CE-SP-EXP1998-NREV093

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Procedibilidad Según lo establecido en los arts. 130, incisos tercero y cuarto, 185 y 186 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de revisión procede contra las sentencias dictadas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y contra las de única instancia proferidas por los Tribunales. Contra las sentencias dictadas por los tribunales en única instancia, claro está, no procede ningún recurso, y por ello respecto de las mismas puede alegarse la causal del numeral 6 del Art. 188 del Código Contencioso Administrativo, sin dudas. Contra las sentencias dictadas por las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo procede el recurso extraordinario de súplica, según lo dispuesto en el Art.. 130, incisos primero y segundo, del Código, salvo el recurso de revisión en uno y otro caso. Razonablemente entendida la norma del numeral 6 del Art.. 188 del Código Contencioso Administrativo debe interpretarse restrictivamente, en el sentido de que cuando dice que ha de tratarse de sentencia contra la cual no proceda ningún recurso, se trata sólo de recurso, ordinario o extraordinario, mediante el cual pueda alegarse y corregirse la nulidad originada en la sentencia, y no de cualquier recurso. Y así se explica que tenga lugar la causal nombrada contra sentencias dictadas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, no obstante que contra éstas procede el recurso extraordinario de súplica, porque ese recurso no permite corregir el vicio de nulidad originado en la sentencia. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Nulidad en la Sentencia /

NULIDAD PROCESAL - Causales / RECTIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL El proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el art. 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiriere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. Ninguna de las causas de nulidad establecidas en el art. 140 del Código de Procedimiento Civil alegó el recurrente, sino que expresó su inconformidad con los motivos de la sentencia.

INTERPRETACIÓN DE LA LEY - Parámetros Para interpretar la ley, esto es, para comprender y explicar su sentido, es preciso atender primeramente a su tenor literal, a sus palabras, pero no siempre las palabras expresan con propiedad el sentido de la ley, porque puede suceder que lo amplíen o que lo restrinjan y que con ello lo deformen. Así ocurre, por ejemplo, cuando se emplea una palabra que expresa el género cuando debió emplearse una que denotara sólo la especie, o el caso contrario, y en tales circunstancias será necesario que el intérprete no se ciña al significado de las palabras, sino que lo restrinja o que lo extienda, para hacerlo coincidir con el sentido de la ley y expresarlo con fidelidad, y se dice, entonces, que la interpretación es restrictiva o extensiva, según los casos. No es posible establecer de manera general cuándo debe restringirse el significado de las palabras de la ley, pero a ello habrá lugar, no obstante, cuando la ley, entendida en la acepción de las palabras, importe contradicción con el principio que la informa y el objetivo práctico que se persigue. Tal es el caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., once (11) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: REV-093

Actor: GABRIEL MEJÍA VÉLEZ Referencia: Recurso Extraordinario de revisión Resuelve la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el

demandante contra la sentencia de 27 de mayo de 1.994 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

I. ANTECEDENTES El demandante, señor Gabriel Mejía Vélez, pidió se declarara nulo el acto administrativo complejo que culminó con la resolución número 603.202 de 12 de mayo de 1.992 proferida por la Dirección de Impuestos Nacionales, Administración Local de Impuestos Nacionales de Cundinamarca, División Jurídica, por la cual se decidió el recurso de reconsideración presentado el 16 de julio de 1.991 después de la liquidación oficial de corrección aritmética número 80.326 de 30 de mayo de 1.991 expedida por la División de Liquidación. Y solicitó, a título de restablecimiento del derecho, se confirmara en todas sus partes la liquidación privada del impuesto sobre las ventas número 02 021 01 001056 9, correspondiente al segundo bimestre de 1.989, presentada el 23 de agosto de 1.990.

II. LA SENTENCIA IMPUGNADA Es la sentencia de 27 de mayo de 1.994 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual decidió el recurso de apelación interpuesto en el sentido de confirmar la sentencia de 29 de octubre de 1.993 proferida en primera instancia por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegatoria de las pretensiones de la demanda.

