CE-SP-EXP1998-NS680

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Contradicción de jurisprudencia / ACTO COMPLEJO - Efectos / ACTO COMPLEJOPresupuestos para su control jurisdiccional Aparece claramente expresado por la Sala Plena, que es inexistente el acto administrativo, cuando siendo complejo, carece de la actuación de uno cualquiera de los órganos llamados a intervenir en su producción; y que un acto de tal tipo sólo puede ser acusado o juzgado en su integridad, en tanto las distintas manifestaciones de voluntad que acuden a su formación devienen en un acto único, sin que ellas tengan existencia jurídica separada e independiente. Contrario sensu, no es admisible acusar y juzgar sólo una de las actuaciones de los órganos que participan en su creación. En consecuencia, emerge de forma indiscutible la consiguiente imposibilidad de atender la demanda de nulidad de una actuación administrativa en la que apenas se ha manifestado una de las dos voluntades que debían intervenir, por cuanto carece de objeto al estar referida a un acto administrativo que aún no existe. Lo que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa en tal caso es la inhibición, por simple sustracción de materia. La doctrina acogida en la sentencia suplicada modifica la jurisprudencia de la Corporación, en sentido totalmente opuesto, y sin su consentimiento, al proceder a juzgar una actuación administrativa similar a la antes enunciada, no obstante que, como se aprecia en la exposición transcrita, el fallador era consciente de que el acto aún no se había formado, por cuanto era sabedor de que se requería la voluntad de otro órgano distinto al que ya se había

manifestado. Es claro, entonces que en relación con el tema se ha acogido doctrina contraria a la que se invoca, la cual se ha desconocido por completo al proveer de fondo en segunda instancia. La Sala no halla razones para justificar esta modificación de su jurisprudencia, ni encuentra de recibo el argumento de la Sección para justificarla, puesto que, por definición, la actuación de la cual se reconoce el defecto anotado no tiene la virtud de producir efectos jurídicos, o lo que es igual, no tiene la capacidad de legitimar o justificar situación alguna, ya que lo que no ha nacido por completo a la vida jurídica no puede producir efectos de la misma naturaleza, de modo que las situaciones jurídicas que pretendan crearse o modificarse bajo su amparo no pueden ser reconocidas como tales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Santa Fe de Bogotá D.C., nueve de noviembre de mil novecientos noventa y ocho

Radicación número: S-680

Actor : SINTRACUEMPONAL.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procede a desatar el recurso extraordinario de súplica, interpuesto contra la sentencia de 9 de septiembre de 1995, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación dentro del proceso núm. 10.803, mediante la cual fue revocada la de primer grado para denegar las pretensiones de la demanda, en lugar de la inhibición que en ésta se había declarado.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.

El Sindicato Nacional de Trabajadores de Acueductos y

Alcantarillados y Empresas Sanitarias, "SINTRACUAEMPONAL", por intermedio de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cesar, para que se declarara la nulidad de las reformas estatutarias de la sociedad denominada Empresa de Servicios de Valledupar S.A., "ENDUPAR S.A.", aprobada por la asamblea de accionistas, en las sesiones ordinaria celebrada el 16 de abril de 1.993, y, extraordinaria, efectuada el 27 de septiembre de 1.993, en cuanto reformaron las cláusulas trigésima novena y cuadragésima de los estatutos, alusivas a la clasificación de cargos de la entidad, reformas que fueron protocolizadas mediante escritura pública 2223 de 1.993 de la Notaría Segunda de Valledupar. 2.- Las sentencias 2.1.-) De primera instancia Cumplido el trámite de rigor, el Tribunal Administrativo del Cesar, en providencia de 9 de septiembre de 1.994, dio por sentadas las siguientes premisas: a. La Empresa de Servicios de Valledupar S.A. es una sociedad anónima del orden municipal, sometida a las reglas propias de las empresas industriales y comerciales del Estado, dentro de las cuales está la sujeción al control de tutela. b. Uno de los instrumentos de dicho control es justamente la aprobación de los estatutos internos o reglamentos de administración, de donde el acto demandado resulta ser un acto administrativo complejo, que para su perfeccionamiento necesita del concurso de dos voluntades: La de la Asamblea de Accionistas o Junta Directiva de la Sociedad y la del Alcalde Municipal que lo

