CE-SP-EXP1996-NS563

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de contrariedad jurisprudencial. Individualización del acto acusado / INDIVIDUALIZACIÓN DEL ACTO - Requisito de la demanda / JURISDICCIÓN CONTENCIOSACarácter rogado / PRINCIPIO EXTRA PETITA - Protección El caso a que se refiere la sentencia del 31 de octubre de 1994, difiere, de aquel a que alude la jurisprudencia invocada en la censura, pues obedeció a que no se pidió la nulidad de una de las resoluciones confirmatorias de la que denegó la nivelación o reajuste pensional del ahora demandante, lo que impidió, al momento de dictarse la sentencia de segunda instancia, proveer de mérito, ya que lo imperioso para el actor era impugnar tanto el acto que denegó su solicitud como los que lo confirmaron, pues los últimos, por sí solos, en vista de la firmeza que confieren al acto principal, mantienen su vigencia aunque éste llegue a anularse, amen de que el juez administrativo, por ser rogada la justicia que le corresponde administrar, no puede, de oficio, pronunciarse sobre la nulidad de un acto que no ha sido deprecada, pues se saldría de los linderos que el demandante señala al objeto del litigio que plantea, obrando extra petita e incurriendo, por consiguiente, en ostensibles incongruencia en su fallo, con transgresión de reglas de orden público, ya que éstas, como de vieja data lo ha enseñado la jurisprudencia, impiden la omnipotencia del juzgador, quien debe respetar las pautas a que debe someterse la controversia judicial, de modo que el proceso sea, en verdad, con

respeto del derecho de defensa y de los principios que inspiran todo procedimiento adecuado para que se diriman las contiendas relativas a la aplicación del derecho sustancial. En efecto, hay certidumbre de la norma aplicable al caso concreto, cual es el Artículo 138 del C.C.A., según el cual debe individualizarse con toda precisión el acto administrativo cuya nulidad se pide y que “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen” lo que no hizo el actor, omitiendo cumplir, como se precisó al despachar el cargo precedente, dicha carga procesal, que lógicamente le generó la consecuencia desfavorable de un fallo inhibitorio, que se impuso como inexorable a la luz del derecho positivo si se tiene en cuenta que la justicia administrativa es rogada y que el juez, en este campo, no puede obra extrapetita, traspasando los límites que constituyen el objeto del litigio. Vista, pues, tan grande diferencia de las situaciones de hecho de uno y otro caso, se concluye que no existe en el sub lite la transgresión que se endilga en la censura, la que por tanto resulta inane.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Santafé de Bogotá D.C.,cuatro (4) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996)

Radicación número: S-563

Actor: RICARDO MURIEL La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procede a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de

segunda instancia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, de fecha 20 de octubre de 1995. LA SENTENCIA RECURRIDA Por el fallo recurrido en súplica, la Sección Segunda del Consejo de estado resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 31 de octubre de 1994 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Ricardo Muriel C. en relación con las Resoluciones 00505 de enero 26 de 1993, expedida por el Jefe de la división de Prestaciones Sociales del Departamento del Valle del Cauca, y 010 de junio 23 del mismo año, dictada por el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos del mismo departamento, por las cuales se denegó la solicitud de nivelación de pensión de jubilación del actor al 100% de lo devengado del modo que lo disponen las ordenanzas del departamento para quienes prestan sus servicios en la Asamblea Departamental, en especial para los diputados. En los apartes de mayor interés del pronunciamiento impugnado se lee: “La ley exige que el acto administrativo se individualice con toda precisión, requisito que se cumple cuando se enjuicia tanto el acto principal «como los confirmatorios o modificatorios dictados en la vía gubernativa». “Como es conocimiento, el Artículo 138 del C.C.A. en su inciso primero determina que cuando se demande la nulidad del acto se le debe indualizar con toda precisión, lo cual no se hizo en el caso sub examine, por las razones ya anotadas. “Dicha disposición tiene relación con el derecho de acción, siendo éste un

derecho subjetivo, por lo que tal precepto de carácter legal es una norma de carácter sustantivo y no simplemente procedimental. De allí que cuando no se individualiza el acto acusado tal como es él, el ejercicio del derecho de acción carece de fundamento legal, motivo por el cual no se configura una verdadera relación procesal. “En virtud de esas circunstancias, el ejercicio inadecuado del derecho de acción impide que el fallo sea verdaderamente tal; en consecuencia, al no demandarse en el caso sub judice la totalidad de los actos expedidos en la vía gubernativa, existe la imposibilidad de que la Sala se pronuncie sobre el fondo de la controversia jurídica planteada dentro del presente proceso, por ineptitud de la demanda”. “En consecuencia, profirió la siguiente decisión: “Revócase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 31 de octubre de 1994, dentro del proceso instaurado por el señor Ricardo Muriel contra el Departamento del Valle del Cauca, en orden a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 505 y 10 de 1993 expedientes por la Gobernación de esa entidad territorial, en cuanto le negaron su solicitud de nivelación de la pensión de jubilación. ”En su lugar dispone: “Declárase inhibido para fallar en el fondo por ineptitud sustantiva de la demanda....”. CARGOS CONTRA LA SENTENCIA Tres cargos se formulan contra el anterior pronunciamiento, así: Primer cargo. Se atribuye violación de la sentencia de 18 de marzo de 1959, dictada por la

Sala Contenciosa del Consejo de Estado, actor: Angel de Jesús Gonzáles Martínez, Anales del Consejo de Estado 1958 -1959, página 122. Después de citar el inciso quinto del Artículo 3º del Decreto 01 de 1984, sobre principios orientadores de las actuaciones administrativas, cuyo texto reza que: “En virtud del principio de eficacia, se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias. Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podrán sanearse en cualquier tiempo de oficio a petición del interesado” el actor trae a colación los siguientes apartes de la sentencia invocada como contradicha así: “La Sala considera que en el presente caso, hay con toda evidencia un error de técnica, y la demanda, sin duda alguna, está redactada en forma confusa, que induce a pensar a primera vista que se intenta acumular las acciones. Sin embargo, no es este un caso de verdadera acumulación, en primer lugar, porque la naturaleza del mismo acto acusado, que establece una situación individual y concreta, y el hecho de obrar el apoderado a nombre de quien tiene el interés jurídico correspondiente, demuestra la intención evidente de ejercitar la acción de plena jurisdicción, y además, el contexto de la demanda, a pesar de su poca técnica, indica el propósito de encauzar el litigio a la finalidad primordial del restablecimiento del derecho violado. Así que la Sala, teniendo presente el claro precepto del Artículo 472 del C.J. que ordena que los funcionarios de orden judicial, al proferir las

decisiones, deben tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva, y por consiguiente, con ese criterio han de interpretarse y aplicarse las disposiciones procedimentales y las relativas a las pruebas de los hechos que se aduzcan como fundamento del derecho”. SEGUNDO CARGO Esta censura se afirma que se transgredió la jurisprudencia contenida en la sentencia de 16 de julio de 1959, dictada por la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado dentro del proceso en que figuró como demandante Julio Rodas y publicada en los Anales del 1958—1959, páginas 123 y ss. Los apartes citados por el recurrente son del siguiente contenido: “No comparte la Sala este criterio interpretativo de las normas procesales, ceñido estrictamente al rigorismo procedimental. Ciertamente que el actor erró en la cita de las disposiciones legales que podían servir de apoyo a las acciones instauradas, pero la evidencia de esta premisa no puede determinar la consecuencia de orden procesal que se le pretende atribuir. La realización del fenómeno jurídico de la acumulación de acciones no depende de la acertada o errónea enunciación de la norma (sic) legales que las consagran, sino de la naturaleza, contenido y fines de la demanda y, específicamente de los actos esenciales de postulación, tales como las súplicas del libelo y los hechos generadores del derecho. Entre aquellos y estos ha de existir una lógica relación de causalidad que, a la vez que determina la índole propia del juicio y las características peculiares de la decisión impetrada, señala la naturaleza, unidad o

pluralidad de las acciones. Con este criterio ha de interpretarse el texto de la demanda, y si en él aparece clara la intención de accionar un determinado sentido, sería improcedente, por decirlo menos, atenerse sólo a la cita del articulado legal, corriendo el riesgo de sacrificar el derecho para mantener incólume el imperio de las fórmulas. “De acuerdo con principios generales de derecho desarrollados en el Artículo 472 del C. de P.C., el objeto de las disposiciones procesales es el de asegurar la efectividad de los derechos reconocidos por las leyes sustantivas. Ese criterio debe orientar en todo momento el pensamiento del juzgador en la adopción de sus decisiones judiciales y en la interpretación de las normas adjetivas, cuya misión esencial es la de poner a la justicia en función actuante. El procedimiento no es un fin en sí mismo, sino un medio para la realización plena del derecho. Invertir artificiosamente los términos de esta relación dialéctica, sería tanto como supeditar lo esencial a lo accesorio y los ideales de equidad a las formas prácticas que se crearon precisamente para darles vida. “Hay en derecho una jerarquía de valores jurídicos y una indispensable relación de subordinación y sometimiento a las reglas procesales a los principios normativos superiores. Entre los distintos grados de esa escala no ha de existir paralelismo alguno, sino una continua correspondencia, un mutuo apoyo y una integración recíproca de factores jurídicos que hagan posible el imperio del derecho. Estas reflexiones elementales cobran mayor fuerza en el campo del derecho público que, por su naturaleza, no se ajusta rigurosamente al simplismo procedimental”.

Y agrega el actor: “Una interpretación de la normatividad procesal, acorde con la lógica de los razonable, ha debido llevar al fallador de segunda instancia a la conclusión de que si el acto administrativo que decide la apelación no hace sino confirmar lo dispuesto en la decisión impugnada, el formulismo que lleva a predicar que deben demandarse los dos actos carecen de sentido y, por lo mismo, al aplicar la ley, en todo su rigorismo, se le rinde culto a ella pero se sacrifica el derecho. Este, definitivamente no es ley, sino justicia. Nada más, pero tampoco nada menos”.

TERCER CARGO Se aduce violación de las pautas jurisprudenciales que se recogen en la sentencia de la Sala Plena, calendada el día 22 de mayo de 1979, que se publica en los Anales del Consejo de Estado, Nos. 461 -62 Primer Trimestre 1979, Págs. 655 y ss. Dijo la Corporación, en el aparte que cita el actor recurrente, lo que sigue: “Deberá entonces, el intérprete al aplicar la ley a un caso concreto, buscar el valor del resultado y preferir aquel que conduzca a una solución racional y justa. ‘De los posibles pensamientos contenidos en la ley ha de elegirse aquél por el cual tenga el significado más racional, más provechoso y el que manifieste la más bienhechora eficacia’, y son expresiones de los tratadistas alemanes Enneccerus, Stammler y Kholer....Conforme al Artículo 5º de la Ley 153 de 1887, la Equidad Natural es principio que debe guiar en la interpretación de la ley Colombiana...” Lo equitativo, siendo lo justo, no justo según la ley,

sino que es una dichosa rectificación de la justicia rigurosamente legal...”. CONSIDERACIONES 1º. En relación con el primer cargo. La primera jurisprudencia que se señala como violada por el recurrente es la del 18 de marzo de 1959, la cual se refiere, como fluye de la transcripción hecha con anterioridad, a una falla técnica de la demanda, cuya confusa redacción hizo pensar en la posibilidad de acciones acumuladas; problema que se solucionó por el sentenciador con el correcto entendimiento de ella, con el cual se puso de presente su único propósito: el restablecimiento del derecho que según el actor se le había conculcado. Así las cosas, se hace patente la disimilitud del fenómeno a que se concretó aquel estudio con el que atañe al fallo recurrido extraordinariamente en súplica por la parte demandante, y, por ende, queda sin soporte la primera censura planteada en el escrito de impugnación. En efecto, el libelo por medio del cual se entabló el proceso de la referencia, no está concebido en términos confusos, de modo que no se precise cuál fue la acción incoada; su redacción se presenta clara y no genera dudas de ninguna índole. Se sabe, por tanto, que las súplicas se elevaron con fundamento en el Artículo 85 del C.C.A. relativo a la “acción de nulidad y restablecimiento del derecho”; y los actos administrativos acusados fueron indubitablemente las Resoluciones 505 de 1993, expedida por el Jefe de la división de Prestaciones Sociales del Departamento del Valle del Cauca, y la 10 del mismo año, emanada de la Jefatura de la Unidad de Recursos Humanos de

dicho departamento. Lo que se observó en el pronunciamiento del 20 de octubre de 1995, fue, sí, algo de naturaleza muy diversa, como el hecho de que no se controvirtió por el demandante ante la jurisdicción contencioso administrativa la Resolución 2741 del 29 de marzo de 1993, por medio de la cual se resolvió la reposición propuesta contra la Resolución 505 del mes de enero anterior, en la que se denegó “la petición de nivelación de pensión de jubilación del señor Ricardo Muriel...”. El demandante sólo pidió en su libelo la nulidad de ésta y de la 010, que dirimió la apelación que se interpuso por la vía gubernativa, más guardó silencio con respecto a la referida 2741. Por eso, en el fallo cuya impugnación ahora se dirime, se dijo: “Como se observa en el escrito introductorio (fl. 11 cdno. ppal.), el demandante controvirtió ante el Tribunal únicamente la legalidad de las Resoluciones Nos. 505 y 010 de 1993, en cuanto negaron su petición de nivelación de la pensión de jubilación. “Consta igualmente en la parte considerativa de la citada Resolución No. 10 (fl. 5 ibidem) que el demandante interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución No.505 de 1993 (fls. 7 y 8 cdno No. 2), el primero de ellos resuelto mediante la Resolución No.2741 de marzo 29 de 1993 (fl 9 cdno. No. 2), acto no impugnado en el libelo por la parte actora. “Ahora bien, como lo ha expuesto la Sala Plena del Consejo de Estado, el

accionante debe enjuiciar tanto el acto principal como los actos proferidos en vía administrativa aunque éstos sean confirmatorios del primero, teniendo en cuenta que tales actos son los que deciden si el primero continúa o no vigente. “La ley exige que el acto administrativo se individualice con toda precisión, requisito que se cumple cuando se enjuicia tanto el acto principal como los confirmatorios o modificatorios dictados en la vía gubernativa. No se trata, en la sentencia suplicada, de un problema relativo a la interpretación de la demanda, pues la conclusión a que llega el sentenciador se apoya única y exclusivamente en la contemplación objetiva de ésta, sin salirse, como era lógico, del marco de lo constituyente su objeto, es decir, del conjunto de pretensiones elevadas, lo cual representa la mira o propó -sito del actor cuando acude a la jurisdicción; marco o límite al que debe circunscribirse el fallador, por estarle vedado hacer pronunciamientos oficiosos sin que medie autorización o facultad expresa de la ley positiva. Si bien es cierto que el derecho es una ciencia interpretativa, por cuanto impone la labor de desentrañar el significado de conductas, bien de las que conforman la trama de la relación jurídico sustancial, si bien las que integran el proceso, como demanda, escrito de respuesta, por ejemplo, bien de las regulaciones normativas contenidas en el ordenamiento legal, de otro lado es innegable que el juzgador, so pretexto de ello, no puede, al dictar su proveído de fondo, hacerle decir a la demanda formulada algo que no contiene ni siquiera sugiere. Y es que el libelo del proceso de Ricardo Muriel C., amén de que solo pide la

anulación de las Resoluciones 505 y 10 de 1993, mencionadas atrás, en el relato de los hechos, ostensiblemente, omite a referirse a la 2741 que resolvió el recurso de reposición que se interpuso ante la administración. Por una parte, afirma que solicitó al señor gobernador el reajuste del monto de su pensión de jubilación “hasta la suma legal de un millón ochocientos mil pesos,...”, y a renglón seguido, luego de manifestar que la Secretaría de Servicios Administrativos del Valle respondió negativamente su petición, manifiesta: “...para desatar el recurso de subsidiarlo de apelación que interpuse, se expidió la resolución que acuso en el punto 2.2 de esta demanda”, o sea, la No.10 del 23 de junio de 1993 (folios 3, 10 y 12 cdno. ppal.). Emerge de lo anterior, por lo tanto, con claridad meridiana, la inaplicabilidad de la jurisprudencia invocada por el censor en su primer cargo, la cual, según él, fue transgredida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el fallo que recurre. No prospera, pues, el ataque.

2. En relación con el segundo cargo.

Procede hacer consideraciones semejantes a las que hicieron con respecto al anterior cargo, pues la jurisprudencia que se señala como quebrantada se produjo a propósito de una situación de hecho muy diversa, pues el Consejo de Estado en aquella oportunidad tuvo en cuenta, para considerar bien realizado el fenómeno de la acumulación de pretensiones, la intención manifiesta del actor contenida en

su demanda, mas no cualquier rigorismo procedimental, como el hecho de haberse omitido la cita de normas legales. En cambio, en el caso cuyo fallo ahora se recurre en súplica por el demandante, el actor, en su demanda incoativa del proceso, dejó de lado el texto del párrafo tercero del Artículo 138 del C.C.A., según el cual, al demandarse la nulidad de un acto administrativo, si éste “...fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen...”, y en el caso a que se contrae la sentencia recurrida en súplica, el acto que la ley denomina definitivo, o sea en el sub lite la Resolución número 505 de 1993, fue confirmado, al resolverse la reposición propuesta contra ella, por la 2741, y luego por la 10 que desató la apelación que también se interpuso, sin embargo de lo cual solo se deprecó la nulidad de la primera y la última. Por eso en el fallo recurrido se expresa: “En virtud de esa circunstancia, el ejercicio inadecuado del derecho de acción impide que el fallo sea verdaderamente tal; en consecuencia; al no demandarse en el caso sub judice la totalidad de los actos expedidos en la vía gubernativa, existe la imposibilidad de que la Sala se pronuncie sobre el fondo de la controversia jurídica planteada dentro del presente proceso, por ineptitud de la demanda”. El caso a que se refiere la sentencia del 31 de octubre de 1994, difiere, por tanto, sustancialmente, de aquel a que alude la jurisprudencia invocada en la

censura, pues obedeció a que no se pidió la nulidad de una de las resoluciones confirmatorias de la que denegó la nivelación o reajuste pensional del ahora demandante, lo que impidió, al momento de dictarse la sentencia de segunda instancia, proveer de mérito, ya que lo imperioso para el actor era impugnar tanto el acto que denegó su solicitud como los que lo confirmaron, pues los últimos, por sí solos, en vista de la firmeza que confieren al acto principal, mantienen su vigencia aunque éste llegue a anularse, amén de que el juez administrativo, por ser rogada la justicia que le corresponde administrar, no puede, de oficio, pronunciarse sobre la nulidad de un acto que no ha sido deprecada, pues se saldría de los linderos que el demandante señala al objeto del litigio que plantea, obrando extra—petita e incurriendo, por consiguiente, en ostensibles incongruencia en su fallo, con transgresión de reglas de orden público (arts. 6 y 305 C.P.C.), ya que éstas, como de vieja data lo ha enseñado la jurisprudencia, impiden la omnipotencia del juzgador, quien debe respetar las pautas a que debe someterse la controversia judicial, de modo que el proceso sea, en verdad, con respeto del derecho de defensa y de los principios que inspiran todo procedimiento, el instrumento adecuado para que se diriman las contiendas relativas a la aplicación del derecho sustancial. En consecuencia, no se aprecia la transgresión de la jurisprudencia invocada, por referirse a una situación distinta de aquella a que se contrae la sentencia

recurrida en súplica, pues, como se desprende de lo expuesto con anterioridad, en el caso que esta última trató, lo que se presentó fue simplemente el incumplimiento de una carga procesal que era de incumbencia exclusiva del actor; incumplimiento que, como lo tienen averiguado doctrina y jurisprudencia, genera consecuencias desfavorables para la parte que incurre en la omisión, afectando la reclamación o defensa de los derechos sustanciales que plantea ante la jurisdicción. El cargo, por tanto, no prospera.

3. En relación con el cargo tercero.

La jurisprudencia invocada por el censor, se refiere, en síntesis, a un caso en que se debía definir por el juzgador cuál era la ley aplicable para contar el período de inhabilidad de alguien que había desempeñado el cargo de Gobernador del departamento y aspiraba a ser elegido miembro del Congreso de la República, si la vigente al iniciarse dicho período o la que se expidió con posterioridad, luego de que el empleado candidato dejó de ocupar el cargo público. Concluyó en esa oportunidad el Consejo de Estado que lo era la primera, no sólo por razones de seguridad jurídica, sino también de equidad, a fin de lograr una solución racional y justa. Lo concerniente al fallo recurrido se refiere a una situación que difiere sustancialmente de aquella. En efecto, hay certidumbre de la norma aplicable al caso concreto, cual es el Artículo 138 del C.C.A., según el cual debe individualizarse con toda precisión el acto administrativo cuya nulidad se pide y que “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también

deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen” lo que no hizo el actor, omitiendo cumplir, como se precisó al despachar el cargo precedente, dicha carga procesal, que lógicamente la consecuencia desfavorable de un fallo inhibitorio, que se impuso como inexorable a la luz del derecho positivo si se tiene en cuenta que la justicia administrativa es rogada y que el juez, en este campo, no puede obra extrapetita, traspasando límites que constituyen el objeto del litigio. Vista, pues, tan grande diferencia de las situaciones de hecho de uno y otro casos, se concluye que no existe en el sub lite la transgresión que se endilga en la censura, la que por tanto resulta inane. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. No prospera el recurso de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de fecha 20 de octubre de 1995, proferida en segunda instancia por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Segundo. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente a la Sección de Origen. Cópiese, notifíquese, cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Plena en su sesión de fecha 4 de diciembre de 1996. Daniel Suárez Hernández, Presidente; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Carlos Bentancur Jaramillo, Julio E,. Correa Restrepo, Germán Ayala Mantilla, Miren de

la Lombana de Magyaroff, Luis Eduardo Jaramillo Mejía; Delio Gómez Leyva, Juan de Dios Montes Hernández, Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Consuelo Sarria Olcos, Mario Alario Méndez, Jesús María Carrillo Ballesteros, Amado Gutiérrez Velásquez, Manuel S. Urueta Ayola, Mercedes Tovar de Herran; Secretaria General.