III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Interpuso el demandante el recurso extraordinario de revisión para que se

declarara nula la sentencia impugnada y, en su lugar, se revocara la dictada por el Tribunal y en aplicación de lo establecido en el artículo 53 de la ley 49 de 1.990, por el cual se modificó el artículo 641 del estatuto tributario, se ordenara al demandante pagara como sanción por extemporaneidad en la presentación de la declaración del impuesto sobre las ventas por el segundo bimestre de 1.989 el doble del saldo a favor declarado, con exclusión de cualquier otra sanción. El recurrente invocó la causal de que trata el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, o sea, existir nulidad originada en la sentencia contra la cual no procedía ningún recurso. Advirtió el recurrente que para confirmar la sentencia del Tribunal la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo dijo: “En relación con el alegado principio de favorabilidad, aunque el mismo constituyó razón para recurrir en la vía gubernativa, no lo fue para promover la demanda de restablecimiento. Por otra parte, es jurisprudencia reiterada de la Sala que, en materia del proceso administrativo, no tienen cabida reglas ni principios propios del ordenamiento penal, o de las cuestiones atinentes a delitos y contravenciones.” Y dijo que la sentencia impugnada, basada en la argumentación transcrita, está viciada de nulidad constitucional, por cuanto a partir de la Constitución de 1.991 no es factible basar en tal argumentación una decisión judicial; que las sentencias, como ordena el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, tienen que ser motivadas y examinar los hechos, las normas jurídicas pertinentes

y los argumentos de las partes; que una sentencia que expresamente rechaza la aplicación de la Constitución vigente y que se basa en “jurisprudencia reiterada de la Sala”, sin explicar a qué jurisprudencia se refiere, está viciada de nulidad absoluta originada en ella misma, de la cual no pueden surgir obligaciones; que los artículos 2º y 4º de la Constitución ordenan la prevalencia de las disposiciones constitucionales y su aplicación por las autoridades y los artículos 228 y 239 de la misma establecen que lo sustancial está por encima de lo formal y que los jueces deben someterse al imperio de la ley; que la jurisprudencia es simplemente un criterio auxiliar; que el debido proceso que garantiza el artículo 29 de la Constitución no puede excluirse de la actuación judicial, que lleva consigo el principio de favorabilidad, que no puede ser desechado, como se hizo en la sentencia impugnada; que la ley 49 de 1.990 modificó el régimen de sanciones para quienes declararan el impuesto sobre las ventas extemporáneamente, y que mediante la liquidación oficial del impuesto para el segundo bimestre de 1.989, no obstante que se practicó en vigencia de esa ley, se impusieron al demandante sanciones establecidas en disposiciones anteriores, violando así el principio constitucional de favorabilidad. La Nación, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Unidad Administrativa Especial, se opuso al recurso interpuesto alegando que el artículo 641, inciso tercero, del estatuto tributario fue adicionado mediante la ley 49 de 1.990 - por el artículo 53, se advierte - , mediante el cual se dispuso que cuando hubiera

saldo a favor del declarante en el período objeto de la declaración tributaria, la sanción por extemporaneidad sería del doble de ese saldo; que dicha norma no es aplicable al caso, siendo que, según jurisprudencia reiterada, la sanción por extemporaneidad ha de imponerse con base en la norma vigente al momento en que se cumpla el deber formal de declarar, y que la disposición referida no era aplicable al asunto discutido, dado que la declaración tributaria fue presentada el 23 de agosto de 1.990 y para entonces no había sido expedida la ley 49 de 1.990, que sólo rige para el futuro. Dijo también que el demandante no alegó ninguna de las causales de nulidad señaladas en los artículos 140 y 141 del Código de Procedimiento Civil, que son taxativas; que, además, la causal alegada sólo puede plantearse frente a sentencias de única instancia de los tribunales, porque las de primera instancia son apelables o consultables y las de única o segunda instancia dictadas por el Consejo de Estado son suplicables, de maneras que si no se interpusieron esos recursos se produjo el saneamiento de la nulidad, y que la nulidad se origina en la sentencia cuando es firmada por mayor o menor número de magistrados o adoptada con un número de votos diverso del previsto por la ley, o cuando se pronuncia en proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o suspendido o interrumpido. Finalmente, dijo, el principio de favorabilidad, según lo establecido el artículo 29 y en conformidad con la jurisprudencia, está circunscrito a lo penal.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La causal alegada

El recurrente, ya se dijo, invocó la causal de que trata el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, cual es existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procedía ningún recurso. Por su parte, la Nación, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Unidad Administrativa Especial, dijo que esa causal sólo podía alegarse frente a sentencias de única instancia de los tribunales, porque contra las de primera instancia procede el recurso de apelación y son consultables, y contra las de única o segunda instancia dictadas por el Consejo de Estado procede el recurso de súplica. Pues bien, según lo establecido en los artículos 130, incisos tercero y cuarto, 185 y 186 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de revisión procede contra las sentencias dictadas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y contra las de única instancia proferidas por los tribunales. Contra las sentencias dictadas por los tribunales en única instancia, claro está, no procede ningún recurso, y por ello respecto de las mismas puede alegarse la causal del numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, sin dudas. Contra las sentencias dictadas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo procede el recurso extraordinario de súplica, según lo dispuesto en el artículo 130, incisos primero y segundo, del Código, salvo el recurso de revisión en uno y otro caso. Así, entendida literalmente, la causal del numeral 6 del artículo 188 estaría referida sólo a sentencias de única instancia dictadas por los tribunales