apruebe. c. Mientras no se produzcan esas dos manifestaciones de voluntad, la clasificación no tiene eficacia jurídica ni puede producir efectos jurídicos. De lo anterior dedujo que no le era posible emitir un fallo de fondo sobre un acto que aún no se ha perfeccionado, por faltarle la aprobación del Alcalde de Valledupar, y en consecuencia resolvió inhibirse de decidir el fondo de la litis. 2.2.-) La sentencia suplicada La parte demandada apeló la decisión anterior. Tramitado el recurso, la Sección Segunda de esta Corporación la revocó para pronunciarse en el sentido ya dicho, esto es, para denegar las pretensiones de la demanda. Los razonamientos que motivaron la decisión se encuentran consignados en los siguientes apartes de las consideraciones de la sentencia: “…… “En lo que hace a la anterior reforma de los estatutos de la sociedad, dirá la Sala, que esta goza de una relativa autonomía administrativa, por cuanto éstos en la medida en que desarrollan normas básicas que la rigen como ente de derecho público, están sometidos a la aprobación del gobierno municipal, que es el que ejerce el control de tutela a que se refiere el artículo 5º del Decreto 130 de 1976. “Así las cosas, la reforma estatutaria mediante la cual la asamblea de accionistas modificó la clasificación de sus servidores, catalogando otros cargos como empleos públicos, debió ser sometida a la aprobación del Gobierno Municipal, antes de ser solemnizada y elevada a escritura pública. “Empero, como en el caso concreto el acto cuestionado ha

generado efectos, es menester entrar a estudiar el fondo del asunto, para establecer si es procedente o no su anulación”.

II. EL RECURSO El apoderado de la actora interpuso recurso extraordinario de súplica, porque a su juicio el fallo contraría una inveterada postura del Consejo de Estado, tanto en la antigua Sala de Negocios Generales, como la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según la cual, si para la existencia y validez de un acto administrativo se requiere el concurso de la voluntad de dos autoridades diferentes (acto complejo), no puede producir ningún efecto válido la expresión de una sola de ellas. Al efecto invocó las sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que a continuación se

relacionan:

1. La de 15 de octubre de 1.964, con ponencia del Consejero doctor Alejandro Domínguez Molina, de la cual dice que ha tenido el carácter de marco sobre el tema.

2. La de 2 de diciembre de 1.983, con ponencia de la consejera, doctora Aydeé Anzola Linares, radicación 11.055.

El recurrente, además de puntualizar la doctrina de cada sentencia que considera contrariada, señala una serie de sentencias de sección que la recogen.

III. INFORME DE RELATORIA SOBRE LA

JURISPRUDENCIA ADUCIDA POR EL RECURRENTE.

La Relatoría allegó certificación e informe acerca de las sentencias invocadas como violadas, pone en conocimiento de la Sala la doctrina en ellas establecida, y allegó al expediente sendas copias de las mismas,

pudiéndose con ello confirmar la existencia de las correspondientes providencias y su condición de haber tenido origen en la Sala Plena antes mencionada.

V. CONSIDERACIONES

1. El acto impugnado es susceptible del recurso extraordinario de súplica, por tratarse de sentencia proferida por una de las Secciones que integran esta Sala, atendiendo el artículo 130 del C.C.A., medio de impugnación cuya constitucionalidad fue avalada por la Corte Constitucional en sentencia C-104 de marzo 11 de 1993, con ponencia del magistrado doctor

Alejandro Martínez Caballero.

