CE-SP-EXP1996-NS541

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Finalidad / JURISPRUDENCIA DE SECCIONES - Improcedencia del recurso extraordinario de súplica con fundamento en aquellas / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Frente al auto que la decide no procede recurso extraordinario de súplica Con el recurso extraordinario de súplica se busca unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado; que el recurso procede tanto contra sentencias como contra autos interlecutorios, dictados por las secciones que integran la Sala Contencioso Administrativa, y solamente cuando dicha providencias contradicen jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. La voluntad del legislador al imponer la decisión de plano es inequívoca en el sentido de buscar y evitar las dilaciones y demoras y que la decisión sea de puro derecho, lo cual surge de la confrontación directa del acto impugnado con una norma positiva superior que se considera transgredida. Las normas especiales que regulan la suspensión provisional, enmarcan la medida cautelar dentro de una naturaleza completamente diferente a aquellas normas que reglamentan el recurso extraordinario de súplica. Por ello, para la Sala el caso de autos interlocutorios en que las secciones del Consejo de Estado deciden las recursos referentes al decreto de la suspensión provisional no es viable el recurso extraordinario de súplica y, en consecuencia, se negará por improcedente el recurso interpuesto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de mil novecientos

noventa y seis (1996)

Radicación número: S-541

Actor: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA

Demandado: SECRETARIA DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Decide la Sala Plena el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado del señor Jairo Javier Hoyos Salcedo contra el auto interlocutorio de septiembre 22 de 1995 proferido por la Sección Segunda de la Corporación al conocer del recurso de apelación contra el auto del 31 de marzo de 1995 del

Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. EL AUTO SUPLICADO La Sección Segunda de la Corporación mediante la providencia suplicada confirmó el auto del 31 de marzo de 1995 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se decretó la suspensión provisional del acto acusado dentro del juicio de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el Departamento del Valle del Cauca contra la Resolución 1982 del 25 de mayo de 1990, expedida por la Secretaría de Servicios Administrativos del Departamento del Valle del Cauca, al considerar que era evidente la contradicción entre el acto administrativo acusado, mediante el cual se reconoce una pensión de jubilación a un servidor público, y las normas legales que regían al momento de la expedición del mismo, especialmente las relacionadas con el tiempo laborado, pues con fundamento en la constancia emanada de la Jefatura de Educación Básica, secundaria y Media Vocacional, el Colegio Miguel Angel Buonarrotti donde el demandado prestó los servicios era de carácter privado.

EL RECURSO DE SUPLICA El apoderado del demandado al interponer el recurso de súplica, acusó a la Sección Segunda de haber contrariado: 1) La sentencia del 14 de Marzo de 1958. Ponente Doctor Jorge de Velasco Alvarez (Anales del Consejo de Estado Tomo LXI bis 1958—1959). 2) La sentencia del 13 de marzo de 1958 Alvarez (Anales del Consejo de Estado, Tomo LXI 1958 -1959, páginas 220 y ss). En el auto acusado la Sección Segunda olvidó lo dispuesto en el Artículo 146 de la Ley 100 de 1993, norma que debió aplicar, atendiendo la jurisprudencia que destaca el universo que tiene la ley más favorable al trabajador (Artículo 36 Ley 6ª de 1945). Aspecto contemplado en las dos sentencias proferidas por la Sala de Negocios Generales de la Corporación. 3) La violación de la orientación jurisprudencial que se recoge en la sentencia del 2 de Abril de 1982, Expediente 787, Actor Jaime Calderón Gamez, Consejero Ponente doctor Jacobo Pérez Escobar, porque es indudable que la Ley 100 de 1993 Artículo 146, purgó la ilegalidad del acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación, es decir que convalidó. En su entender la Sección Segunda no analizó aspecto tan delicado de la litis, circunstancia que dio lugar al desface jurídico, que aspira sea enmendado por la Sala Plena. INFORME DE RELATORIA La Relatoría de la Corporación rindió el siguiente informe:

“Sentencia del 13 y 14 de marzo de 1958. “Las providencias citadas hacen alusión al principio de favorabilidad para el trabajador, en la aplicación de la ley posterior. “Las sentencias del rubro, con apoyo en la normatividad consagrada en el Artículo 36 de la Ley 6ª, de 1945, aplican el principio de favorabilidad de las leyes sobre prestaciones sociales. “La Relatoria informa que sobre este tema y con posterioridad a la providencias citadas por el recurrente encontró los siguientes pronunciamientos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: sentencias del 10 de septiembre de 1992, expediente S182; Consejero Ponente: Luis Eduardo Jaramillo; Actora: María del Carmen Alarcon y del 3 de diciembre de 1991, expediente S238; Consejero Ponente: Doctor Miguel Gonzáles Rodríguez; Actor: Alfonso Secundino Patiño Rojas. “Sentencia del 2 de abril de 1982. “Se refiere al tema de la purga de ilegalidad o convalidación de los actos administrativos. “La sentencia invocada se fudamenta en la transcripción de la sentencia del 15 de mayo de 1973, proferida por la Sección Primera, con ponencia del doctor Carlos Galindo Pinilla, sobre el tema de la convalidación del acto. “La sentencia transcrita en la providencia citada, dice: “Es claro que no todos los vicios del acto administrativo pueden ser susceptibles de convalidación: escapan a esta posibilidad de saneamiento, la carencia absoluta de competencia, a menos que se trate de una competencia puramente interna, o el acto ilícito porque su contenido no se ajusta a las normas jurídicas vigentes. ‘Dada su

naturaleza este vicio no puede subsanarse, pues el acto de convalidación, por tener también contenido ilícito, sería así mismo nulo’. (Sayagués Lasso. Tratado de Derecho Administrativo. T.I. No. 334, Montevideo, 1953). Tampoco podría ser convalidado el acto desviado, es decir, el que se dictó con una finalidad contraria a los fines de la ley, ni el que carezca de motivos que los justifiquen (Sayagués Lasso. ibídem). “Es natural que las limitaciones de la potestad convalidatoria enunciadas a título de ejemplo, operan a nivel de los órganos administrativos de ejecución pero no condicionan ni constriñen a los órganos investidos de competencia o para dictar las normas legales y generales de cuya violación deriva el vicio del acto. La razón es clara, porque el poder normativo supone la facultad de apreciar razones supremas de conveniencia pública, que constituye el ‘juicio político’ sobre el cual se dicta. “En consecuencia, es evidente que el órgano competente para dictar la norma disponga de un amplio poder, también de carácter general, para convalidar los actos de ejecución de sus disposiciones, cuando éstos adolecieren de vicios que puedan consistir en la omisión de formalidades, requisitos, condiciones, etc., consagrados por él mismo. “A este propósito Jéze en sus ‘Principios de Derecho Administrativo, V. I pág. 205, Edit. del Palma, B.A., 1948, se formula el interrogante en los siguientes términos: ‘Puede el parlamento por vía general e impersonal,

es decir por una ley propiamente dicha disponer que todos los actos jurídicos de cierta categoría viciados de determinada irregularidad, deberán tenerse por irregulares y producirán los efectos de un acto jurídico regular?’. Para resolver el punto, el tratadista cita unas leyes de 1807 y 1843 de la asamblea francesa por medio de las cuales se convalidaron actos notariales e inscripciones de créditos irregulares, por falta de requisitos, y comenta: ‘Políticamente (el destacado es de la Sala) resulta evidente que leyes de este género deben ser muy raras y responderían a determinada necesidad’. En 1843 se ha considerado que la ley era necesaria, indispensable: no se podían dejar en la incertidumbre las situaciones derivadas de actos. “‘Estas leyes —son jurídicamente correctas? Observamos ante todo que se trata de una ley, es decir de una medida general e impersonal: no se considera un acto jurídico particular, ni se hace referencia de personas, ni de casos, se formula una regla abstracta. Supuesto esto, las leyes... se limitan a reglar para el futuro el régimen de las acciones de nulidad, en razón de inscripciones irregulares. Existe modificación para el futuro de un régimen legal; toda acción de nulidad es, en efecto, un régimen legal’. Agrega que lo incorrecto hubiese sido proveer con desconocimiento de las sentencias en firme y remata diciendo: ‘Pero la inversa, las leyes 1807 y 1843 que modificaban un ‘Status legal’, podían y debían interpretarse, a falta de disposición contraria, como aplicables a las acciones todavía no entabladas y aun a todos los procesos en