administrativos, como alega la demandada, porque contra éstas, de entre las que pueden ser revisadas, no procede ningún recurso, no a las sentencias dictadas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, contra las cuales procede el recurso extraordinario de súplica. Pero no hay razón para que la procedencia del recurso de súplica excluya la revisión que tiene causa en la nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso, porque el recurso extraordinario de súplica sólo permite el examen de la sentencia cuando se contraríe la jurisprudencia del Consejo de Estado, para hacer posible un nuevo estudio del asunto, no para corregir vicios procesales. Ocurre que el motivo de revisión de que trata el numeral 8 del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil, que consiste en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso, fue incorporado al procedimiento contencioso administrativo, en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, pero sin considerar que en el proceso civil vale el recurso de revisión contra sentencias ejecutoriadas de la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores y los jueces de circuito, municipales y de menores - salvo las dictadas por los jueces municipales en única instancia, como dice el artículo 379 del mismo Código - , y contra algunas de tales sentencias proceden los recursos de apelación y casación, en cuyo ejercicio puede corregirse la irregularidad determinante de la nulidad, según lo dispuesto en los artículos 350, 351, 366, 367 y 368, numeral 5, del mismo Código. De allí que hubiera sido establecido que debía tratarse de sentencias

contra las que no procedieran esos recursos, de manera que quien tuvo la oportunidad de reclamar la nulidad mediante su ejercicio no tuviera una nueva oportunidad para hacerlo. Con ese antecedente, razonablemente entendida la norma del numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo debe interpretarse restrictivamente, en el sentido de que cuando dice que ha de tratarse de sentencia contra la cual no proceda ningún recurso, se trata sólo de recurso, ordinario o extraordinario, mediante el cual pueda alegarse y corregirse la nulidad originada en la sentencia, y no de cualquier recurso. Y así se explica que tenga lugar la causal nombrada contra sentencias dictadas por las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, no obstante que contra éstas procede el recurso extraordinario de súplica, porque ese recurso no permite corregir el vicio de nulidad originado en la sentencia. Para interpretar la ley, esto es, para comprender y explicar su sentido, es preciso atender primeramente a su tenor literal, a sus palabras, pero no siempre las palabras expresan con propiedad el sentido de la ley, porque puede suceder que lo amplíen o que lo restrinjan y que con ello lo deformen. Así ocurre, por ejemplo, cuando se emplea una palabra que expresa el género cuando debió emplearse una que denotara sólo la especie, o el caso contrario, y en tales circunstancias será necesario que el intérprete no se ciña al significado de las palabras, sino que lo restrinja o que lo extienda, para hacerlo coincidir con el sentido de la ley y expresarlo con fidelidad, y se dice, entonces, que la interpretación es restrictiva o extensiva, según los casos. No es posible establecer de manera general

cuándo debe restringirse el significado de las palabras de la ley, pero a ello habrá lugar, no obstante, cuando la ley, entendida en la acepción de sus palabras, importe contradicción con el principio que la informa y el objetivo práctico que se persigue. Tal es el caso. Finalmente, en el proceso contencioso administrativo no existe contra las sentencias referidas, en ningún caso, recurso ordinario o extraordinario, distinto del de revisión, a través del cual pueda alegarse la nulidad originada en la sentencia, lo que indica que la expresión “contra la cual no procedía ningún recurso”, contenida en el numeral 6 del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, hoy resulta superflua. Pero si algún sentido debe dársele, ha de ser el que se dejó expresado.

2. El asunto de fondo Dijo el recurrente, en síntesis, que cuando se impuso la sanción tributaria que tuvo origen en el impuesto a las ventas correspondiente al segundo bimestre de 1.989, se encontraba vigente la ley 49 de 1.990, no obstante lo cual no se impuso la sanción más favorable establecida en esa ley, sino la más gravosa vigente al momento de incurrirse en la infracción tributaria, con lo cual fue violado el principio de favorabilidad implícito en el debido proceso que garantiza el artículo 29 de la Constitución; y de allí que es nula, de nulidad constitucional, la sentencia de 27 de mayo de 1.994, desestimadora de las pretensiones de la demanda.

Es lo primero decir que la razón para desestimar las pretensiones de la demanda, como se lee en la sentencia impugnada, no lo fue el desconocimiento

del alegado principio de favorabilidad, respecto del cual se explicó que no fue la razón que se adujo en la demanda para pedir el restablecimiento reclamado, y, claro, al demandado no se lo puede condenar por causa diferente de la invocada en la demanda, según lo establecido en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, pues en ello sería incongruente la sentencia. Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación,

se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. Ninguna de las causas de nulidad establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil alegó el recurrente, sino que expresó su inconformidad con los motivos de la sentencia. También es nulo el proceso de ejecución y aquél en que haya remate de bienes, cuando se libra ejecución después de la muerte del deudor si se omite el trámite prescrito en el artículo 1.434 del Código Civil y cuando faltan las formalidades prescritas para hacer el remate de bienes, según lo establecido en el artículo 141 del Código de Procedimiento Civil, que no es el caso. El recurso, entonces, resulta impróspero. Finalmente, se condenará en costas al recurrente, como manda el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad

de la ley, falla:

1. No prospera el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el demandante, señor Gabriel Mejía Vélez, contra la sentencia de 27 de mayo de 1.994 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

2. Condénase en costas al recurrente, liquídense.

3. Devuélvase a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

dirigido contra la liquidación oficial de corrección aritmética número 80.326 de 30 de mayo de 1.991 expedida por la División de Liquidación y la resolución número 603.202 de 12 de mayo de 1.992 proferida por la División Jurídica de la Administración Local de Impuestos Nacionales de Cundinamarca, Dirección de Impuestos Nacionales.

NOTIFÍQUESE.

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ERNESTO ARIZA MUÑOZ

JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS JAVIER DÍAZ BUENO

MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF SILVIO ESCUDERO CASTRO

CLARA FORERO DE CASTRO RICARDO HOYOS DUQUE

LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA JOAQUÍN JARAVA DEL CASTILLO

Ausente JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ CARLOS ORJUELA GÓNGORA Con aclaración de voto

NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ MANUEL URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General NULIDAD EN LA SENTENCIA - Causales - CLARIFICACIÓN JURISPRUDENCIALA mi juicio la tesis que ahora se acoge responde atinadamente ese cuestionamiento en cuanto señala que los hechos que dan lugar a la nulidad de la

sentencia no pueden ser otros que los que hoy clasifica el art. 140 del C.P.C. De suyo, si se analiza con detenimiento el sustrato de la jurisprudencia anterior, se observa que todas las circunstancias allí planteadas en últimas conducen a un problema de falta de jurisdicción o competencia, fenómenos previstos con esa consecuencia en el canon legal mencionado. En ese orden de ideas, pienso que más que rectificar la jurisprudencia anterior, la que ahora se adopta la clarifica. ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA A LA SENTENCIA DICTADA EL 11 DE MAYO DE 1.998 EN EL PROCESO Nº REV - 093. - RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION. -

ACTOR: GABRIEL MEJIA VELEZ. -

Santafé de Bogotá, D. C., mayo veintiséis (26) de mil novecientos noventa y ocho (1.998). Si bien había acogido los lineamientos de la jurisprudencia que se reemplaza con ésta, considero que los argumentos expuestos en la sentencia son atendibles y contienen un examen lógico y razonable de la causal de revisión invocada. En efecto, la disposición traída a colación por el recurrente reza lo siguiente: “Cuando existiere nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era susceptible de recurso”. El entendimiento que se le había dado a esta hipótesis era el de que se trataba de eventos tales como dictarla en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha

figurado como parte, o cuando se profiere estando legalmente suspendido el proceso. Asimismo, cuando aparece firmada con un número de votos diverso al previsto en la ley o con un mayor número de magistrados; de igual manera, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Y aún en el supuesto de que carezca totalmente de motivación. Bajo esa orientación se dijo que no podía confundirse la nulidad del proceso con la generada en la sentencia. Sin embargo, a mi juicio la tesis que ahora se acoge responde atinadamente ese cuestionamiento en cuanto señala que los hechos que dan lugar a la nulidad de la sentencia no pueden ser otros que los que hoy clasifica el artículo 140 del C. P. C. De suyo, si se analiza con detenimiento el sustrato de la jurisprudencia anterior, se observa que todas las circunstancias allí planteadas en últimas conducen a un problema de falta de jurisdicción o competencia, fenómenos previstos con esa consecuencia en el canon legal mencionado. En ese orden de ideas, pienso que más que rectificar la jurisprudencia anterior, la que ahora se adopta la clarifica. Con todo comedimiento,

CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA