentencia de tres (3) de

noviembre de 1994, Expediente 7310, Actor: Sociedad Mosquera Rengifo y Cía S.C., Consejero Ponente: doctor Juan de Dios Montes Hernández, porque el siniestro de que tratan estas diligencias no puede atribuirse a la administración y, como consecuencia, tampoco cabe deducirle ningún tipo de responsabilidad patrimonial por los mismos, ya que nada indica que hubiera irregularidad, ineficiencia, retardo u omisión en la prestación del mismo, ni siquiera calificándolas como daño especial ni como desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas. En otro apartado de su transcripción, la Sección Tercera afirma que en el caso que examina “el Estado sí había dispuesto de una vigilancia especial, para contrarrestar cualquier acto delincuencial que pudiera presentarse en los sitios con mayor afluencia de público como las iglesias, centros deportivos, grandes almacenes o centros comerciales, grandes espectáculos, bancos o entidades financieras; sin embargo, no se esperaba que el narcoterrorismo dirigiera su acción hacia pequeñas zonas residenciales o de comercio.” Y agrega: como se ha dicho, a las autoridades públicas no puede exigírseles lo imposible, como adoptar medidas fuera de su alcance en cuanto a recursos económicos se refiere para repeler la acción de mentes desquiciadas y criminales; con las limitantes que tiene la administración en países como el nuestro, no se puede pedir que para cada ciudadano o frente a cada bien que pudiera resultar vulnerado, se disponga de un agente policial o vigilancia especial con el objeto de contrarrestar los atentados de la delincuencia organizada, so pena de resultar comprometida la responsabilidad

patrimonial de la administración. Como bien lo anota el agente del Ministerio Público en su vista de fondo de la primera instancia, el Consejo de Estado ha venido pronunciándose sobre la materia en la forma que se dejó anotada, como lo hizo en la sentencia de 11 de octubre de 1990 Exp. 5737, con ponencia del Consejero doctor Gustavo de Greiff Restrepo.” Recuerda seguidamente lo indicado en esa ocasión donde se reitera lo dicho por la doctrina y la jurisprudencia en torno a la responsabilidad del Estado por falla o falta en el servicio, o sea, que evidentemente las autoridades públicas están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, pero que también es evidente que esa responsabilidad no resulta automáticamente, pues la determinación de la falla que se presenta en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos, así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio de tal manera que pueda deducirse que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que nadie está obligado a lo imposible. Trae a colación lo sostenido en otros casos en el sentido de que el Estado debe resarcir los daños causados a víctimas inocentes en los atentados ocasionados por los terroristas, a condición de que se encuentre debidamente probado que la acción criminal de que se trate estuvo directamente encaminada contra alguna de las más altas autoridades públicas, una sede castrense oficial o un centro de

comunicaciones al servicio de la administración, de tal suerte que si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas contra la organización estatal son sacrificados ciudadanos inocentes y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar, un centro de comunicaciones, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado, siempre y cuando se den las circunstancias anotadas.

III. DE LOS CARGOS CONTRA LA SENTENCIA RECURRIDA El único cargo esgrimido por los recurrentes en súplica se fundamenta en el desconocimiento de la Sección Tercera a lo expresado por la Sala Plena de la Corporación en sentencia calendada a 12 de julio de 1988, en el proceso Nº R029, actora Ligia Calderón de Córdoba, recurso extraordinario de anulación, consejero ponente doctor Simón Rodríguez Rodríguez, en la cual, luego de analizar las circunstancias fácticas que rodearon el asesinato del doctor Efraín Córdoba, Magistrado que era en ese momento del Tribunal Superior de Valledupar, pasa a reiterar la doctrina de la Corporación acerca del fenómeno de la responsabilidad extracontractual del Estado por falla o falta del servicio, la que se puede condensar así: a) Se trata de una figura autónoma, desligada de los conceptos que informan la responsabilidad de los particulares por los delitos y las culpas según los prospectos del Código Civil, por cuanto la autonomía del derecho público se ha

estructurado sobre bases orgánicas, materiales y formales diferentes. Esos criterios indican la naturaleza de los intereses comprometidos y señalan los procedimientos singulares utilizados por el poder público, debido a que el fin esencial del Estado es el de satisfacer las necesidades colectivas, y en razón de ese objetivo superior, necesita apelar a sistemas autónomos que garanticen el cumplimiento de sus deberes. En derecho privado, domina el principio de la libre determinación y de la consiguiente autonomía de la voluntad. En derecho público se parte de la idea contraria. Es, por ende, una responsabilidad autónoma, es decir, independiente de toda idea de culpa o de ilícito penal y se presenta como una falla funcional orgánica o anónima; b) Por lo anterior puede predicarse que la responsabilidad del Estado se desprende de la obligación que nace para éste reparar los perjuicios causados bien sea la sociedad o a uno de sus miembros, como consecuencia del no cumplimiento o del defectuoso cumplimiento o del tardío cumplimiento de los deberes fundamentales consagrados en la Constitución; c) Cuando quiera que se vea que el ente estatal ha dejado de cumplir con la obligación de defender la vida, honra y bienes de las personas residentes en Colombia y por tanto ha incumplido con los deberes sociales impuestos en la Constitución y las leyes, debe declararse su responsabilidad y condenársele al pago de los perjuicios solicitados por la víctima. Por eso si habiéndosele solicitado amparo o encontrándose en la posibilidad de hacerlo aunque no se hubiere pedido en forma expresa la protección, las autoridades estatales dejaron de

actuar como era su deber y por ello no protegieron la vida de una persona residente en el país y permitieron que otra destruyera sus bienes o la despojara de los mismos, o en el caso de que ellas sean quienes se los destruyan o arrebaten, tiene que concluirse que esa conducta omisiva, activa o permisiva hace responsable al ente público.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Una vez más aparece en esta ocasión como pertinente y didáctico, antes de iniciar el análisis de lo planteado por el recurrente, aludir, aunque sea brevemente, a los alcances que actualmente tiene el recurso extraordinario de súplica, a la luz del texto del artículo 130 del C.C.A., conforme a la subrogación que del mismo hiciera el artículo 21 del Decreto - ley 2304 de 1989.

Como se deriva del contenido del artículo 130 del C.C.A. el recurso extraordinario de súplica es un mecanismo que la ley ha instituido para que las partes de un proceso de única o de doble instancia que haya conocido una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, acudan ante el plenario de éstaexcluidos los magistrados integrantes de la respectiva sección - para cuando estimen que, mediante un auto interlocutorio o una sentencia, hayan acogido doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, sin la aprobación anticipada de la misma. Por lo tanto, han de excluirse citas que correspondan a pronunciamientos de las secciones, concretándose a evidenciar, por el cotejo que se haga, que hay contradicción entre las tesis sostenidas en uno u otro evento,

teniendo de presente, claro está, que ellas sirvieron de fundamento a las decisiones adoptadas. Las características del recurso saltan a la vista. Es un recurso extraordinario, en primer lugar, porque se interpone fuera del proceso propiamente dicho, fuera de la única o de la doble instancia que se hayan surtido y porque se ha de limitar a circunstancias especiales, de tal manera que los cargos que se hagan a la providencia contrariada se ajusten a establecer que en verdad ha habido desconocimiento de la jurisprudencia por parte de la Sección, a diferencia de lo que ocurre con los recursos ordinarios - reposición, apelación, queja, súplica ordinaria - cuyo propósito es la revisión del asunto, bien por el propio juez, bien por otro de superior o de igual jerarquía como es sabido; se eleva ante el resto de la Sala Plena para que estableciendo la contradicción, infirme el auto interlocutorio o la sentencia del caso. También es extraordinario por el fin que persigue, dado que el mismo consiste en mantener cierta unidad en la jurisprudencia de la Corporación, por lo cual se asemeja, en cierto sentido, al recurso de casación existente en la jurisdicción común. Por lo tanto, lo que busca no es la revisión del asunto, sino el lograr, a través de una tarea de parangón o de comparación, si la sección respectiva, en verdad, ha acogido doctrina que distorsione o vaya en contra de las tesis sostenidas por la Corporación en asuntos similares. Solo si hay lugar a infirmar la providencia cuestionada, asumirá la Sala Plena su papel de tribunal de instancia y podrá entrar a estudiar de lleno el fondo del asunto.

2. El fallo cuestionado, que transcribe, como ya se dijo, lo expresado anteriormente por la misma sección en el Expediente Nº 7310, Actor: Sociedad Mosquera Rengifo y Cía S. C. S., Consejero Ponente doctor Juan de Dios Montes Hernández, parte de un análisis global del material probatorio y concluye que el siniestro no puede atribuirse a la administración y, como consecuencia, tampoco cabe deducirle ningún tipo de responsabilidad patrimonial por los mismos, ya que nada indica que hubiera irregularidad, ineficiencia, retardo u omisión en la prestación del servicio, ni siquiera calificándolas como daño especial ni como desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas.

En otras palabras, se trata de una situación fáctica distinta a las que rodearon el homicidio perpetrado en la persona del doctor Efraín Córdoba, puesto que en ésta se había solicitado insistentemente a la autoridad pública que protegiese al administrador de justicia y no obstante esa insistencia el percance se produjo. Quepa destacar también que la sentencia que ahora se analiza sienta el principio valorativo de que a las autoridades públicas no puede exigírseles lo imposible, como adoptar medidas fuera de su alcance en cuanto a recursos económicos se refiere. No se puede disponer de un agente policial o vigilancia especial con el objeto de contrarrestar los atentados de la delincuencia organizada, que actúa en los lugares más imprevistos. En otras palabras, es de derivar que la doctrina de que hizo uso la Sección Tercera no contradice la jurisprudencia sentada en el caso de Ligia Calderón de Córdoba, pues resulta de un análisis jurídico distinto, inspirado en la situación

vivida en cada caso concreto. De allí que la Sala Plena, al hacer el cotejo entre uno y otro fallo, no encuentre contradicción entre uno y otro, y por lo tanto no hay lugar a la prosperidad del recurso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 23 de febrero de 1995, dictada por la Sección Tercera de la Corporación en el Expediente Nº 9987, Actor: Melba Galvis de Vidal y otros. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente a la Sección de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 16 de enero de 1996. Alvaro Lecompte Luna, Mario Rafael Alario Méndez, Aclara voto, Ernesto Rafael Ariza, Joaquín Barreto Ruiz, Guillermo Chahín Lizcano, Salvó voto; Miren de la Lombana de M., Clara Forero de Castro, Delio Gómez Leyva, Amado Gutiérrez Velásquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Carlos Arturo Orjuela Góngora, Dolly Pedraza de Arenas; Rodrigo Ramírez González, Libardo Rodríguez Rodríguez; María Eugenia Samper R.; Consuelo Sarria Olcos, Manuel Santiago Urueta Ayola, Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

NOTA DE RELATORIA. La Sección Tercera ha consagrado la teoría de la falla relativa del servicio entre otros en las siguientes providencias: del 11 de octubre de 1990; Exp. 5737; Actor: Orlando Nieto Moreno; Consejero Ponente doctor Gustavo de Greiff Restrepo; del 25 de octubre de 1991; Exp. 6680; Consejero Ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo, del 23 de mayo de 1994; Exp. 7616

Actor: Edelmira Bernal de Lobo; Consejero Ponente doctor Carlos Betancur

Jaramillo.