trámite’. (Los destacados son de la Sala). “El raciocinio es, pues, muy simple: Si a un órgano, para el caso, el encargado de dictar las leyes, se le atribuye la facultad de señalar condiciones, requisitos, formalidades, etc., por vía general, es porque dispone de un poder para hacer el juicio político sobre la conveniencia y oportunidad de sus propias regulaciones; de este poder político deriva naturalmente la facultad de derogar o modificar las disposiciones anteriores, de consagrar excepciones generales a las mismas, y de convalidar, también por vía general, los actos irregulares, por violación de sus propias regulaciones. “Como lo anota Jéze, este tipo de convalidaciones generales entraña una modificación para el futuro del régimen legal de las correspondientes acciones de nulidad todavía no entabladas y aún de todos los procesos en trámite dejando a salvo los efectos de la cosa juzgada, todo lo cual equivale a atribuir validez a los actos nulos, desde su origen, ‘extunc’”. “Con posterioridad a la sentencia invocada sobre el tema de la purga de ilegalidad, fue tratado muy tangencialmente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de 15 de mayo de 1990, exp. S098. “En resumen el suplicante alega que tiene derecho a que se le aplique el Artículo 146 de la Ley 100 de 1993, por serle más favorable, por cuanto esta normatividad fue clara al disponer que las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la vigencia de la misma, con base en disposiciones departamentales en materia de pensiones de

jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales continúan vigentes y de la misma forma purgó la ilegalidad que pudiera existir”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Precisa la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado del demandado, tiene por causa el hecho de haber compartido la Sección Segunda de ésta Corporación la decisión del juez de primera instancia que suspendió provisionalmente el acto acusado que le reconoció el pago de su pensión de jubilación, al actor en forma contraria al ordenamiento superior, pues para efectos del cómputo de tiempo, sumó los 4 años, 5 meses y 16 días laborados en el Colegio Miguel Angel Buonarrotti, que en un centro educativo privado. Primero que todo considera la Sala necesario hacer las siguientes precisiones: 1º. El recurso extraordinario de súplica regulado por el Artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, tiene por fin primordial unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y evitar fallos disímiles y aun contradictorios sobre los mismos puntos de derecho dirimidos por las distintas Secciones del Consejo de Estado. Este recurso, creado por la Ley 11 de 1975, el cual fue derogado expresamente por el Artículo 268 del Decreto 01 de 1984 y revivido, gracias a la declaratoria de inexequibilidad de dicha norma, mediante sentencia del 30 de agosto de 1984 dictada oir la Corte Suprema de Justicia, fue incorporado como Artículo 130 al Código Contencioso Administrativo por el Artículo 21 del Decreto 2304 de 1989.

El Senador Simón Bossa López en el segundo debate de la Ley 11 de 1975, en el Senado expresa: “En presencia del proyecto está encaminado a impedir que la forma de repartimiento de los negocios prescrita por el Decreto 528 de 1964, entre las cuatro secciones que componen la Sala de lo Contencioso Administrativo, impide la nulidad de la jurisprudencia y sus cambios sorpresivos mediante providencias pronunciadas por una sola de las secciones son intervención de la Sala Plena, como ya ha ocurrido algunas veces, porque los miembros de la sección estiman que la doctrina que adopten en un caso no contraría la jurisprudencia. Para evitar esas distorsiones se introdujo el nuevo Artículo 2º que permite a los litigantes recurrir en súplica ante la Sala Plena cuando quiera que estimen se ha variado el rumbo conocido sin el cumplimiento de los requisitos legales”. “Mas adelante el mismo Senador, anota : “Estas breves observaciones muestran que el propósito es el de que el Consejo funciones como tribunal unitario y no como cuatro corporaciones independientes. Ello explica también por que se atribuye a la Sala Plena la facultad de asumir el conocimiento de aquellos negocios de especial trascendencia por la doctrina jurídica implicada y por las repercusiones que el fallo pueda tener en la vida de la comunidad”. “Al convenir en ley el proyecto No.15 se devuelve al Consejo de Estado su altísima condición de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, tal como lo quiere la Constitución, sin que por ello se pierda la especialización de los consejeros en ciertas materias tal como lo pretende la reforma de 1964 y las leyes posteriores. No debe olvidarse

