CE-SP-EXP1998-NS385

PROTECCIÓN DE LAS AUTORIDADES - Deber Legal / JURISPRUDENCIA CONTRARIADA - Inexistencia Es deber de las autoridades prestar protección especial a los ciudadanos que, por sus particulares condiciones personales o sociales, se encuentren en situación de riesgo, determinada por circunstancias excepcionales de perturbación, para preservar su vida, honra y bienes, deber que han de cumplir motu propio, y no sólo cuando se solicite esa protección. Pero esa jurisprudencia no fue contrariada por la sentencia objeto del recurso de súplica. No se dijo en ésta que fuera deber de las autoridades prestar protección especial a personas que se encontraran en situación de riesgo sólo cuando se solicitara esa protección, como ocurre de ordinario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: S-385

Actor: ALVARO MEDINA MENDOZA Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: Recurso extraordinario de súplica Resuelve la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 28 de abril de 1.994 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual resolvió confirmar la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de reparación directa el señor Alvaro Medina Mendoza y sus hijos menores William Fernando y Leidy Johana Medina Ortega, demandaron

ante el Tribunal Administrativo de Santander se declarara a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, administrativamente responsable de los daños y perjuicios de todo orden que les fueron causados por las graves lesiones personales sufridas por el primero de ellos como consecuencia del atentado terrorista cometido contra el periódico Vanguardia Liberal, en hechos acaecidos en la ciudad de Bucaramanga el 16 de octubre de 1.989; pidieron además se la condenara a pagar al señor Medina Mendoza una suma igual al valor de 1.000 gramos de oro puro por los daños morales derivados de haber perdido su ojo y su oído izquierdos y por las demás lesiones y padecimientos que hubo de soportar, e igual suma, o por lo menos la mitad, a favor de cada uno de sus hijos menores, por el mismo concepto; demandaron además se indemnizara al señor Medina Mendoza por daño emergente y lucro cesante en la cuantía que se demostrara en el proceso o que resultara de la aplicación del artículo 107 del Código Penal, del valor del salario mínimo legal vigente para la época de los hechos o de la liquidación posterior a la sentencia genérica, y reclamaron asimismo indemnización por el perjuicio fisiológico en la cuantía que se fijara equitativamente; finalmente, solicitaron el cumplimiento de la sentencia en conformidad con lo establecido en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y la actualización del monto de la indemnización de acuerdo con las pautas adoptadas por la jurisprudencia. Dijo el demandante, como fundamentos de hecho de sus de sus peticiones, que

el 18 de agosto de 1.989 fue asesinado el doctor Luis Carlos Galán Sarmiento, aspirante a la Presidencia de la República; que al día siguiente el Presidente de la República se dirigió a los colombianos a través de la televisión para declarar la guerra al narcotráfico, que fue señalado como el autor del homicidio; que el 3 de septiembre de 1.989 fue semidestruido el periódico El Espectador; que el 16 de octubre del mismo año fue semidestruido también el periódico Vanguardia Liberal; que el señor Alvaro Medina Mendoza transitaba desprevenidamente frente a las instalaciones de ese diario justo en el momento en que se produjo la explosión, como resultado de lo cual perdió su ojo y su oído izquierdos, aparte de otras lesiones; que el señor Medina Mendoza trabajaba como celador en los talleres de mecánica de la Cooperativa de Mecánicos de Santander Ltda. y devengaba el salario mínimo; que el patrono del señor Medina Mendoza se vio en la necesidad de prescindir de sus servicios de celador; que de su trabajo dependían sus dos hijos menores quienes, aparte de la angustia que les produjo la situación de su padre, han padecido las privaciones derivadas de su precaria situación económica; que al momento de producirse el atentado contra sus instalaciones el diario Vanguardia Liberal se encontraba en estado de total desprotección militar y policial, y que ese atentado se cometió con elementos como dinamita y armas y municiones de guerra, que son de tenencia y uso exclusivo de las Fuerzas Armadas de la República, que no pueden estar en

manos de particulares sin permiso del Ministerio de Defensa Nacional.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Tramitada la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia el 16 de julio de 1.992, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

Dijo entonces el Tribunal, en resumen, que no era factible suponer que la explosión que tuvo lugar frente a las instalaciones del diario Vanguardia Liberal era un hecho previsible y que por lo mismo debió prestarse vigilancia especial; que a la demandada no le fue advertido el peligro, ya que en ningún momento se buscó la protección policial, porque posiblemente los directivos de Vanguardia Liberal, ante la ausencia de amenazas o de algún acto o hecho relevante, no llegaron a presumir el peligro o a sentir fundados y razonados temores de un ataque contra el periódico; que los entes estatales son responsables por sus omisiones, pero no de manera absoluta, sino relativa, condicionada a la existencia de determinados requisitos, uno de los cuales es la solicitud de intervención dirigida a la autoridad competente; que, en tales condiciones, la falta que se atribuye a la demandada tiene su causa en la dificultad de brindar protección, no sólo por la falta de requerimiento, sino también por la carencia de circunstancias extraordinarias evidentes que permitieran suponer la situación de peligro.

III. LA SENTENCIA SUPLICADA Es la sentencia de 28 de abril de 1.994 proferida por la Sección Tercera de la

Sala de lo Contencioso Administrativo. Después de advertir que la sentencia de primera instancia sería confirmada, pues

se acogía la valoración jurídica, fáctica y probatoria del Tribunal, se dijo en la sentencia impugnada que no había espacio para la duda que impidiera concluir que el señor Alvaro Medina Mendoza fue herido gravemente con ocasión del atentado que se hizo a las instalaciones del periódico Vanguardia Liberal que tuvo lugar el 16 de octubre de 1.989 a las 6:10 horas, pero que no obstante esa realidad era imposible concluir que hubo falla del servicio por parte de la administración pues, como reiteradamente ha predicado esa Sala, ella debe examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, variable según su misión y las circunstancias, como se dijo en sentencia de 4 de agosto de 1.988 (Anales del Consejo de Estado, t. CXV, vol. l, núms. 497 / 498, ps. 1.309 y 1.310), y también en sentencia de 25 de octubre de 1.991, de la se que transcribió lo siguiente: “[…] la falla del servicio no puede predicarse de un Estado ideal. Para hablar de ella hay que tener en cuenta la realidad misma del país, el desarrollo, la amplitud y la cobertura de los servicios públicos. En otras palabras, la infraestreuctura de los mismos. […]. En el plano ideal el Estado debería responder de toda muerte violenta acaecida en el territorio nacional (él tiene el deber de proteger su vida); siempre que muriera una persona por falta de asistencia médica; por los niños que quedan sin escuela y entran a la mendicidad; por todos los casos de inanición; por las epidemias no contrarrestadas; por todos los daños producidos por

el terrorismo; por la caída de un avión en zona carente de radio / ayuda; por todos los derrumbes de las carreteras; por las faltas de acueductos, por la contaminación de los ríos… Los ejemplos se podrían multiplicar por miles. Pero, ¿podría el patrimonio estatal hacer frente a todas esas demandas cuando sus servicios públicos apenas si logran tener una pequeña cobertura? ¿Sería razonable permitir esa responsabilidad irrestricta y en todos los casos, con desmedro del mantenimiento, en los límites propios de nuestra realidad económica y social, de los modestos servicios actuales? ¿No sería peor el remedio que la enfermedad?” (Anales del Consejo de Estado, t. CXXV, segunda parte, ps. 377 y 380). . De lo expuesto, se dijo en la sentencia suplicada, se impone concluir que la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, no es responsable de la realización de ninguna conducta antijurídica, ora por acción, ora por omisión. No lo primero, porque la fuerza pública encargada de guardar y mantener el orden no participó en los hechos. No lo segundo, porque los directores del periódico Vanguardia Liberal no demandaron una especial protección de la autoridad policiva o, al menos, esa circunstancia no se demostró en el proceso, y fue el demandante una víctima más de conductas antijurídicas, pero no por ello es posible predicar que el Estado es responsable, por no tener al pie de cada colombiano un agente que cuide de su vida o de sus bienes. Finalmente, en la sentencia impugnada se dijo también reiterar el criterio recogido en la de 7 de abril de 1.994, en la que se lee:

“Dentro del marco político anterior, se impone concluir que no todas las falencias que presente el Estado Social de Derecho pueden repararse a través de la filosofía que informa la falla del servicio, o el daño antijurídico, pues el juez tiene que ser consciente de la realidad social en que vive, y no dejarse deslumbrar por el universo que tienen las palabras o los conceptos políticos y jurídicos. Todo ello explica que, en el caso sub exámine, no sea posible despachar favorablemente las pretensiones de los demandantes, pues las angustias y daños que pueda causar el subdesarrollo obligan a la comunidad a poner en marcha la práctica de la solidaridad, y a soportar el perjuicio.” (Anales del Consejo de Estado, t. CXXXVII, segunda parte, ps. 76 y 77).

IV. LA IMPUGNACIÓN La parte demandante interpuso el recurso extraordinario de súplica alegando que la solución jurídica del caso se aparta de la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptada en sentencia de 12 de julio de 1.988, en la cual se lee: “La protección que a la vida, honra y bienes de los ciudadanos deben las autoridades [...] no puede concebirse jamás como estática, es decir, que no puede aceptarse que los organismos policivos sean sujetos pasivos entregados a la espera impasible de la petición de protección por parte del miembro de la comunidad que la necesita, sino que por el contrario deben observar una actitud de permanente alerta, determinada por las circunstancias de cada momento que viva la colectividad y tomar

la acción que corresponda motu proprio cuando la situación azarosa de perturbación en un caso dado la haga aconsejable respecto de una o determinadas personas en razón de la influencia que tales circunstancias obren sobre ellas por la posición que ocupan en la vida social. […]. Entonces la tesis que ahora se propugna acepta que es un imposible físico, como regla general, que a cada ciudadano se le asigne un policía para preservarlo en su vida, honra y bienes y que si perdiera la vida en circunstancias de normalidad, no es dable achacarle a la administración responsabilidad patrimonial alguna. Mas este principio se quiebra cuando se está frente a una situación de riesgo determinada por circunstancias excepcionales / que serán evaluadas en cada caso por el juzgador / referidas no sólo a la posición intuitu personae del ciudadano, teniendo en cuenta sus condiciones personales y sociales, ejercicio de cargos con autoridad o jurisdicción, antecedentes de persecución o atentados criminales, etc., sino también al medio anómalo y de perturbación del orden público en que tal persona se desenvuelve.” (Anales del Consejo de Estado, t. CXV, vol. l, núms. 497 / 498, ps. 1.156 y 1.159). No es cierto entonces, alegó el recurrente, como se dijo en el fallo impugnado, que es requisito indispensable para predicar la falla del servicio por omisión el hecho de que el Estado hubiera desatendido solicitud formal de protección de la prensa amenazada. El atentado contra Vanguardia Liberal, dijo, está enmarcado dentro de un contexto histórico, dentro de un conjunto de hechos notorios que no

requieren prueba, porque son parte de la historia reciente de Colombia, y que decir que debía pedir protección especial para sus instalaciones y que como no lo hizo el Estado no es administrativamente responsable, constituye una salida simplista y una visión totalmente sesgada del problema, que desconoce la realidad que se estaba viviendo en Colombia, y que así pretende poner a las autoridades militares, de policía y de seguridad ciudadana como entes pasivos a la espera del llamado de la prensa amenazada y no como fuerzas del orden obligadas constitucionalmente a salir en su defensa, así ésta no requiriera formalmente su auxilio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 130, incisos primero y segundo, del Código Contencioso Administrativo, habrá recurso de súplica para ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, excluidos los consejeros de la sección que profirió la decisión, contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las secciones cuando sin la aprobación de la Sala Plena se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación.

Mediante la sentencia de 12 de julio de 1.988, cuya jurisprudencia dijo el recurrente fue contrariada, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió anular la de 17 de febrero de 1.983 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, por la cual habían sido denegadas las peticiones de la demanda. Se trataba de resolver el recurso de anulación interpuesto, recurso que fue instituido mediante los artículos 194 a 205 del Código

Contencioso Administrativo, derogados por el artículo 1º del decreto 597 de 1.988. Acerca de los hechos que dieron origen al litigio, en la sentencia se dijo: “En relación con los hechos de la controversia, demostrados, las partes, la Fiscal Segunda y el Consejo de Estado en la sentencia recurrida, son contestes en la siguiente apreciación de los mismos:

1. El doctor [...], Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, y Presidente del mismo en la fecha en que sucedieron los hechos que causaron su deceso, fue asesinado violentamente en el lugar de su residencia por personas desconocidas el 16 de septiembre de 1.979.

2. Años antes en marzo de 1.976 manos criminales hicieron estallar una bomba en su casa de habitación, lo que lo forzó a desplazarse todas las noches con su familia a la casa de su suegra por un lapso de ocho meses.

Durante los primeros días siguientes al atentado se le puso el servicio de vigilancia de un policía en su casa, que se le suprimió al poco tiempo, por lo cual el doctor [...] tuvo durante esos ocho (8) meses en celador privado, el señor [...]. Después de este término ocasionalmente acudía a los servicios de un celador para que cuidara su casa en la noche porque iba a asistir a una fiesta [...].

3. Pocos días antes del 15 de septiembre mencionado, el Gobernador del Departamento del Cesar, divulgó por la radio el descubrimiento de una conspiración contra la vida de altas personalidades del departamento entre las que se contaban el

mismo Gobernador y jueces y magistrados y todo ello con ocasión de cumplirse el segundo aniversario del célebre paro nacional de 1.977.

4. Ninguna de las autoridades prestó protección al doctor [...] porque no se le pidió y sólo la Policía Nacional manifiesta que la situación de orden público ese 15 de septiembre fue normal y que no aparece solicitud especial de protección, no obstante ‘el servicio de vigilancia con personal uniformado se efectuaba mediante patrullajes y revistas esporádicas tanto al despacho como a la residencia del funcionario’.” (Ibid., ps. 1.153 y 1.154).

En la sentencia se expresaron también las siguientes razones de derecho: “La responsabilidad directa de la persona pública por fallas del servicio según la jurisprudencia contencioso administrativa descansa en principios de derecho público, cual es el título III de la Carta Política y especialmente el artículo 16 de ésta, dejando de lado los cánones de derecho privado. [...]. Es que el artículo 16 de la Carta impone a las autoridades la obligación de proveer a la protección de la vida de las personas que residen en el territorio nacional y ésta debe entenderse dentro de las peculiares circunstancias de cada momento y sin que se la pueda encasillar en moldes de derecho privado, como son los que se pregonan en la providencia recurrida al invocar la clasificación de obligaciones de medio y de resultado, para sostener que sólo a las primeras se deban las susodichas autoridades, quienes además deben ser requeridas de la protección querida formalmente en cada caso concreto. No es dable concebir que el Estado ostente el carácter de deudor

en el mismo plano de las relaciones jusprivatistas frente al conglomerado de personas que lo conforman y que en virtud de ello sólo se compromete a poner los medios tendientes a la protección de ellas sin que pueda garantizar el resultado. Su función de protección policiva, enmarcada como está en el derecho público, va mucho más allá, pues su responsabilidad tiene que ver nada más ni nada menos que con la salvaguarda de la vida, honra y bienes de los asociados, bienes éstos tangibles e intangibles que trascienden los lindes del simple interés particular. Ni siquiera en el caso sub júdice podría decirse que se hubiera puesto medio alguno al servicio del doctor [...], porque a pesar de ser muy especial la situación de riesgo contra su vida, no se proveyó concretamente a su seguridad personal. La protección que a la vida, honra y bienes de los ciudadanos deben las autoridades, según el artículo 16 de la Constitución / principio que viene consagrado desde 1.886 / no puede concebirse jamás como estática, es decir, que no puede aceptarse que los organismos policivos sean sujetos pasivos entregados a la espera impasible de la petición de protección por parte del miembro de la comunidad que la necesita, sino que por el contrario deben observar una actitud de permanente alerta determinada por las circunstancias de cada momento que viva la colectividad y tomar la acción que corresponda motu proprio cuando la situación azarosa de perturbación en un caso dado la haga aconsejable respecto de una o determinadas personas en razón de la influencia que tales circunstancias obren sobre ellas por la posición que ocupan en la vida social. Cual es lo sucedido en el evento sub lite, en que, como se explicó, la integridad

personal del doctor [...] se hallaba particularmente en peligro debido a su investidura oficial de juez de la República en la rama del derecho penal que lo colocaban a merced de la malquerencia de quienes resultaren castigados con sus providencias, lo cual se puso de bulto con el atentado con bomba de que fue víctima en su casa de habitación y que dio lugar a la protección transitoria de un policía en los predios de ella, y a que por su propia cuenta y cuando aquél le fuera removido, contratara los servicios de un celador por un lapso de ocho (8) meses . Y en segundo lugar, los días aciagos que vivió la ciudad de Valledupar en los días anteriores al acaecimiento de su asesinato, en que salió a flote un plan terrorista encaminado a dar muerte a las más altas autoridades administrativas y judiciales, exigían que las autoridades policivas volvieran su atención, cuidado y protección al mismo doctor [...] a la sazón Presidente del Tribunal y por ello también cabeza visible de cualquier blanco propicio de la delincuencia. [...]. Entonces la tesis que ahora se propugna acepta que es un imposible físico, como regla general, que a cada ciudadano se le asigne un policía para preservarlo en su vida, honra y bienes y que si perdiera la primera en circunstancias de normalidad, no es dable achacarle a la administración responsabilidad patrimonial alguna. Mas este principio se quiebra cuando se está frente a una situación de riesgo determinada por circunstancias excepcionales / que serán evaluadas en cada caso por el juzgador / referidas no

sólo a la posición intuitu personae del ciudadano teniendo en cuenta sus condiciones personales y sociales, ejercicio de cargos con autoridad o jurisdicción, antecedentes de persecución o atentados criminales, etc., sino también al medio anómalo y de perturbación del orden público en que tal persona se desenvuelve. Se hace así imperativa la actuación de la autoridad para prestarle especial protección so pena de que se origine la responsabilidad del Estado. Esto último ha sido lo sucedido en el evento sub júdice.” (Ibid., ps. 1.144, 1.156, 1.157 y 1.159). El criterio expresado en la sentencia puede decirse, en síntesis, así: es deber de las autoridades prestar protección especial a ciudadanos que, por sus particulares condiciones personales o sociales, se encuentren en situación de riesgo, determinada por circunstancias excepcionales de perturbación, para preservar su vida, honra y bienes, deber que han de cumplir motu proprio, y no sólo cuando se solicite esa protección. Pero esa jurisprudencia no fue contrariada por la sentencia objeto del recurso de súplica. No se dijo en ésta que fuera deber de las autoridades prestar protección especial a personas que se encontraran en situación de riesgo sólo cuando se solicitara esa protección, como ocurre de ordinario. En la sentencia de primera instancia se dijo que no era factible suponer que la explosión que tuvo lugar frente a las instalaciones del diario Vanguardia Liberal era un hecho previsible, y que no se prestó vigilancia especial no sólo por falta de requerimiento sino también porque no había circunstancias extraordinarias evidentes que permitieran suponer la situación de peligro. Y en la de segunda

instancia se acogió la valoración jurídica, fáctica y probatoria del Tribunal, esto es, que se consideró también que no se dieron esas excepcionales circunstancias de perturbación que, en los términos de la sentencia de 12 de julio de 1.988, habrían determinado el deber de las autoridades de prestar protección especial, motu proprio, esto es, de propia, libre y espontánea voluntad, y no sólo porque se la hubiera solicitado. Se dijo también que el incumplimiento de la administración debe examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, variable según su misión y las circunstancias, en lo que tampoco aparece contrariada la jurisprudencia referida. El recurso, entonces, no está llamado a prosperar, y así habrá de decidirlo la Sala.

VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, falla: administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, No prospera el recurso extraordinario de súplica.

Devuélvase el expediente a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE.

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidente Ausente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ERNESTO ARIZA MUÑOZ

GERMAN AYALA MANTILLA JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF JAVIER DÍAZ BUENO

SILVIO ESCUDERO CASTRO CLARA FORERO DE CASTRO

DELIO GOMEZ LEYVA LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA

JOAQUÍN JARAVA DEL CASTILLO DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

CARLOS ORJUELA GÓNGORA NICOLAS PÁJARO PEÑARANDA

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRÍGUEZ

Ausente

MANUEL URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General