CE-SP-EXP1996-NS566

JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - Principio dispositivo o de rogación / DEMANDA - Requisitos en la jurisdicción contenciosa administrativa / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Demanda en forma Una de las regla que establece la ley, como lo ha señalado la jurisprudencia, consiste en que esta jurisdicción es rogada, y , por tanto, no puede actuar de oficio sino previa la presentación de la demanda. La jurisdicción contencioso administrativa es en principio “rogada” pero sólo frente a la impugnación de actos administrativos. Esto significa que actúa únicamente cuando los particulares ocurren a ella en ejercicio de las acciones que les confiere la constitución Política y las leyes, y dentro de los límites y condiciones que aquellas y éstos señalan. Es dispositiva y no inquisitiva. En tal virtud, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos deben interpretar las demandas, más esta labor de interpretación no comprende la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes. Le corresponde administrar justicia, según el ordenamiento de los arts. 113, 116 y 228 de la Constitución Política de Colombia y, en desarrollo de ésta función, debe resolver o solucionar las controversias o problemas que los particulares le planteen en ejercicio de las acciones que emanan el artículo 89 del mismo estatuto y dentro de la competencia que le asigna la ley. Los conceptos de derecho y deber son correlativos. Por esto, los particulares, quienes pueden acceder a la administración de justicia, tienen, a su vez, ciertas cargas que cumplir para la eficacia de este servicio público. Los jueces y tribunales están

llamadas a solucionar los conflictos interindividuales, pero no a crearlos ni a presentarlos. La demanda y sus requisitos constituyen una de esas cargas. Aquella es una especie de derecho de petición. Por virtud del principio dispositivo o de rogación, el juez administrativo no puede actuar sin demanda, de oficio. Su actividad se desarrolla siempre y cuando haya petición de parte, cumpliendo los requisitos que las leyes establecen y dentro de los límites que éstas le señalan. Haciendo uso de la facultad de interpretar la demanda, no puede sustituir la iniciativa del interesado y tener por demandado lo que no ésta expresado en la demanda. El principio es de derecho sustancial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: S-566

Actor: ZOE DE LA ROCHE DE ROMERO Resuelve la Sala el recurso extraordinario de súplica, interpuesto por el apoderado de la demandante, en contra de la sentencia dictada por la Sección Segunda de esta Corporación el 20 de octubre de 1995.

ANTECEDENTES

1. La señora Zoe de la Roche de Romero demandó al Departamento del Valle del Cauca en procura de que, a través de un proceso ordinario y mediante sentencia, se declarase la nulidad de las resoluciones Nos. 00183 y 0475 de 1993, por medio de las cuales, respectivamente, la Secretaria de Servicios

Administrativos negó la nivelación de su pensión de jubilación y confirmó la decisión. Por consecuencia de la nulidad de estos actos administrativos, la actora pedía al Tribunal, entre otras pretensiones, que revise la pensión de jubilación y decrete que “su monto es la suma de un millón ochocientos mil pesos a partir de la mesada de enero de 1992 durante todo ese año; y luego, en 1993 y en los años subsiguiente, se ajustará a los reajustes que corresponden a los emolumentos de los Diputados en ejercicio. ” (fls. 5 a 16 C. Nº 3).

3. El tribunal, por sentencia del 31 de octubre de 1994, negó las súplicas de la demanda, en virtud de que se fundaban en ordenanzas expedidas por la Asamblea del Departamento del Valle para señalar requisitos y Cuantía de pensiones de Jubilación, cuando solamente el congreso de la República tiene competencia para regular el régimen salarial y prestaciones, a términos del artículo 150 de la Constitución Política, literales e y f, del numeral 19. (fls. 81 a 86

C. Nº 3).

4. La Sección Segunda conoció del recurso de apelación que propuso la parte demandante, revocó la sentencia del a quo y se inhibió de fallar el fondo de la controversia por ineptitud sustantiva de la demanda.

En la sentencia de fecha 20 de octubre de 1995, sostiene la Sección que la actora demandó las resoluciones Nos. 183 y 475 de 1993, pero no la resolución Nº 02325 de 1993, por medio de la cual se desató el recurso de reposición contra

la resolución mencionada en primer lugar. (fls. 108 a 117). CONSIDERACIONES Para decidir el recurso de súplica la Sala hace las siguientes consideraciones:

I. LA DEMANDA La actora impugnó exclusivamente dos actos administrativos: La resolución Nº 00183 del 14 de enero de 1983, por medio de la cual el Secretario de Servicios Administrativos del Departamento del Valle del Cauca, negó la petición de nivelación de la pensión de jubilación elevada por la señora Zoe de la Roche Romero. (fls. 2 y 3 C. Nº 3) y, la resolución Nº 0475 del 25 de junio de 1983, por medio de la cual el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca confirmó la resolución materia del recurso de apelación, es decir, la Nº 00183 ya mencionada.

No incluyó en la demanda la resolución Nº 02325 de 16 de marzo de 1993, por medio de la cual el Secretario de Servicios Administrativos del Departamento del valle, desató el recurso de reposición contra la resolución Nº 00183.

II. LA SENTENCIA OBJETO DE LA SUPLICA El apoderado de la actora propuso el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de la Sección Segunda, cuya motivación dice lo siguiente: “Consta igualmente en la parte considerativa de la citada Resolución Nº 475 (fls. 22 ibidem) que la demandante interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución Nº 183 de 1993, el primero de ellos resuelto mediante la Resolución Nº 2325 de marzo 16 de 1993, acto

no impugnado en el libelo por la parte actora. “Ahora bien, como la ha expuesto la Sala Plena del Consejo de estado, el accionante debe enjuiciar tanto el acto principal como los actos proferidos en vía gubernativa aunque estos sean confirmatorios del primero, teniendo en cuenta que tales actos son los que deciden si el primero continúa no vigente. “La ley exige que el acto administrativo se individualice con toda precisión, requisito que se cumple cuando se enjuicia tanto en el acto principal como los confirmatorios o modificatorios dictados en la vía gubernativa. “Como se de conocimiento, el artículo 138 del C.C.A., en su inciso primero determina que cuando se demande la nulidad del actor se le debe individualizar con toda precisión, lo cual nos e hizo en el caso sub examine, por las razones ya anotadas. “Dicha disposición tiene relación con el derecho de acción, siendo éste un derecho subjetivo, por lo que tal precepto de carácter legal es una norma de carácter sustantivo y no simplemente procedimental. De allí que cuando no se individualiza el acto acusado tal como es él, el ejercicio del derecho de acción carece de fundamento legal, motivo por el cual nos e configura una verdadera relación procesal. “En virtud de esa circunstancia, el ejercicio inadecuado del derecho de acción impide que el fallo sea verdaderamente tal; en consecuencia, al no demandarse en el caso sub judice la totalidad de los actos expedidos en la vía gubernativa, existe la posibilidad de que la Sala se pronuncie sobre el fondo de la controversia jurídica planteada dentro del presente proceso, por ineptitud de la demanda. “Sobre el tópico, la Sala de la Corporación en sentencia de 12 de

diciembre de 1988, expediente S047, con ponencia del doctor Jorge Penen D., sostuvo lo siguiente: “«En efecto, «individualizar el acto con toda precisión» como dice el artículo exige la inclusión de todos los producidos en la vía gubernativa, aunque sean confirmatorios del primero; porque estos son tan importantes para el acto principal, que son ellos finalmente los que permiten saber si antes de la decisión judicial, el acto principal se mantiene vigente o no. Anulado el acto principal, estos actos no quedan sin piso jurídico porque, al contrario son ellos los que le dan firmeza jurídica al principal pues mientras ellos no se dicten no se puede decir que el acto principal ésta en firme, a no ser el caso del silencio administrativo». “(. . .) ” “3) Como nuestra justicia es rogada, al demandar solamente la nulidad del acto principal, la sentencia no puede decidir la nulidad del acto que lo confirma, que es un acto independiente, posterior y válido mientras no sea anulado, porque ésto significa un fallo extrapetita no aceptado por nuestra legislación” (fls. 113, 114 y 115 C. Nº 3).

III. EL RECURSO DE SUPLICA A juicio del recurrente, se viola la jurisprudencia de la Sala Plena contenida en

estas sentencias: a. Sentencia del 18 de marzo de 1959. “La Sala considera en el presente caso, hay con toda evidencia un error de técnica, y la demanda, sin duda alguna esta redactada en forma confusa, que aduce a pensar que a primera vista que se intenta acumular las acciones,. Sin embargo, no es este un caso de verdadera acumulación, en primer lugar , porque la naturaleza misma del acto