que aunque son variadas las materias sobre que versa el derecho administrativo, los principios generales que informan el sistema son unos solos que componen la doctrina de esta parte de nuestro derecho público, cuya unidad debe preservarse para dar seguridad y firmeza tanto el gobierno como a los gobernados”. Se desprende por tanto que el fin primordial del recurso radica en la unificación de la jurisprudencia. El objeto del medio extraordinario de impugnación es una providencia judicial, que en el recurso extraordinario de súplica puede serlo tanto una sentencia como un auto interlocutorio. Mediante sentencia de 25 de marzo de 1981 la Sala Plena del Consejo de Estado sostuvo que la jurisprudencia, para efectos del recurso extraordinario de súplica sólo podía ser la dictada por la misma Sala y no por las secciones que componen la Sala Contenciosa. En esa decisión que desde entonces ha sido reiterada, se dijo: “Después de un detenido estudio de los ordenamientos expedidos en 1964 y en 1975 se llega a la conclusión de que la jurisprudencia cuya contradicción pueda dar origen al recurso de súplica, es la consagrada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”. De lo anteriormente expresado se puede concluir que con el recurso extraordinario de súplica se busca unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado; que el recurso procede tanto contra sentencias como contra autos interlecutorios, dictados por las secciones que integran la Sala Contencioso Administrativa, y solamente cuando dicha providencias contradicen jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. 2º. En el sub lite se interpuso el recurso extraordinario de súplica, contra un

auto interlocutorio dictado por la Sección Segunda de la Corporación, confirmando una providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se decretó la suspensión provisional de un acto administrativo que reconoció una pensión de jubilación a un servidor público. El Artículo 238 de la Carta dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente, por motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. Las normas especiales, que regulan la medida cautelar, están consagradas en el Título XVII, artículos 152 a 159 del Código Contencioso Administrativo. Según estas normas la suspensión provisional puede solicitarse tanto en el contencioso de anulación como en los procesos referentes a impugnación de actos administrativos, y en tales casos se requiere una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma por confrontación directa. Si se observan los artículos 155, 158 y 207 del Código Contencioso Administrativo en cuanto regulan lo referente a la suspensión provisional se encuentra que: “Artículo 155. “...Contra el auto que resuelva la solicitud de suspensión provisional, en los procesos de que conoce el Tribunal en única instancia, procede el recurso de reposición. En los de primera instancia el auto que decida la petición de suspensión provisional es apelable en el efecto suspensivo para ante el Consejo de Estado y la orden de suspensión se comunicará y cumplirá, si fuere el caso, sólo cuando la decisión del superior quede

ejecutoriada. “Este recurso no suspenderá la tramitación del proceso ante el inferior, el cual actuará con la copia de las piezas correspondientes, cuyos originales se enviarán al Consejo de Estado. “El Consejo de Estado decidirá de plano el recurso de apelación”. (destacado de la Sala). “Artículo 158. “...La solicitud de suspensión provisional será resuelta por auto de la Sala, sección o Subsección, contra el cual sólo procede, en los procesos de única instancia, el recurso de reposición y, en los de primera instancia, el de apelación. Este recurso se resolverá de plano; no impedirá el cumplimiento del auto ni suspenderá la tramitación del proceso ante el inferior, el cual actuará en copias y remitirá el original al superior”. (destacado de la Sala) “Artículo 207. “...6) Que se le solicite al correspondiente funcionario el envío de los antecedentes administrativos, dentro del término que al efecto se el señale. El desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo indicado constituye falta disciplinaria. “Cuando se pida la suspensión provisional, ésta se resolverá en el auto que admita la demanda, el cual debe ser proferido por la Sala, Sección o Subsección, y contra este auto solo procede, en los procesos de única instancia, el recurso de reposición y, en los de primera instancia, el de apelación” (destaca la Sala). Del análisis de las disposiciones anteriores se desprende que la voluntad del legislador al imponer la decisión de plano es inequívoca en el sentido de buscar y evitar las dilaciones y demoras y que la decisión sea de puro derecho, lo cual

surge de la confrontación directa del acto impugnado con una norma positiva superior que se considera transgredida. Por consiguiente, las normas especiales que regulan la suspensión provisional, enmarcan la medida cautelar dentro de una naturaleza completamente diferente a aquellas normas que reglamentan el recurso extraordinario de súplica. Por ello, para la Sala el caso de autos interlocutorios en que las secciones del Consejo de Estado deciden las recursos referentes al decreto de la suspensión provisional no es viable el recurso extraordinario de súplica y, en consecuencia, se negará por improcedente el recurso interpuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: RECHAZASE por improcedente el recurso de súplica. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. Octubre 29 de 1996. Daniel Suárez Hernández, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Mario Alario Méndez, Germán Ayala Mantilla, Carlos Bentancur Jaramillo, Jesús María Carrillo Ballesteros, Julio E,. Correa Restrepo, Miren de la Lombana de Magyaroff, salvo el voto; Delio Gómez Leyva, Amado Gutiérrez Velásquez, Ricardo Hoyos Duque, Luis Eduardo Jaramillo Mejía; Ausente; Juan de Dios Montes Hernández, Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Consuelo Sarria Olcos,

salvo el voto; Manuel Santiago Urueta Ayola. Mercedes Tovar de Herran; Secretaria. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA / AUTOS INTERLOCUTORIOS / AUTO QUE RESUELVE SUSPENSION PROVISIONAL - Interlocutorio El recurso extraordinario de súplica procede contra sentencias y contra autos interlocutorios. Debe entenderse, entonces, que las decisiones sobre suspensión provisional están cobijadas por el control extraordinarios establecido en el Artículo 130 del C.C.A., en el cual se señala expresamente que puede instaurarse el recurso extraordinario de súplica contra autos interlocutorios, se resalta, sin sustraer expresamente ninguno de los proveídos que tengan dicha naturaleza, entre los cuales se cuenta el que decide sobre la solicitud de suspensión provisional. A lo anterior agregase la H. Corte Constitucional al resolver la inexequibilidad de la disposición en estudio, por sentencias C104 del 11 de marzo de 1993, no excluyó del control en estudio, los autos que resuelven sobre la solicitud de suspensión provisional, dentro del juicio contencioso administrativo. Consejo de Estado. -Sala de lo Contencioso Administrativo.

SALVAMENTO DE VOTO

Referencia : Expediente S541. Actor: Departamento del Valle del

Cauca. Con el mayor respeto nos permitimos exponer las razones por las cuales nos apartamos de la decisión mayoritaria adoptada en la providencia que antecede: La figura de la suspensión provisional de los actos administrativos, medida cautelar establecida antes de la Constitución hoy vigente que la conservó,puede solicitarse dentro de los procesos contencioso administrativo en la oportunidad especial prevista por la ley y su decisión debe adoptarse de plano.

La decisión que se tome sobre el particular, puede ser recurrida bien por la vía de los recursos ordinarios, o bien por la de los extraordinarios. La providencia objeto del presente salvamento, cita las normas que señalan los recursos ordinarios procedentes contra la decisión que se adopte de la solicitud de suspensión provisional y la forma y términos para decidir (arts. 155, 158 y 207 del C.C.A.), pero olvida la disposición de carácter especial para el tema que establece los recursos extraordinarios, el Artículo 130 del C.C.A., tal como quedó subrogado por el Artículo 21 del Decreto 23404 de 1989, que a la letra dice: “El Artículo 130 del Código Contencioso Administrativo quedará así: “Artículo 130. Recursos Extraordinarios y asuntos remitidos por las secciones.—Habrá recurso de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso administrativo, excluidos los consejeros de la Sala que profirió la decisión, contra los autos interlocutorios, o las sentencias proferidas por las secciones, cuando, sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación. En el escrito en el que interponga el recurso se indicará, en forma precisa, al providencia en donde conste la jurisprudencia que se repute contrariada. El recurso podrá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación del auto o de la sentencia...” (destacado fuera del texto) De la anterior transcripción se deduce sin lugar a dudas que el recurso extraordinario de súplica procede contra sentencias y contra autos interlocutorios. Debe entenderse, entonces, que las decisiones sobre suspensión provisional

están cobijadas por el control extraordinarios establecido en el Artículo 130 del C.C.A., en el cual se señala expresamente que puede instaurarse el recurso extraordinario de súplica contra autos interlocutorios, se resalta, sin sustraer expresamente ninguno de los proveidos que tengan dicha naturaleza de suspensión provisional. A lo anterior agregase la H. Corte Constitucional al resolver la inexequibilidad de la disposición en estudio, por sentencias C104 del 11 de marzo de 1993, no excluyó del control en estudio, los autos que resuelven sobre la solicitud de suspensión provisional, dentro del juicio contencioso administrativo. En las condiciones vistas consideramos que el recurso extraordinario de súplica procede contra los autos que deciden sobre la suspensión provisional de un acto administrativo y por ello la Sala ha debido ratificar la jurisprudencia anterior y no rectificarla, como lo hizo. De los señores Consejeros. Consuelo Sarria Olcos Consejera Miren de la Lombana de M. Consejera