2. Para proveer, cabe reiterar que, en relación con el motivo fundamental del recurso extraordinario de súplica, se entiende como jurisprudencia de la Corporación la adoptada por las antiguas Salas Contencioso Administrativa y de Negocios Generales o por la Plena Contenciosa del Consejo de Estado, en atención a los artículos 24 del Decreto 528 de 1964, 97, numeral 6, del C.C.A., y 37, numeral 4, de la ley 270 de 1996, de modo que la adoptada por las Secciones en sus fallos no dan lugar a dicho recurso al ser contrariada por otra.

3. Si bien la ley 446 de 1998 modificó la naturaleza y el alcance del recurso extraordinario de súplica, el recurso que aquí se decide fue presentado antes de la vigencia de dicha ley y como la ley rige para el futuro, ha de dársele aplicación al modificado artículo 130 del C.C.A.

3. Examen de los cargos.

Establecido que dos de las sentencias invocadas son

originarias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, es viable entrar a examinar el cargo sobre el cual está fundado el recurso extraordinario en trámite. 3.1. Se predica la contrariedad con la sentencia de 15 de octubre de 1.964, en tanto se acogió doctrina opuesta a la consagrada en el pronunciamiento que sigue: “Ahora bien, reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un acto complejo, es decir formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integra, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente. El acto que se firma es un acto único es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación del acto. “…….. “La doctrina anterior ha sido la tradicional del Consejo y la Sala no encuentra fundamento para rectificarla. Si no hay ordenanza ni sanción y esta no puede existir sin aquella, pues, son dos actos inseparables que forman un solo acto administrativo que se llama ordenanza departamental, es ésta en su integridad jurídica la que debe ser demandada o acusada cuando su sanción es ilegal y no simplemente esta última, como si fuera un acto que pudiera existir

independientemente. Porque bien sea el articulado de la ordenanza el ilegal o bien lo sea su sanción, lo que se anula es el acto completo en ambos casos, aunque en el primero la sanción no adolezca de ilegalidad y no la tenga el articulado de la ordenanza, en el segundo, pues no debe olvidarse que la acción de nulidad contra los actos administrativos procede tanto por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad como por haber sido expedidos en forma irregular (art. 66 del C.C.A.)”. La anterior jurisprudencia se ha venido reiterando, según consta en las sentencias de septiembre 27 de 1.994, expediente S-342, Consejero Ponente, doctor Juan de Dios Montes, y la de 9 de julio de 1.991, expediente S-070, con ponencia de la Consejera, doctora Consuelo Sarria Olcos, de las que la Relatoría da cuenta en el informe atrás comentado. La confrontación de la doctrina que se acaba de transcribir, y la que el fallador de segunda instancia acogió como fundamento de su decisión, permite apreciar que: a. Existe identidad en el tema tratado, como que ambas se ocupan de un acto administrativo en cuya formación debieron concurrir dos órganos estatales, y que por lo mismo, constituyen un acto complejo, planteándose, en una y otra, como cuestión central la juzgabilidad de esta clase de actos. b. Aparece claramente expresado por la Sala Plena, que es inexistente el acto administrativo, cuando siendo complejo, carece de la actuación de uno cualquiera de los órganos llamados a intervenir en su producción; y que un

acto de tal tipo sólo puede ser acusado o juzgado en su integridad, en tanto las distintas manifestaciones de voluntad que acuden a su formación devienen en un acto único, sin que ellas tengan existencia jurídica separada e independiente. Contrario sensu, no es admisible acusar y juzgar sólo una de las actuaciones de los órganos que participan en su creación. c.- En consecuencia, emerge de forma indiscutible la consiguiente imposibilidad de atender la demanda de nulidad de una actuación administrativa en la que apenas se ha manifestado una de las dos voluntades que debían intervenir, por cuanto carece de objeto al estar referida a un acto administrativo que aún no existe. Lo que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa en tal caso es la inhibición, por simple sustracción de materia. d.- La doctrina acogida en la sentencia suplicada modifica la jurisprudencia de la Corporación, en sentido totalmente opuesto, y sin su consentimiento, al proceder a juzgar una actuación administrativa similar a la antes enunciada, no obstante que, como se aprecia en la exposición transcrita, el fallador era consciente de que el acto aún no se había formado, por cuanto era sabedor de que se requería la voluntad de otro órgano distinto al que ya se había manifestado. Es claro, entonces, que en relación con el tema se ha acogido doctrina contraria a la que se invoca, la cual se ha desconocido por completo al proveer de fondo en segunda instancia. 3.2. La Sala no halla razones para justificar esta modificación de su jurisprudencia, ni encuentra de recibo el argumento de la Sección para

justificarla, puesto que, por definición, la actuación de la cual se reconoce el defecto anotado no tiene la virtud de producir efectos jurídicos, o lo que es igual, no tiene la capacidad de legitimar o justificar situación alguna, ya que lo que no ha nacido por completo a la vida jurídica no puede producir efectos de la misma naturaleza, de modo que las situaciones jurídicas que pretendan crearse o modificarse bajo su amparo no pueden ser reconocidas como tales. De suerte que, atendiendo el presupuesto previsto en el inciso primero del artículo 130 del C.C.A., respecto de la procedencia del recurso extraordinario que aquí se desata, se observa fácilmente que la situación se adecua a dicho presupuesto. La norma dice que "Habrá recurso de súplica...contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las Secciones cuando sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación." (negrillas fuera de texto). En consecuencia, el cargo prospera, lo cual hace innecesario el examen del cargo restante; y la sentencia suplicada deberá infirmarse para, en su lugar, proceder a dictar la sentencia de instancia.

4. Sentencia de reemplazo El acto demandado ante el Tribunal Administrativo del Cesar, en tanto reforma los estatutos de la Empresa de Servicios de Valledupar S.A., "Endupar S.A.", que, conforme a sus estatutos “…es una sociedad anónima de orden municipal… sometida a las reglas propias de las empresas industriales y comerciales del Estado”, resulta ser un acto administrativo complejo, por cuanto

para su perfeccionamiento necesitaba del concurso de dos voluntades: La de la Asamblea de Accionistas o Junta Directiva de la Sociedad, que ya está dada, y la del Alcalde Municipal, que debía aprobarlo, de acuerdo con lo dispuesto en el literal b) del artículo 26 del decreto 1050 de 1968, en concordancia con el artículo 156 del decreto 1333 de 1986. Se sabe que esta aprobación no se ha surtido, deficiencia que la demandada ha querido justificar con un argumento no válido, según el cual la aprobación del Alcalde se encuentra implícita en la aprobación que al acto atacado le dieron los socios, dentro de los cuales se encuentra el representante del Municipio. Al respecto, olvida el argumentista que una cosa es el órgano directivo de la empresa, que como tal es parte integrante de la misma, y otra muy distinta es el órgano a cuyo cargo está el control de tutela sobre el ente descentralizado. En estas circunstancias el acto reformatorio de los estatutos, es un acto incompleto, luego como bien lo expresa el Tribunal a quo, no es posible emitir un fallo de fondo sobre el mismo. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : INFIRMASE la sentencia de 9 de septiembre de 1995, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del proceso Nº10.803, y, en su lugar, CONFIRMASE la sentencia de primera instancia, de 9 de septiembre de 1.994. Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase

el expediente a la Sección de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en reunión celebrada el día 9 de noviembre de 1998.

ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ MARIO ALARIO MENDEZ

Ausente

GERMAN AYALA MANTILLA JESUS MARIA CARRILLO B.

JULIO ENRIQUE CORREA R. OSCAR ANIBAL GIRALDO C.

DELIO GOMEZ LEYVA RICARDO HOYOS DUQUE

Salva Voto

DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ

JUAN DE DIOS MONTES H. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

JORGE SAADE MARQUEZ DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

Ausente

MANUEL S. URUETA AYOLA

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Santa Fe de Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1.998). Consejero Ponente Doctor JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Ref.: Expediente S-680

Demandante SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS Y EMPRESAS DE OBRAS SANITARIAS (SINTRACUEMPONAL) Recurso de súplica ACLARACIÓN DE VOTO Las razones que me separan de los motivos de la sentencia, son las siguientes:

1. Según lo establecido en el artículo 2º de la ley 11 de 1.975,

había recurso de súplica contra los autos interlocutorios y las sentencias dictadas por una de las secciones en las que, sin la previa autorización de la Sala Plena, se acogiera doctrina contraria a “alguna jurisprudencia”. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de 25 de marzo de 1.981 expresó que, de conformidad con lo establecido en ese artículo y en el artículo 24 del decreto 528 de 1.964, “la jurisprudencia cuya contradicción puede dar origen al recurso de súplica, no es otra que la interpretación adoptada por la antigua Sala de Negocios Generales o la acogida por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado sobre un determinado aspecto jurídico” (Anales, t. C., núms. 469-470, p. 528). Es este el criterio que ha prevalecido desde entonces, con base en el cual se ha tenido por improcedente el recurso de súplica interpuesto respecto de providencias que contengan doctrina contraria a la jurisprudencia de las secciones en que se encuentra dividida la Sala de lo Contencioso Administrativo. Creo, sin embargo, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de la ley 11 de 1.975, había recurso de súplica cuando las secciones acogían doctrina contraria a “alguna jurisprudencia”, sin distingos, que no los hacía esa norma, y por ello no era posible la conclusión de que era la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de la extinguida Sala de Negocios Generales aquella a que se refería la mentada disposición. Entonces, en los términos del artículo 2º de la ley 11 de 1.975, el recurso de súplica

tenía lugar cuando se contrariara alguna jurisprudencia del Consejo de Estado, cualquiera fuera su origen.

2. También en sentencia de 31 de agosto de 1.988, entre otras, se dijo que la jurisprudencia exigida para el recurso de súplica debía ser la de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y se dijo que si así no fuera se presentaría el absurdo de que una sentencia de una sección podría quedar sin efecto por ser contraria a la de otra sección, con lo cual se estaría dando a los fallos de la última un valor superior que la ley no le ha otorgado; y porque tampoco tiene sentido que se alegue en súplica que la sentencia de una sección ha violado la jurisprudencia de la misma sección, porque ello implicaría un doble absurdo: que las secciones no pueden variar su jurisprudencia y que éstas tienen rango de ley

(Anales, t. CXV, núms. 497-498, p. 1.996). Una vez más, en los términos del artículo 2º de la ley 11 de 1.975, el recurso de súplica era viable cuando se contrariara alguna jurisprudencia del Consejo de Estado, cualquiera fuera su origen. Y no es verdad que siendo así cada una de las secciones quedaría sometida al criterio expresado en sus providencias por otras secciones o por la misma sección, y que se daría a esas providencias un valor superior. Ocurre que interpuesto el recurso de súplica corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo determinar, primeramente, si la providencia impugnada acoge doctrina contraria a alguna jurisprudencia anterior, para

establecer la viabilidad del recurso. Si así fuera, debe la Sala estudiar el fondo del asunto, para revocar la providencia impugnada si es violadora de la ley o para confirmarla si se ajusta a la ley, y consecuentemente reiterar la jurisprudencia contrariada, o modificarla y acoger la expuesta en la providencia impugnada, o sentar una nueva jurisprudencia, o, en fin, hacer las precisiones o rectificaciones doctrinarias que fueran del caso. Es decir, que la revocación o la confirmación de la providencia impugnada ha de tener lugar independientemente de que sea o no contraria a la jurisprudencia; ello sólo determina la viabilidad del recurso, pero este solo tendrá buen suceso cuando la sentencia que se impugna sea violadora de la ley. Entonces, con el recurso de súplica se pretendía el sometimiento de las providencias judiciales a la ley, no a la jurisprudencia, solo que en presencia de criterios contrarios en el seno del Consejo de Estado -lo que indica que por lo menos uno es necesariamente erróneo -, puede entender en el asunto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no para hacer prevalecer uno sobre otro, sino para componer la controversia y definir lo que sea conforme a la ley. De lo que se trata, entonces, repito, es de someter las providencias judiciales a la ley, no a otras providencias judiciales.

3. Después, según lo dispuesto en el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, como fue modificado por el artículo 21 del decreto 2.304 de 1.989, se estableció el recurso de súplica contra los autos interlocutorios y las

sentencias de las secciones cuando sin la aprobación de la Sala Plena se acogiera doctrina contraria a “la jurisprudencia de la corporación”. Expedida la disposición anterior reiteró la Sala, en sentencia de 6 de marzo de 1.990, que el recurso extraordinario de súplica sólo tenía lugar cuando la jurisprudencia pretendidamente contrariada por una de las secciones estuviera contenida en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de las extinguidas Sala de Negocios Generales y Sala de lo Contencioso Administrativo (Anales, t. CXVIII, p.114). Y en sentencia de 4 de julio de 1.991 dijo que la jurisprudencia cuya contrariedad hace procedente el recurso de súplica es la de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no porque los pronunciamientos o interpretaciones o teorías aprobadas por una de las secciones no sean jurisprudencia, “sino porque la disposición se refiere a la circunscrita a los pronunciamientos de la corporación, y aquí corporación tiene la acepción específica de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo” (Anales, t. CXXIV, primera parte, p. 29). Otras muchas providencias podrían citarse al respecto, pero baste con las nombradas. Y es también otra mi opinión. La corporación a que se refería la norma era, claro está, el Consejo de Estado, y las decisiones de cada una de sus secciones son decisiones del Consejo de Estado, sin dudas, y por lo mismo los criterios que expresan son también la jurisprudencia del Consejo de Estado. Siendo así, su violación hacía viable el recurso extraordinario de súplica.

4. La providencia dictada en esta oportunidad reiteró que la jurisprudencia cuya contradicción podía dar origen al recurso extraordinario de súplica era la proferida por Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o de las extinguidas Salas de Negocios Generales y de lo Contencioso Administrativo, que es opinión que no comparto, según lo expuesto.

MARIO ALARIO MÉNDEZ

SALVAMENTO DE VOTO

Ref. Expediente No.: S-680

ACTOR: SINTRACUEMPONAL

Consejero Ponente Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA Providencia de fecha noviembre 9 de 1998 No comparto la decisión mayoritaria de la Sala ya que tal como lo propuse en la discusión, la oportunidad era propicia para que se revisara la doctrina de la inexistencia así como la teoría del acto administrativo complejo que se recoge en la sentencia de la Sala Plena del 15 de octubre de 1964, la cual al considerarse contrariada por la sentencia recurrida le abrió paso a la prosperidad del recurso. Me referí en su orden a estos dos aspectos.

I. La teoría de la inexistencia de los actos jurídicos tuvo su origen en el derecho privado para sancionar aquellas irregularidades que a pesar de su gravedad no encajaban dentro de los supuestos previstos por la norma como causales de nulidad absoluta y por consiguiente, imponer algún tipo de sanción para esos actos implicaba la violación del principio según el cual no hay nulidad sin texto legal (Pas de nullité sans texte). Tal sería el caso, por ejemplo, del matrimonio celebrado por personas del mismo sexo.

La consecuencia lógica frente a este tipo de actos, es la de que no sería

necesaria la reacción de los afectados con miras a lograr su aniquilamiento por el juez. Tiene algún campo de aplicación esta doctrina en relación con los actos administrativos? Frente a este interrogante los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, señalan: “…la administración puede mediante su privilegio de acción de oficio, imponer por la fuerza los efectos del acto, es decir, la sanción que acompaña a la orden. En este caso, desde el momento en que se están produciendo efectos, el comportamiento del particular no puede ser simplemente pasivo, sino que tendrá que impugnar el acto con el fin de frenar su eficacia. Su situación será entonces la misma que si el acto, en lugar de inexistente, se califica de nulo pleno derecho. La interferencia de estos poderes exorbitantes de la Administración limita las posibilidades inherentes al concepto de inexistencia en el Derecho Privado y obliga a reducir la categoría del acto inexistente refiriéndola exclusivamente a aquellos actos que no sólo carecen de todo apariencia de legalidad, sino que son por si mismo insusceptibles (sic) de producir cualquier clase de efectos. Estos son, en rigor, los únicos actos que un particular puede desconocer sin que su pasividad pueda seguirse perjuicio material -y, por supuesto, jurídicoalguno.”1 Adicionalmente, las causales de apertura del control jurisdiccional frente a los actos administrativos que enuncia el artículo 84 del C.C.A. son tan amplias que la teoría de la inexistencia resulta innecesaria y superflua en el derecho administrativo colombiano. Simplemente no existe!

En el presente caso, en la sentencia recurrida en forma implícita la sección segunda desestimó la tesis de la inexistencia, al considerar que resultaba imperativo efectuar un pronunciamiento expreso sobre la legalidad del acto acusado, en cuanto este había producido efectos jurídicos. Allí dijo: “En lo que hace a la anterior reforma de los estatutos de la sociedad, dirá la Sala, que esta goza de una relativa autonomía administrativa, por cuanto éstos en la medida en que desarrollan normas básicas que la rigen como entre de derecho público, están sometidos a la aprobación del gobierno municipal, que es el que ejerce el control de tutela a que se refiere el artículo 5º del Decreto 130 de 1976. Así las cosas, la reforma estatutaria mediante la cual la asamblea de accionistas modificó la clasificación de sus servidores, catalogando otros cargos como empleos públicos, debió ser sometida a la aprobación del Gobierno Municipal, antes de ser solemnizada y elevada a escritura pública. 1 Curso de derecho administrativo, Madrid, Ed. Civitas, 1983, 4ª ed., T. I., P. 568. Empero, como en el caso concreto el acto cuestinado ha generado efectos, es menester entrar a estudiar el fondo del asunto, para establecer si es procedente o no su anulación.”

II. Uno de los puntos más controversiales en la doctrina administrativa es el relacionado con el acto complejo.

Así el profesor Mario Rodríguez Monsalve, al referirse a la discutida categoría de acto complejo que tienen para algunos los actos sometidos a aprobación posterior, como el que se cuestiona en el presente caso, expresa:

“Cuando un órgano interviene sólo para dar aprobación a la decisión de otro órgano, no puede hablarse de acto complejo porque las voluntades de uno y otro no se manifiestan sobre el mismo objeto; la voluntad del órgano controlado recae sobre la decisión que toma, la cual debe ser sometida a la aprobación como condición suspensiva para que tenga vigencia; mientras que la voluntad del órgano que debe impartir la aprobación versa sobre juiciosa apreciación de la legalidad, y excepcionalmente de oportunidad, el acto revisado; pero sin competencia para decidir en sustitución del acto sometido a aprobación.”2 En el mismo sentido se pronuncia la doctrina española. Así Fernando Garrido Falla, señala que “el acto complejo requiere que la intervención de los distintos órganos administrativos lo sea precisamente en el momento de la resolución, de tal modo que precisamente de ésta (y no precisamente de los trámites 2 Notas para un curso de Derecho Administrativo General. Medellín. Colección Univ