CE-SP-EXP1998-NC395

CONFLICTO DE COMPETENCIAS - Tribunales Administrativos / TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS - Competencia en Primera Instancia / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Competencia / COMPETENCIA TERRITORIAL - Lugar de Ejecución del Contrato Las obligaciones contenidas en los actos administrativos que se discuten en el presente proceso, resultan del contrato 622 - 85 celebrado entre la actora y el Fondo Vial Nacional, y su ejecución es la satisfacción de dichas obligaciones. El Código Contencioso Administrativo en su art. 132 numeral 8o. dispone que los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los procesos referentes a contratos administrativos, interadministrativos y los de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, celebrados por la Nación, las entidades territoriales o descentralizadas de los distintos órdenes cuando la cuantía exceda de $3.500.000 y la competencia por razón del territorio se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato o, a prevención, el escogido por el demandante si ese lugar comprendiera varios departamentos. No obstante no está indicado en los actos administrativos el lugar de ejecución del referido contrato, se desprende que siguiendo la regla del art. 132 numeral 8o., su ejecución fue en el departamento de Córdoba por cuanto allí curso el proceso que culminó con la conciliación, por lo tanto el competente para conocer del presente asunto es el Tribunal Administrativo del mencionado departamento, en primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santa Fe de Bogotá, D.C., Mayo cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: C-395

Actor: CONOBRAS LTDA.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIAS Decide la Sala el conflicto de competencias que ha surgido entre los Tribunales

Contencioso Administrativos de Cundinamarca y Córdoba. ANTECEDENTES La sociedad CONOBRAS LTDA. presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Nacional de Vías a fin de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos. 008114 del 19 de diciembre de 1996 y 000622 del 12 de febrero de 1997, por medio de las cuales esa Entidad, ordenó el pago de una obligación de origen judicial contenida en la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Córdoba de fecha 27 de abril de 1994, que aprobó la conciliación celebrada entre las partes en cuantía de $166.360.023.68 por capital, con la cual se dio por terminado al proceso que se derivó del Contrato 622 / 85 celebrado entre la actora y el Fondo Vial Nacional, hoy INVIAS. A título de restablecimiento del derecho solicitó que en cuanto a intereses moratorios se refiere del crédito a favor de la sociedad, se liquidaran a una tasa igual al doble de la del interés bancario corriente, sin la limitación establecida por el artículo 235 del Código Penal El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 28 de agosto de

1997, estimó que de conformidad con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de la Contratación Administrativa), el Tribunal competente para conocer de esta acción por el factor territorial era el de Córdoba, y previa la transcripción de esta disposición consideró: “Entonces, la Sala remitirá la demanda al Tribunal Administrativo de Córdoba, por competencia, por referirse a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se controvierte un acto de liquidación de lo debido, derivado de una relación contractual que tiene origen en el Departamento de Córdoba, puesto que fue allí donde se promovió la actuación de ejecución y se llevó a cabo la conciliación que dilucidó la controversia contractual surgida entre las partes y de la (sic) se originan los actos administrativos hoy demandados.” Recurrida en reposición la anterior providencia por la sociedad actora, el Tribunal por auto de fecha octubre 9 de 1997, decidió no reponerlo, reiterando las razones aducidas en la providencia recurrida. Remitido el expediente al Tribunal Administrativo de Córdoba, esa Corporación mediante proveído de febrero 27 de 1998 se consideró igualmente incompetente para conocer de la acción y dispuso el envío del asunto al Consejo de Estado para que dirimiera el conflicto de competencia surgido. Al efecto expresó: “Por regla general y de acuerdo con las normas que regulan la materia, la conciliación, como acto jurídico procesal tiene como efecto principal el de poner fin a la controversia judicial, y una vez las partes en conflicto acepten las fórmulas de arreglo en ella convenidas y el juez o tribunal le imparta su aprobación por

considerar que dicho acuerdo no lesiona los intereses y derechos de la administración o del particular, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada. Por consiguiente, las actuaciones que con posterioridad se realicen para dar cumplimiento al acuerdo o para irrespetarlo , son totalmente ajenas al proceso judicial que le dio origen. “Así las cosas, las pretensiones invocadas en la demanda, encaminadas a obtener la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales el Instituto Nacional de Vías, ordena el pago de la obligación y de los intereses moratorios de la misma, adquirida en conciliación procesal ya señalada, no pueden ser objeto de demanda contractual por ser totalmente ajenos a la relación contractual que existió entre las partes en conflicto e independientes del proceso judicial adelantado por este Tribunal. “En consecuencia, estas decisiones solo pueden ser demandadas a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y por tratarse de actos administrativos del orden nacional, expedidos en la ciudad de Santafé de Bogotá, la competencia por razón del territorio es del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en numeral 9 del artículo 131 del C.C.A.” Surtido el trámite procesal, se procederá a resolver sobre el conflicto de competencia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA: Vistos los actos administrativos demandados en este proceso se observa, que la sociedad CONOBRAS LTDA. y el Fondo Vial Nacional celebraron el Contrato 622 - 85, que generó una controversia terminada con la conciliación celebrada por las partes contratantes y aprobada por el Tribunal Administrativo de Córdoba

mediante decisión de abril 27 de 1994 y en la que el Instituto Nacional de Vías se comprometió a pagar por concepto de capital la suma de $166.360.023.68, en virtud de lo consagrado por el artículo 62 del Decreto 2171 de 1992 que dispuso que el Instituto Nacional de Vías asumía las obligaciones que correspondieran a su objetivo y funciones que se encontraban a cargo del Fondo Vial Nacional. A fin de dar cumplimiento a esa conciliación, el Instituto Nacional de Vías, expidió las Resoluciones Nos. 008114 del 19 de diciembre de 1996 y 000622 del 12 de febrero de 1997, mediante las cuales ordenó el pago a la sociedad contratista de la suma de $429.034.367.91 por concepto de capital e intereses corrientes y moratorios, que son materia de la presente demanda, por cuanto se solicita que para restablecer su derecho, se disponga la liquidación del crédito en lo que corresponde a los intereses con una tasa igual al doble de la de interés bancario corriente, sin la limitación establecida en el artículo 235 del Código Penal. En este orden de ideas, se tiene que las obligaciones contenidas en los actos administrativos que se discuten en el presente proceso, resultan del contrato 622 - 85 celebrado entre la actora y el Fondo Vial Nacional , y su ejecución es la satisfacción de dichas obligaciones. Ahora bien, el Código Contencioso Administrativo en su artículo 132 numeral 8º dispone que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los procesos referentes a contratos administrativos, interadministrativos y de los de derecho privado de la Administración en que se haya incluido la cláusula de

caducidad, celebrados por la Nación, las entidades territoriales o descentralizadas de los distintos ordenes cuando la cuantía exceda de $3.500.000 y la competencia por razón del territorio se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato o, a prevención , el escogido por el demandante si ese lugar comprendiera varios departamentos. Se refiere esta norma a los contratos estatales, celebrados por dichas entidades, según lo establecido por la Ley 80 de 1993, especialmente los artículos 1º, 2º, 32 y 75. Teniendo en cuenta lo anterior y no obstante no está indicado en los actos administrativos el lugar de ejecución del referido contrato, se desprende que siguiendo la regla del artículo 132 numeral 8º, su ejecución fue en el departamento de Córdoba por cuanto allí curso el proceso que culminó con la conciliación, por lo tanto el competente para conocer del presente asunto es el Tribunal Administrativo del mencionado Departamento, en primera instancia, por cuanto para la fecha de presentación de la demanda (14 de mayo de 1997), la cuantía discutida excedía la suma de $13.460.000, en virtud del ajuste efectuado por orden del artículo 265 del Código Contencioso Administrativo. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: Declárase que es competente para conocer de este proceso el Tribunal Administrativo de Córdoba; remítasele el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE..

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión

de la fecha.

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidenta

LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA MARIO ALARIO MENDEZ

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ GERMAN AYALA MANTILLA

(Aclaró voto)

JESUS Ma. CARRILLO BALLESTEROSJULIO E. CORREA RESTREPO

MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF JAVIER DIAZ BUENO

(Aclaró voto)

SILVIO ESCUDERO CASTRO CLARA FORERO DE CASTRO

(Aclaró voto)

DELIO GOMEZ LEYVA JOAQUIN J. JARAVA DEL CASTILLO

RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMAN

JUAN DE DIOS MONTES HERNADEZ CARLOS A. ORJUELA GONGORA

NICOLAS C. PAJARO PEÑARANDA JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

(Aclaró voto)

LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

(Aclaró voto)

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria CONFLICTO DE COMPETENCIAS - Naturaleza del Acto administrativo NOTA DE RELATORIA: Las razones de la aclaración de voto del Dr. ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ son las mismas consignadas en la aclaración de voto que hice en el expediente núm.C - 391, Actor: Conobras Ltda.

ACLARACION DE VOTO REF: Expediente núm. C - 395.

Actora: CONOBRAS LTDA.

Las razones de mi aclaración de voto son las mismas consignadas en la aclaración

de voto que hice en el expediente núm. C - 391, Actor: Conobras Ltda., en la cual sostuve al efecto: “… Mi discrepancia con la providencia proferida en el expediente de la referencia descansa en que en ella se omitió calificar la naturaleza de los actos administrativos demandados, tal como se hizo por la Sala al dirimir un conflicto de competencias referido a actos de la misma naturaleza, en providencia de 31 de marzo del presente año (expediente C - 381, Actor: Luis Héctor Solarte Solarte, Consejero ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora), en la cual se sostuvo, en lo pertinente, lo siguiente: “… No obstante, para la Sala es claro que esos actos fueron expedidos en cumplimiento del acuerdo conciliatorio, esto es, que tienen el carácter de actos de ejecución, o cumplimiento y no de actos administrativos definitivos, que contengan disposiciones nuevas que puedan ser controvertidas a través del contencioso subjetivo, sujeto al término previsto en el artículo 136 del C.C.A. En efecto, la controversia sobre el monto de los intereses es propia de la ejecución misma y no constituye una nueva manifestación de voluntad de la administración que amerite un proceso de conocimiento como el planteado por los actores. Cuestión distinta, como ya se anotó, sería la de que la administración hubiese dispuesto sobre asuntos sustanciales diferentes, que afectaran la naturaleza misma de la obligación, evento en el cual sí sería viable ese nuevo proceso. En ese orden de ideas, no puede dársele a los actos cuestionados un tratamiento independiente y separado

de la causa real que las motivó, pues es incuestionable que versan sobre el mismo objeto - cuantía de los intereses moratorios - , se fundan en la misma causaincumplimiento de la Administración - , y la identidad de las partes es la misma. Por consiguiente, si se trata de actos de ejecución del acuerdo conciliatorio, es evidente que su conocimiento corresponde al juez que lo aprobó …”. Tal como lo sostuve en la Sala, el Consejo de Estado en sus decisiones y particularmente en las que actúa como juez de segunda instancia debe cumplir una función pedagógica y orientadora de los Tribunales, lo cual, a mi juicio, no va en detrimento de la independencia y autonomía funcional de éstos …”. Fecha ut supra, ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ Consejero CONFLICTO DE COMPETENCIAS - Naturaleza de los actos administrativos NOTA DE RELATORIA: Reiteración del Expediente C - 381 Dr. CARLOS ORJUELA. A esta aclaración se adhiere el Dr. SILVIO ESCUDERO CASTRO el 11 - 05 - 98.

A C L A R A C I O N D E V O T O

DR. JAVIER DIAZ BUENO

Referencia: Exp. No. C - 395

Actor : CONOBRAS LTDA.

Mi aclaración de voto en la presente providencia, se reduce a lo siguiente: Considero que al resolver el presente conflicto de competencias, ha debido adicionarse con la aclaración hecha en la providencia que decidió asunto similar, en el expediente C - 381, Consejero Ponente Dr. CARLOS ORJUELA, que expresa: No obstante para la Sala es claro que esos actos fueron expedidos en

cumplimiento del acuerdo conciliatorio, esto es, que tienen el carácter de actos de ejecución, o cumplimiento y no de actos administrativos definitivos, que contengan disposiciones nuevas que puedan ser controvertidas a través del contencioso subjetivo, sujeto al término previsto en el artículo 136 del C.C.A. En efecto, la controversia sobre el monto de los intereses es propio de la ejecución misma y no constituye una nueva manifestación de voluntad de la administración que amerite un proceso de conocimiento como el planteado por los actores. Lo anterior, en aras de la función orientadora que debe cumplir la jurisprudencia, que no se debe reducir simplemente a interpretar y aplicar la ley. Atentamente,

JAVIER DIAZ BUENO

Santafé de Bogotá, D.C., mayo 8 de 1998.

ACLARACION DE VOTO DEL CONSEJERO DOCTOR SILVIO ESCUDERO CASTRO AL AUTO DE FECHA 5 DE MAYO DE 1998, EN EL PROCESO C395, ACTOR: CONOBRAS LTDA.

Santa Fe de Bogotá D.C., mayo once (11) de mil novecientos noventa y ocho (1.998). - Con el debido respeto del Honorable Consejero Javier Díaz Bueno, me adhiero a su aclaración de voto de mayo 8 de 1998, por estar de acuerdo con lo allí consignado. Atentamente, SILVIO ESCUDERO CASTRO CONFLICTO DE COMPETENCIAS - Naturaleza de los actos administrativos NOTA DE RELATORIA: Reiteración Auto 31 de marzo de 1.988, dictado dentro del proceso C - 381, con ponencia del Dr. CARLOS ORJUELA GONGORA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente: JULIO E. CORREA RESTREPO

Santa Fe de Bogotá, D.C., Mayo trece (13) de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: C-395

Actor: CONOBRAS LTDA.

Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIAS

ACLARACION DE VOTO DEL DR. JUAN ALBERTO POLO F.

En un todo de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, debo, no obstante, aclarar mi voto en el siguiente sentido: l. En la providencia que desata el conflicto de competencias entre los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Córdoba se sostiene que las obligaciones contenidas en los actos administrativos que se discuten en el respectivo proceso resultan de un contrato celebrado entre la sociedad actora y el Fondo Vial Nacional para concluir, con cierta timidez que "su ejecución es la satisfacción de dichas obligaciones".

2. Esta expresión no consulta el pensamiento mayoritario de la Sala, consignado en el auto de 31 de marzo de 1.988, dictado 1.988, dictado dentro del proceso C - 391, con ponencia del doctor CARLOS ORJUELA GONGORA, donde se dijo con claridad que actos administrativos de esa naturaleza "tienen el carácter de actos de ejecución o de cumplimiento y no de actos administrativos definitivos, que contengan disposiciones nuevas que puedan ser controvertidas a través del contencioso subjetivo".

3. Al expresar tal criterio, en modo alguno ha pretendido

la Sala encauzar la decisión del Tribunal de primera instancia, obligándole de antemano a adoptar una determinada decisión. No, lo que se ha perseguido es ofrecer una orientación, que no es ajena a la definición del conflicto sometido a su conocimiento. Atentamente.,

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Consejero de Estado