acusado, que establece una situación individual y concreta, y el hecho de obrar el apoderado a nombre de quien tiene el interés jurídico correspondiente, demuestra la intención evidente de ejercitar la acción plena de jurisdicción y además, el contexto de la demanda, a pesar de su poca técnica, indica el propósito de encausar el litigio a la finalidad primordial del restablecimiento del derecho violado. Así que la Sala, teniendo presente el claro precepto del artículo 472 del C.J que ordena que “los funcionarios del orden judicial, al proferir las decisiones, deben tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva, y por consiguiente, con ese criterio han de intepretarse y aplicarse las disposiciones procedimentales y las relativas a las pruebas de los hechos que se aduzcan como fundamento del derecho ...” (fl. 6 c. Nº 1). La Sección Segunda, “se abstuvo de interpretar la demanda, y de aplicar las normas procedimentales con la filosofía que informa el artículo 3, inciso quinto, del Decreto 01 de 1984, que en el fondo es el mismo que se recogía en el artículo 472 del C. judicial vigente en 1959 ... ”. b. Sentencia del 16 de julio de 1959. “No comparte la Sala este criterio interpretativo de las normas procesales, ceñido estrictamente al rigorismo procedimental,. Ciertamente que el actor erró en las citas de las disposiciones legales que podían servir de apoyo a las acciones instauradas, pero la evidencia de esta premisa no puede determinar la consecuencia de orden procesal que se pretende

atribuir. La realización del fenómeno jurídico de la acumulación de acciones no depende de la aceptada o errónea enunciación de las normas legales que las consagran, sino de la naturaleza, contenido y fines de la demanda y, específicamente, de los actos esenciales de postulación, tales como las súplicas del libelo y los hechos generadores del derecho. Entre aquellos y estos ha de existir una lógica relación de causalidad que, a la vez que determina la índole propia del juicio y las características peculiares de la decisión impetrada, señala la naturaleza, unidad o pluridad de las acciones. Con ese criterio ha de interpretarse el texto de la demanda, y si en él aparece clara la intención de accionar en determinado sentido, sería improcedente, por decirlo menos, atenerse solo la cita del articulado legal, corriendo el riesgo de sacrificar el derecho para mantener incólume el imperio de las fórmulas. “De acuerdo con principios generales de derecho desarrollados en el artículo 472 del C. de P.C. el objeto de las disposiciones procesales es el de asegurar la efectividad de los derechos reconocidos por las leyes sustantivas. Este criterio debe orientar en todo momento el pensamiento del juzgador en la adopción de sus decisiones judiciales y en la interpretacion de las normas adjetivas, cuya misión esencial es la de poner a la justicia en función actuante. El procedimiento no es un fin en sí mismo sino un medio para la realización plena del derecho. Invertir artifisiosamente los términos de esta relación dialéctica, serían tanto como supeditar lo esencial a lo

accesorio y los ideales de equidad a las formas prácticas que se crearon precisamente para darles vida. “Hay en derecho una jerarquía de valores jurídicos y una indispensable relación de subordinación y sometimiento de las reglas procesales a los principios normativos superiores. Entre los distintos grados de esa escala no ha de existir paralelismo alguno, sino una continua correspondencia, un mutuo apoyo y una integración recíproca de factores jurídicos que hagan posible el imperio del derecho. Estas reflexiones elementales cobran mayor fuerza en el campo del derecho público que, por su naturaleza, no ajusta al simplismo procedimental” (fl. 7 y 8 C. Nº 1). La Sección «vió en la informalidad que destaca el fallo, un obstáculo de fondo para desatar el universo que tienen las pretensiones enlistadas en la demanda. Si hubiese dejado de lado el rigorismo legal, habría tenido oportunidad de pronunciarse sobre los distintos aspectos sometidos a su consideración»” c. Sentencia del 22 de mayo de 1979 “«Deberá entonces, el interprete al aplicar la ley a un caso concreto, buscar el valor del resultado y preferir aquel que conduzca a una solución racional y justa». De los posibles pensamientos contenidos en la ley ha de elegirse aquél por el cual tenga el significado más racional, más provechoso y el que manifieste la más bienhechora eficacia», son expresiones de los alemanes Ennecerus, Stamier y Kohler .... Conforme al artículo 5º de la Ley 153 de 1887. La equidad natural es el principio que debe guiar en la interpretación de la ley colombiana...». Lo

equitativo, siendo lo justo, no es lo justo legal, lo justo según la ley, sino que es una dichosa rectificación de la justicia rigurosamente legal ...» (fl. 9 C. Nº 1). La Sección «al aplicar con excesivo rigor el texto de la ley procesal, supeditando lo esencial a lo accesorio, se alejó de los ideales de equidad, contrariando asi la orientación jurisprudencial que se recoge en la sentencia . . .»”.

IV. LAS SENTENCIAS SUPUESTAMENTE VIOLADAS ANALIZAN

MATERIAS DISTINTAS DE LA QUE DEFINIO LA SENTENCIA CUESTIONADA Las sentencias que estiman violadas no analizan la misma situación que trató la sentencia suplicada. En efecto, la primera se refiere a una demanda poco clara, confusa, que induce a pensar en una posible acumulación de acciones. Sin duda el Juez está en la obligación de interpretarla para buscarle sentido y darle efectividad. La Segunda tiene que ver con el error en que incurrió el actor al señalar las disposiciones legales que servían de apoyo a las acciones instauradas. La acumulación de acciones no está subordinada a la cita de preceptos, sino a la naturaleza, contenido y fines de la demanda. Y la tercera definió la inexistencia de inhabilidad de un candidato a la Cámara de Representante, quien durante el año anterior a las respectivas elecciones, había desempeñado el cargo de Gobernador. Situación completamente distinta es aquella que se presentó en el caso que dirimió la Sección Segunda. No se demandó un acto administrativo, no obstante que el libelo debe comprender el acto principal y los demás expedidos en la vía

administrativa, aunque confirmen el primero, como lo impone la ley. El artículo 229 de la Constitución Política de Colombia garantiza “el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia” y el artículo 237, ibidem, prescribe que corresponde al Consejo de Estado: “1. Desempeñar las funciones del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley .” Una de las regla que establece la ley, como lo ha señalado la jurisprudencia, consiste en que esta jurisdicción es rogada, y , por lo tanto, no puede actuar de oficio sino previa la presentación de una demanda. El artículo 2º del C. de P.C. reza “los procesos solo podrán iniciarse por demanda de parte ... ”. La jurisdicción contencioso administrativa es en principio “rogada” pero sólo frente a la impugnación de actos administrativos. Esto significa que actúa únicamente cuando los particulares ocurren a ella en ejercicio de las acciones que se le confiere la constitución Política y las leyes, y dentro de los límites y condiciones que aquellas y éstos señalan. Es dispositiva y no inquisitiva. En tal virtud, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos deben interpretar las demandas, más esta labor de interpretación no comprende la sustitución o relevó de las cargas impuestas por la ley a sus partes. Le corresponde administrar justicia, según el ordenamiento de los arts. 113, 116 y 228 de la Constitución Política de Colombia y, en desarrollo de ésta función, debe resolver o solucionar las controversias o problemas que los particulares plantean en ejercicio de las acciones que emanan del artículo 89 del mismo estatuto y dentro de la competencia que le asigna la ley.

Los conceptos de derecho y deber son correlativos. Por esto, los particulares, quienes pueden acceder a la administración de justicia, tienen, a su vez, ciertas cargas que cumplir para la eficacia de este servicio público. Los jueces y tribunales están llamadas a solucionar los conflictos interindividuales, pero no a crearlos ni a presentarlos. La demanda y sus requisitos constituyen una de esas cargas. Aquella es una especie de derecho de petición. Por virtud del principio dispositivo o de rogación, el juez administrativo no puede actuar sin demanda, de oficio. Su actividad se desarrolla siempre y cuando haya petición de parte, cumpliendo los requisitos que las leyes establecen y dentro de los límites que éstas le señalan. Haciendo uso de la facultad de interpretar la demanda, no puede sustituir la iniciativa del interesado y tener por demandado lo que no ésta expresado en la demanda. El principio es de derecho sustancial. Su fuentes son los arts. 13, 228, 237 de la Constitución Política. Las anteriores razones llevan a la Sala a concluir que la violación de jurisprudencia expuesta no se configura. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: No prospera el recurso extraordinario de súplicas contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 1995 por la Sección Segunda de la Corporación. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Daniel Suarez Hernández, Presidente; Mario Alario Mendez, Aclaración de

Voto; Ernesto Rafael Ariza, Carlos Bentancur Jaramillo, Jesús María Carrillo Ballesteros, Julio E. Correa Restrepo, Germán Ayala Mantilla, Miren de la Lombana de Magyaroff, Delio Gómez Leyva, Amando Gutiérrez Velasquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Juan de Dios Montes Hernández, Libardo Rodríguez Rodríguez, Juan Alberto Polo Figueroa, Consuelo Sarria Olcos, Manuel. Santiago Urueta Ayola, Ausente. Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria.