CE-SP-EXP1998-NS661

FALLA DEL SERVICIO - Configuración / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

POR NO ATENDER REQUERIMIENTO DE PROTECCIÓN / PROTECCIÓN DE LAS AUTORIDADES - Deber Legal Lo que la Sala Plena ha sostenido de manera constante en esta materia de falla del servicio y consecuente responsabilidad administrativa es que en circunstancias de especial conmoción, de quebrantamiento del orden público, de perturbación de la normalidad ciudadana, de zozobra y peligro colectivos, en suma, de anormalidad en términos de convivencia social, no es indispensable que la autoridad sea requerida para que accione, prevenga el daño que pueda presentarse y sea capaz de precaver el hecho que pueda lesionar la vida, honra y bienes de los ciudadanos. En tales condiciones, en situaciones de "azarosa perturbación" - ha agregado la Sala Plena - se hace imperativa la actuación administrativa para precaver la lesión sobre determinadas personas que por una u otra circunstancia pueden ser objeto de conductas lesivas de su integridad, de sus propiedades, de su vida misma. La sentencia en examen no dijo lo opuesto a tal aserto, sino al contrario: lo reafirmó al establecer que el caso debatido - cuando el daño se produjo por conducta atribuible a los particulares no encaja dentro de aquellos que acontecen en situaciones de especial gravedad colectiva y para evitar las cuales no es indispensable pedir la actuación de la autoridad pues ésta debe obrar motu proprio teniendo en cuenta esas circunstancias relevantes y en ejercicio de su deber de protección que le es consubstancial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998). -

Radicación número: S-661

Actor: JESUS E. LONDOÑO Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN Y OTROS La parte actora - señor Jesús Ernesto Londoño Velásquez y otros - interpone mediante apoderado recurso extraordinario de súplica contra la sentencia proferida el 29 de julio de 1996 por la Sección Tercera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A. y por medio de apoderado, el señor Jesús Ernesto Londoño Velásquez y otros pidieron al Tribunal Administrativo de Antioquia declarar que el municipio de Medellín y la Nación - Policía Nacional - son solidariamente responsables de la totalidad de los daños y perjuicios morales y patrimoniales causados por la muerte de la señora Victoria Eugenia Ramírez Mejía de Londoño, ocurrida el 21 de octubre de 1987, al caerle encima un muro de la casa en demolición, de la carrera 43 al cruce con la calle 57 de Medellín. Solicitaron, como consecuencia de tal declaratoria, el reconocimiento y pago de la condena correspondiente. (fls. 13 y ss. Cd. 3). En providencia de julio 8 de 1994 el Tribunal accedió parcialmente a las súplicas impetradas (fls. 328 y ss. Cd.2).

LA SENTENCIA SUPLICADA Al desatar la apelación interpuesta por la parte actora y por el Municipio de Medellín contra la decisión de primera instancia, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de julio 29 de 1996 revocó la sentencia recurrida y denegó las súplicas de la demanda. (fls. 391 y ss. Cd. 2). Dijo la Sección en esa oportunidad: “Para que la falla (del servicio) sea viable es preciso que la administración haya sido requerida para ejercer su actividad, sin que pueda predicarse como una presunción o en circunstancias de ejercicio del control preventivo, pues se repite, la falla para que constituya fundamento del juicio de responsabilidad ha de ser nutrida por un actuar doloso o culposo del agente. La sola invocación del deber constitucional de protección de la vida, honra y bienes de los ciudadanos por parte de las autoridades, en su expresión normativa, y la de las leyes, decretos y demás disposiciones que desarrollan el mandato de la Carta Política no son suficientes para edificar la responsabilidad pretendida”.(fl. 405 cd.2). LA JURISPRUDENCIA CONTRARIADA Es la contenida en las siguientes providencias: “1) Sentencia de fecha 12 de julio de 1988; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Actora: LIGIA CALDERON DE CORODOBA; Consejero Ponente: DR. SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ; Expediente: R:029. 2) Sentencia de fecha 5 de octubre de 1988; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Actor: VICTOR CALLEJAS Y OTROS; Consejero Ponente: DR. JORGE

PENEN DELTIEURE; Expediente: S - 038. 3) Sentencia de fecha 5 de octubre de 1988; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Actor: SAMUEL GIL LIDUEÑA; Consejero Ponente: DR. MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ; Expediente: S042. 4) Sentencia de fecha 7 de febrero de 1989; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Actora: VENTURA RAMOS DE CHAVES; Consejero Ponente: Dr. EUCLIDES LONDOÑO CARDONA; Expediente S - 041. 5) Sentencia de fecha 8 de septiembre de 1989; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Actores: Digna Rosa González y otros - Recurrentes: Rufino Antonio, Danilo Enrique y Anacira del Socorro Capachero Méndez y otros. La Nación (Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional; Consejero Ponente: Dr. ALVARO LECOMPTE LUNA; Expediente: S - 062. 6) Sentencia de fecha 15 de febrero de 1991; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Actor: JORGE ALFREDO NADER DIAZ Y / O; Consejero Ponente: Dr. AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ; Expediente S043. 7) Sentencia de fecha 27 de febrero de 1991; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Actor: JAIME ARTURO BERTEL MARTINEZ Y OTROS; Consejero Ponente: Dr. LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ; Expediente S - 049. 8) Sentencia de fecha 16 de marzo de 1993; Sala Plena

de lo Contencioso Administrativo; Actor: PEDRO PIEDRAHITA ECHEVERRY; Consejero Ponente: Dr. AMADO GUTIERREZ VELAQUEZ; Expediente S193”. (Fls. 410 y 411 Cd. 1). EL CONCEPTO DE CONTRADICION Lo expone así el recurrente: “La providencia recurrida se basa - en lo fundamentalen los siguientes argumentos para revocar la sentencia de primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda: “……Para que la falla sea viable es preciso que la administración haya sido requerida para ejercer su actividad, sin que pueda predicarse como una presunción o en ejercicio del control preventivo, pues se repite, la falla para que constituya fundamento del juicio de responsabilidad ha de ser nutrida por un actuar doloso o culposo del agente. La sola invocación del deber constitucional de protección a la vida, honra y bienes de los ciudadanos por parte de las autoridades, en su expresión normativa, y la de las leyes, decretos y demás disposiciones que desarrollan el mandato de la Carta Política no son suficientes para edificar la responsabilidad pretendida”. ………………………………………………………………. “…….. No hay, pues, lugar a declarar la responsabilidad administrativa por las actuaciones clandestinas de los particulares, y que por esas circunstancias son desconocidas por las autoridades, aunque como tantas veces se ha dicho éstas fueron establecidas para prevenir y sancionar las transgresiones de las normas vigentes en beneficio de las particulares y de la integridad de sus vidas y de sus bienes. cabría sí, el juicio de responsabilidad en la

medida en que las autoridades tuviesen conocimiento cierto y directo o por sus propios medios, o a instancias de terceros y que en tales circunstancias nada haya hecho para evitar el riesgo y el daño finalmente causado por aquel” (resaltado nuestro).

2. Todas las jurisprudencias que se citan como contrariadas consideran que en ciertas circunstancias es innecesaria la exigencia de la solicitud de intervención y, en la primera y en la última, la Sala Plena expresó que la administración está obligada a actuar aunque no se le solicite, observando “………una actitud de permanente alerta determinada por las circunstancias de cada momento que viva la colectividad y tomar la acción que corresponda - motu proprio - cuando la situación azarosa de perturbación en un caso dado la hagan aconsejable respecto de una o determinadas personas…” 2.1.En un aparte transcrito en la sentencia de fecha 5 de octubre de 1988, dictada en el expediente S - 038 la Sala Plena, en relación con la jurisprudencia citada como contrariada y numerada como 1). Expuso: “La jurisprudencia contenida en la sentencia del 12 de julio último, estima que puede darse la falla del servicio cuando circunstancias especiales obligan a las autoridades de la República a ejercer de oficio, es decir, sin necesidad de requerimiento previo, el deber de proteger la vida, honra y bienes de los ciudadanos residentes en el territorio nacional, en cumplimiento del artículo 16 de la Constitución

Nacional. En tal sentido dijo la sentencia: “……………………………………………………… …………………………………………………….

“Es que el artículo 16 de la Carta impone a las autoridades la obligación de proveer a la protección de la vida de las personas que residen en el territorio nacional y ésta debe entenderse dentro de las peculiares circunstancias de cada momento y sin que se la pueda encasillar en moldes de derecho privado, como son los que se pregonan en la providencia recurrida al invocar la clasificación de las obligaciones de medio y de resultado, para sostener que solo a las primeras se deben las susodichas autoridades, quienes ademásdeben ser requeridas de la protección querida formalmente en cada caso concreto. “No es dable concebir que el Estado ostente el carácter de deudor en el mismo plano de las relaciones jusprivatistas frente al conglomerado de personas que lo conforman y que en virtud de ello sólo se compromete a poner los medios tendientes a la protección de ellas sin que puedan garantizar el resultado. “Su función de protección policiva, enmarcada como está en el derecho público va mucho más allá, pues su responsabilidad tiene que ver nada más ni nada menos que con la salvaguardia de la vida, honra y bienes de los asociados, bienes estos tangibles o intangibles que trascienden los lindes del simple interés particular. “…………………………………………………… “La protección que a la vida, honra y bienes de los ciudadanos deben las autoridades, según el artículo 16 de la Constitución - principio que viene consagrado desde 1.886 - no puede concebirse jamás como estática, es decir, que no puede aceptarse que los organismos policivos sean sujetos pasivos entregados a la espera

impasible de la petición de protección por parte del miembro de la comunidad que la necesita, sino que por el contrario debe observar una actitud de permanente alerta determinada por las circunstancias de cada momento que viva la colectividad y tomar la acción que correspondamotu proprio - cuando la situación azarosa de perturbación en un caso dado la hagan aconsejable respecto de una o determinadas personas en razón de la influencia que tales circunstancias obren sobre ellas por la posición que ocupan en la vida social. “………………………………………………….. “Entonces la tesis que ahora se propugna acepta que es un imposible físico como regla general, que a cada ciudadano se le asigne un policía para preservarlo en su vida, honra y bienes y que si perdiera la primera en circunstancias de normalidad, no es dable achacarle a la Administración responsabilidad patrimonial alguna. Mas este principio se quiebra cuando se está frente a una situación de riesgo determinada por circunstancias excepcionales que serán evaluadas en cada caso por el juzgador - referidas no sólo a la posición INTUITO PERSONAE del ciudadano teniendo en cuenta sus condiciones personales y sociales, ejercicio de cargos con autoridad o jurisdicción, antecedentes de persecución o atentados criminales, etc. sino también al medio anómalo y de perturbación del orden público en que tal persona se desenvuelve. Se hace así imperativa la actuación de la autoridad para prestarle especial protección so pena de que se origine la responsabilidad del Estado. Esto último ha sido lo sucedido en el evento subjudice”. “…………………………………………………… “La equivocada inteligencia que la sentencia

impugnada dió al artículo 16 de la Carta, atrás explicada, al no aceptar la prestación policiva de la protección a la vida por las autoridades en circunstancias excepcionales (sic) que así lo exigían, condujo a su vez, de acuerdo con el planteamiento de la parte censora, a la inaplicación de los textos del código Nacional de Policía que definen el objeto de la policía (arts.1º. y 5º. ), los medios que deben emplear (art. 30, modificado por el artículo 109 del Decreto 522 de 1.971) y la obligación, entre otras, de prestar los órganos correspondientes “el apoyo de la fuerza por la propia iniciativa” (art. 32). La responsabilidad del Estado derivada de la falta de servicio por omisión da lugar a su vez a la indemnización de perjuicios consistente en el daño emergente y lucro cesante, al tenor de los artículos 1.612 a 1.614 del Código Civil”. 2.2. En la sentencia de fecha 5 de octubre de 1988, dictada en el expediente S - 042 la Sala Plena agrega a las anteriores tesis: “…………………………………………………………… ésta última no constituye una interpretación nueva del artículo 16 de la Constitución, sino que, por el contrario, ella sintetiza y armoniza los precedentes jurisprudenciales de la Sección Tercera de la Corporación en relación con esta norma básica de nuestra organización jurídica sobre la cual se ha estructurado la teoría de la responsabilidad estatal. Baste señalar que desde 1967 ya se había sostenido la siguiente interpretación, citada como antecedente en la

sentencia de Sala Plena de julio de 1988: “.. Existen autoridades o instituciones para prevenir y castigar los delitos, y asegurar así el respeto de los derechos, conforme al discurrir ordinario de la vida social. Dentro de este orden de cosas que contempla las relaciones de particular a particular, sin saltar al campo de las cosas públicas. Así cumple sus fines la administración. “Pero cuando sobrevienen circunstancias extraordinarias se requiere entonces la presencia especial de la autoridad. Si ésta no acude, su omisión consentida se resuelve necesariamente en negligencia, causante de perjuicios y originaria de responsabilidad. No se puede responsabilizar al Estado por la actividad furtiva y esporádica de los delincuentes. Se le responsabiliza cuando el desorden causante del daño se hace empresa pública y aquél no intenta siquiera contrarrestarlo. No puede quebrantarse sin consecuencias el artículo 16 de la Constitución”. (Sentencia de 17 de noviembre de

1967. Actores: Alfonso Salazar y otros.

Consejero Ponente: Dr. Gabriel Rojas Arbeláez”.

(fls. 412 a 420, Cd. 1). Para decidir se formulan estas CONSIDERACIONES De una atenta lectura del recurso se infiere que, a juicio de la parte recurrente, la contrariedad con las sentencias invocadas se presentaría porque al paso que en las providencias de Sala Plena se establece que en ciertas circunstancias es innecesario solicitar a la autoridad que intervenga para proteger la vida, honra y bienes de los asociados, en la sentencia suplicada se dijo que para que se de la falla del servicio y se configure la responsabilidad consiguiente es preciso que la

autoridad haya sido requerida para actuar, y que no puede haber lugar a responsabilidad administrativa cuando la causa del daño radica en actuaciones clandestinas de los particulares. En realidad no se da en este caso la pretendida contradicción. Lo que la Sala Plena ha sostenido de manera constante en esta materia de falla del servicio y consecuente responsabilidad administrativa es que en circunstancias de especial conmoción, de quebrantamiento del orden público, de perturbación de la normalidad ciudadana, de zozobra y peligro colectivos, en suma, de anormalidad en términos de convivencia social, no es indispensable que la autoridad sea requerida para que accione, prevenga el daño que pueda presentarse y sea capaz de precaver el hecho que pueda lesionar la vida, honra y bienes de los ciudadanos. En tales condiciones, en situaciones de “azarosa perturbación” - ha agregado la Sala Plena - se hace imperativa la actuación administrativa para precaver la lesión sobre determinadas personas que por una u otra circunstancia pueden ser objeto de conductas lesivas de su integridad, de sus propiedades, de su vida misma. La sentencia en examen no dijo lo opuesto a tal aserto, sino al contrario: lo reafirmó al establecer que el caso debatido - cuando el daño se produjo por conducta atribuible a los particulares - no encaja dentro de aquellos que acontecen en situaciones de especial gravedad colectiva y para evitar las cuales no es indispensable pedir la actuación de la autoridad pues ésta debe obrar motu proprio teniendo en cuenta esas circunstancias relevantes y en ejercicio de su deber de protección que le es consubstancial.

En síntesis: la sentencia recurrida dilucidó un caso en que sí era necesario

requerir la intervención administrativa para evitar el daño. Eso en nada contradice la jurisprudencia en el sentido de que en especiales circunstancias - que no se dieron en este caso - no es necesaria esa solicitud de intervención de la autoridad. Lo anterior es suficiente para denegar prosperidad al recurso sub examine. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor Jesús Ernesto Londoño Velásquez y otros contra la sentencia de 29 de julio de 1996 proferida por la Sección Tercera de la Corporación. Reconócese personería a la Doctora María Cristina Ceballos Marín, para actuar en representación de la parte demandante como apoderada sustituta según el memorial de sustitución que antecede (fol.603). Cópiese, notifíquese y en firme este proveído devuélvase el expediente a la Sección de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

DOLLY PEDRAZA DE ARENAS

Presidenta

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MARIO ALARIO MENDEZ

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA GERMAN AYALA MANTILLA

JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO JAVIER DIAZ BUENO

SILVIO ESCUDERO CASTRO MIREN DE LA L. DE MAGYAROFF

CLARA FORERO DE CASTRO DELIO GOMEZ LEYVA

JOAQUIN JARAVA DEL CASTILLO LUIS EDUARDO JARAMILLO M.

DANIEL MANRIQUE GUZMAN CARLOS A. ORJUELA GONGORA

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

Ausente

MANUEL S. URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General