CE-SP-EXP1998-NS719

ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD - Titularidad / EXCEPCIÓN POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Improcedencia No procede la excepción denominada como "carencia de legitimidad por parte del actor para promover la acción instaurada, porque siendo la acción incoada la de nulidad de simple, cuyo propósito según lo establece la ley y lo repite la jurisprudencia es el control de la legalidad objetiva, interés de carácter general por esencia, cualquier persona está legitimada para ejercitarla. ACTO GENERAL - Pérdida de Fuerza Ejecutoria / DEMANDAPronunciamiento de Fondo / PRINCIPIO DE INTEGRIDAD JERÁRQUICA DEL ORDEN JURÍDICO - Vigencia del Acto / VALIDEZ DEL ACTO - Efectos La Corporación sentó el criterio según el cual cuando se demanda un acto administrativo de carácter general es imperativo un pronunciamiento de fondo sobre la demanda, aunque el mismo hubiere sido derogado, pues sólo así se logra el propósito de mantener el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad. Idéntico fenómeno ocurre cuando, como en el caso sub lite, hubieren desaparecido los fundamentos de derecho invocados como violados por el acto administrativo general que ha sido acusado, por dos razones fundamentales: Por el principio de plenitud e integridad jerárquica del orden jurídico, según el cual no puede existir en su interior contradicción alguna, por lo cual se impone el restablecimiento de la legalidad vulnerada durante el tiempo en que estuvo vigente y fue válida la normatividad violada. Como toda norma jurídica fundamenta la justificación de su existencia en su eficacia, es decir, está

destinada a incidir en el universo de la realidad a la cual va dirigida, no es posible desconocer los efectos que pudo producir durante el tiempo en que gozó de validez. ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO - Bien Público / INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES DEL ESTADO / SERVICIO DE TELEVISIÓN - Naturaleza Por tener la calidad de bien público, el espectro electromagnético es inenajenable, imprescriptible e inembargable, puesto que hace parte del patrimonio y del territorio colombiano y pertenece por lo tanto a la Nación. Razones de soberanía, seguridad nacional e interés social justifican que se encuentre "sujeto a la gestión y control del Estado", como lo prescribe el Art. 75 de la Constitución. La televisión es un servicio público que, a diferencia de otros medios de comunicación, requiere necesariamente del uso del espectro electromagnético. Por estas condiciones especiales, se encuentra sujeta a la titularidad, reserva, control, vigilancia y regulación por parte del Estado.

USO DEL ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO - Titularidad / PLURALISMO

INFORMATIVO - Principio Constitucional / EXPLOTACIÓN DEL SERVICIO PUBLICO DE TELEVISIÓN - Restricciones / ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO - Libre Competencia / INTERVENCIÓN DEL ESTADOObservancia Legal Toda persona tiene derecho a acceder en igualdad de oportunidades al uso del espectro electromagnético a través del servicio de televisión, en ejercicio de los derechos fundamentales de expresar, opinar, informar y fundar medios masivos de comunicación, consagrados en el Art.. 20 de la Carta; de esta manera, es posible el pluralismo informativo. El acceso a la operación o explotación del

servicio público de televisión se encuentra restringido con relación a los derechos de libertad económica y libre iniciativa, en orden a evitar la concentración o conformación de monopolios, es decir, debe regir la apertura libre de la competencia. El alcance de la intervención estatal estará expresamente determinado por el legislador, en especial cuando se imponen limitaciones o restricciones. Por consiguiente, las autoridades públicas competentes solamente pueden regular el servicio público de televisión de conformidad con la ley.

CONCESIÓN DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN - Adjudicación / PROGRAMAS

DE CARÁCTER INFORMATIVO - Modalidad Opinión / PROGRAMAS INFORMATIVOS - Modalidad Noticiero / ADJUDICACIÓN A UN MISMO PROPONENTE - Procedencia Para la Sala la ilegalidad del acto acusado es ostensible, por cuanto impide que los espacios para programas de carácter informativo, modalidad opinión, puedan ser adjudicados a un mismo proponente de programas informativo, modalidad noticiero. El parágrafo del Art. 38 de la ley 14 de 1991 prohibía la adjudicación a empresas concesionarias de espacios para la programación de noticieros de otra clase de programas, "excepto informativos y de opinión", lo cual significa que si bien el legislador quiso evitar la concentración de la operación o explotación del servicio público de televisión en quien es concesionario de un espacio noticioso, estableció una excepción con relación a los programas informativos y de opinión, a los cuales legalmente estaría en posibilidad de acceder.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santa Fe de Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: S-719

Actor: FERNANDO SARMIENTO CIFUENTES Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE RADIO Y TELEVISION Surtido el trámite que corresponde conforme a la ley procesal sin que se observe causal de nulidad que lo afecte, la Sala entra a definir la controversia planteada por el Dr. Fernando Sarmiento Cifuentes en ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A.

1. En la demanda se pidió la nulidad, por razones de ilegalidad del inciso cuarto del literal b), numeral 1.1., literal A, del Capítulo VI del “Pliego de Condiciones para la Concesión de Espacios de Televisión” objeto de la licitación pública nacional No. 01 de 1991, abierta por el Instituto Nacional de Radio y Televisión - “Inravisión” - Consejo Nacional de Televisión, con fecha 20 de mayo de 1991.

El texto acusado se reproduce a continuación: "Los espacios para programas de carácter informativo, modalidad opinión, se adjudicarán a los proponentes distintos de informativo noticiero." (fl. 29, c.ppl.)

2. A juicio del demandante, el texto transcrito del pliego de condiciones, quebranta el artículo 38 de la ley 14 de 1991 "que otorga el derecho a concesionario (sic) de espacios para noticiero, de serlo también para espacios informativos o de opinión."

3. La Sala admitió la demanda y decretó la suspensión provisional que

había solicitado el actor; en oportunidad, el señor apoderado del Instituto Nacional de Radio y Televisión - Inravisión - se opuso a las pretensiones (fls. 306 del c. Ppal.) y propuso las excepciones de "inepta demanda, por no comprender a todas las personas que en virtud del acto acusado debieron ser citadas oportunamente al proceso"; "de carencia de legitimidad por parte del actor para promover la acción instaurada, puesto que el demandante ni es empresa concesionaria ni es proponente"; y la consistente en “no haberse ordenado la comparecencia de otras personas que la ley dispone citar" (fl. 307, c.pl.). Las razones que esgrime para sustentar la oposición están expuestas en las diversas intervenciones procesales del apoderado judicial de Inravisión, tales como recursos de reposición, extraordinario de súplica y en el alegato final, las cuales se sintetizan así: La contradicción entre la ley y el acto suspendido es solo aparente; lo que ocurre es que no se debe comparar el texto acusado con un artículo aislado de la ley 14 de 1991; es menester "abarcar todo el conjunto del contexto legal comparado, interpretado en su integridad y en forma sistemática”. La Constitución Política de 1991 consagra los principios del pluralismo democrático y derecho a la información; la ley 14 de 1991, en armonía con ellos, establece "los principios orientadores y los fines del servicio público de la televisión". Es así como el Art. 1o. de la ley precitada autoriza contratar la explotación del servicio en forma temporal con personas naturales o jurídicas, dentro de los

principios y objetivos que ella misma consagra; el inc. 3o. del mismo artículo, sobre el principio de la libertad de expresión, dispone que se impedirá la concentración del poder informativo y las prácticas monopolísticas; y el inciso final establece el principio de pluralidad de la información, que otorga a los ciudadanos el derecho a obtener información proveniente de fuentes diversas y suministrada por distintos informadores. En ese orden, el decreto No. 916 de 1991, reglamentario de la ley 14 del mismo año, define en el Art. 4º la programación según su origen, carácter y modalidad y determina que el carácter informativo se desarrolla en las modalidades noticiero, boletines y programas de opinión. En esas condiciones, el derecho a explotar mediante contratos de concesión el servicio de televisión es un derecho restringido, es decir, enmarcado dentro de los principios anteriores. La Ley 14 de 1991, "al autorizar que un sólo operador pueda ejercer la actividad de informar; de comunicar noticias y de orientar la opinión pública, va en contravía de ese principio constitucional…" (el del Art. 75), razón por la cual pide su inaplicación. El Art. 3o. del decreto 1266 de 1991, reglamentario de la mencionada ley, desarrolla el principio relativo a la pluralidad de la información y determina que el Consejo Nacional de Televisión procurará adjudicar los programas de carácter informativo, modalidad opinión, a proponentes distintos de informativo noticiero. El pliego de condiciones atendió este mandato que corresponde a los citados principios constitucionales y estableció, como criterio de adjudicación, el

que es objeto de censura en este proceso, de tal manera que no se obró en forma discrecional. En consecuencia, tal disposición del pliego en nada contradice la ley ni normas superiores. En orden a precisar el alcance del Art. 38 de la ley 14 de 1991, sostiene que "no consagra derechos o expectativas distintos de obtener un mínimo o un máximo del total de la programación" y que la permisión de la ley "está limitada por los principios que consagra el Art. 3o. de la ley 14 de 1991 especialmente el de la pluralidad de información…” y la prohibición de concentrar el poder informativo en los espacios de televisión. El pliego se refiere a los proponentes y la ley a los concesionarios, es decir, a quienes son contratistas. Se trata pues de personas distintas; el pliego "no prohibe que los concesionarios de espacios de noticieros presenten propuestas para obtener adjudicación de espacios de opinión", pero se debe aplicar el Art. 33 del decreto 222 de 1983 sobre la distribución equitativa de los contratos por remisión del Art. 37 de la ley 14 de 1991. La autorización de la ley para que una sola persona tenga derecho a usar el espectro electromagnético como productora de noticieros, de informativos y de espacios de opinión, implica un monopolio de hecho prohibido por la Constitución anterior y por la actual (Art. 365).

Y concluyó lo siguiente: "1. La ley 14 de 1991 estableció nuevas condiciones para quienes, a partir de su vigencia, aspiran a beneficiarse de la posibilidad de celebrar contratos de concesión, entre ellas está la que prohibe adjudicar a los nuevos concesionarios más del 25% o menos del

7.5% del total de horas dadas en Concesión en la respectiva cadena y además, a tales nuevos concesionarios serlo en ambas cadenas comerciales de televisión. "A las empresas concesionarias de espacios para la programación de noticieros, se les prohibió en la ley serlo de espacios por otra clase de programas, excepto de informativos y de opinión. "Lo que significa que las personas concesionarias a que se refiere la ley 14 son aquellas que lleguen a tener esa condición bajo la vigencia de la nueva ley. "El Pliego de Condiciones acusado en el aparte tantas veces citado no se refiere a esas personas, los concesionarios de espacios de televisión a que apunta la ley serán quienes resulten de la licitación regulada por el Pliego 01 de 1991, y por esto el criterio de adjudicación acusado no pudo infringir la norma invocada pues las personas cobijadas por esta son distintas de los proponentes destinatarios del pliego. "La igualdad de trato a las partes permite y exige que se tenga en cuenta para decidir la suspensión provisional, los documentos necesarios conforme al Artículo 169 del C.C.A. con miras al "esclarecimiento de la verdad". "2. En virtud de que el derecho a contratar los espacios de televisión se haya subordinado por la Constitución Política y la ley a los principios de libertad de expresión, de información y de pluralidad (C. N. Art. 75 y Ley 14 de 1991 Art. 1o., 2o y 3o), la contratación de espacios no puede hacerse en condiciones que implique concentración del poder de información, lo

que ocurriría si el mismo concesionario fuera titular de espacios de las modalidades noticiero y opinión que pertenecen al carácter informativo de la programación. "Los pliegos al excluir esa posibilidad no afectan la de que un concesionario proponga varios programas y su eventual adjudicación, sino que impide que conceda a un mismo proponente varios espacios con concentración de poder informativo y con la eventual conformación de un cuasi - monopolio de la información. En esa medida el Pliego garantiza los principios superiores citados, a los que se aúna, el respeto al Principio de distribución equitativa de los negocios (Artículo 33, inciso 4, Decreto ley 222 de 1983). La legalidad de la parte acusada del pliego no puede entonces definirse a la sola luz del parágrafo del Artículo 38 de la Ley 14 de 1991, sino que es menester examinarla frente a la totalidad del complejo normativo citado. "Y como de éste resulta evidente que el texto atacado tiene respaldo, tanto en el artículo 75 de la Constitución Nacional, los Artículos 1, 2 y 3 de la Ley 14 de 1991, así como en el artículo 6 del Decreto Reglamentario 1266 de 1991 y en los artículos 33 y 44 y concordantes del Decreto Ley 222 de 1983, por virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 14 de 1991, lo menos que puede afirmarse es que la violación, sí la hubiere, de texto superior no sería manifiesta. "3. La norma reglamentaria respalda el valor legal del

Pliego y este tiene en ella su soporte; decidir de la legalidad de la parte acusada del Pliego sin confrontarlo con el Decreto Reglamentario que se supone ajustado a la ley, no es técnicamente posible, pues el fundamento inmediato del Pliego es el Decreto Reglamentario, por lo cual no puede establecerse la del acto acusado, sin verificar la medición comparativa con la norma intermedia. "Sólo si el Decreto reglamentario fuere ilegal, lo que no se ha demostrado, podría eventualmente predicarse, la ilegalidad de la norma acusada. "4. La norma acusada regula los criterios de adjudicación para los proponentes quienes no son los concesionarios a los que la ley se refiere, por lo cual mal puede haberla violado, pues ello está lógicamente excluido. "5 En cuanto la ley 14 de 1991, en los apartes que se dicen infringidos, permite la concentración prohibida por la Constitución de concentrar el poder de la información la opinión y las noticias, resulta contraria a los textos constitucionales citados en este escrito, pido respecto de la misma su inaplicación y, como por el contrario, el pliego en sus previsiones acusadas se acomoda de los mentados principios constitucionales y del reglamento, pido se declare así y se nieguen las súplicas de la demanda." (fls. 366 a 375 del c. ppal.).

CONSIDERACIONES

1. IMPROCEDENCIA DE LOS MEDIOS EXCEPTIVOS 1.1. La acción ejercitada por el actor es la de nulidad simple prevista en el artículo 84 del C.C.A.; desde la admisión de la demanda, la Sala hizo el estudio

de la procedencia de la acción, para lo cual dedujo la naturaleza jurídica del acto administrativo que contiene el pliego de condiciones.

Dijo la Sala en esa oportunidad: "…se trata de un acto unilateral proferido por la entidad pública, con efectos jurídicos propios tanto en el proceso de selección del contratista como en los posteriores de celebración y ejecución del contrato; reglamenta las relaciones de quienes participan en el primero; es fuente de interpretación de las cláusulas que se acuerdan y se ejecutan en los últimos; de allí que su naturaleza corresponda a la de un acto administrativo general entendido este último como la manifestación unilateral de la voluntad del Estado en ejercicio de la función administrativa, creadora de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas". (fls. 123 a 124 del c. ppal.).

Luego, al resolver los recursos de reposición que se interpusieron contra el auto que decretó la suspensión provisional de la parte acusada del acto, complementó: "En este orden de ideas, cuando la acción se dirige en contra de un acto de contenido general, no existe duda de la procedencia del contencioso objetivo propio; en cambio si el acto acusado tiene un contenido particular se deberá obrar con cautela, porque, so pretexto de restablecer el orden jurídico se puede pretender el restablecimiento de un derecho individual". (fls. 222 y 223 c. ppal.). Estas consideraciones formuladas con anterioridad por la Sala, impiden la prosperidad de la excepción denominada como "carencia de legitimidad por parte del actor para promover la acción instaurada, puesto que el demandante ni es empresa concesionaria ni es proponente". En efecto, siendo la

acción incoada la de nulidad simple, cuyo propósito según lo establece la ley y lo repite la jurisprudencia es el control de la legalidad objetiva, interés de carácter general por esencia, cualquier persona está legitimada para ejercitarla. 1.2. Tampoco resultan aceptables las excepciones de "inepta demanda, por no comprender a todas las personas que en virtud del acto acusado debieron ser citadas al proceso" y la de "no haberse ordenado la comparecencia de otras personas que la ley dispone citar". Con el mismo fundamento las firmas Colombiana de Televisión, Radio Televisión Interamericana S.A. (R.T.I.), Producciones Cinevisión Ltda. C.V., Producciones Tevecine S.A., Jorge Barón Televisión Ltda. y Proyectamos Televisión Ltda. pidieron la nulidad del proceso. En el auto que decidió tal petición, fechado el 3 de febrero de 1995, la Sala precisó: "a) Tal y como se dejó establecido en la providencia que admitió la demanda y que decretó la suspensión provisional (1o. de agosto de 1991) y en la que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra ella, el pliego de condiciones es "un acto administrativo general, entendido… como la manifestación unilateral de la voluntad del Estado en ejercicio de la función administrativa, creadora de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas", circunstancia que se resaltó en cuanto coincidía con la definición legal de licitación pública (contenida, para entonces, en los artículos 27 y 28 del decreto 222 de 1983) caracterizada porque la invitación a contratar "se hace

públicamente, a un número indeterminado de personas", razón por la cual "el pliego de condiciones está creando situaciones jurídicas a ese número plural e indeterminado de personas". "En la segunda de las providencias señaladas se acepta, pero únicamente "en gracia de discusión", vale decir, a título de hipótesis, que los únicos afectados por los pliegos puedan ser quienes aparecen registrados como "posibles proponentes"; el aparte en cuestión dice como sigue: "… incluso - si en gracia de discusión - , se conviene que las únicas personas afectadas por ellos son quienes aparecen como posibles proponentes, no desaparece la característica de generalidad". "b) Lo anterior significa que, dada la naturaleza de los pliegos de condiciones, su influencia es mucho más amplia de la esfera de las personas que se hayan inscrito en el registro de proponentes, y se extienden hasta un número indeterminado de usuarios del servicio cuyo interés en la forma de prestación es indudable y hace posible su comparecencia individualizada al proceso. "c) Con la demanda no se anexo documento alguno que determinara quienes eran los proponentes reales o "posibles" en la licitación abierta con el propósito de conceder los espacios de televisión por el Instituto Nacional de Radio y Televisión. "d) En tales condiciones no existe irregularidad procesal alguna en la actuación cumplida hasta hoy, y por lo tanto la causal invocada no se estructura." (fls.159 y 160 del c. 4). Las razones expuestas en esa ocasión continúan siendo válidas y demuestran la improcedencia de las excepciones propuestas.

2. NECESIDAD DE UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO Antes de entrar a estudiar el fondo de la controversia precisa la Sala lo siguiente: Según la parte actora, el acto demandado viola en forma específica el parágrafo del Art. 38 de la ley 14 de 1991.

Durante el curso del presente proceso se expidió la ley 182 de 1995, por la cual se reglamenta el servicio de televisión y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones; tal ley en su Art. 64 derogó, entre otras disposiciones, el Art. 38 y su parágrafo de la ley 14 de 1991, invocado como violado. Al respecto, en las sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 14 de 1991, expediente S - 157, Magistrado Ponente Dr. CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA y del 23 de julio de 1996, expediente S612, Magistrado Ponente DR. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, la Corporación sentó el criterio según el cual cuando se demanda un acto administrativo de carácter general es imperativo un pronunciamiento de fondo sobre la demanda, aunque el mismo hubiere sido derogado, pues sólo así se logra el propósito de mantener el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad. De igual manera, precisa la Sala que idéntico fenómeno ocurre cuando, como en el caso sub lite, hubieren desaparecido los fundamentos de derecho invocados como violados por el acto administrativo general que ha sido acusado, por dos razones fundamentales: 1ª Por el principio de plenitud e integridad jerárquica del orden jurídico,

según el cual no puede existir en su interior contradicción alguna, por lo cual se impone el restablecimiento de la legalidad vulnerada durante el tiempo en que estuvo vigente y fue válida la normatividad violada. 2ª Como toda norma jurídica fundamenta la justificación de su existencia en su eficacia, es decir, está destinada a incidir en el universo de la realidad a la cual va dirigida, no es posible desconocer los efectos que pudo producir durante el tiempo en que gozó de validez. En consecuencia, se procede a desatar el fondo de la litis.

3. LA LEY 14 DE 1991 Y EL NUEVO ORDEN CONSTITUCIONAL Si bien es cierto que tanto el acto administrativo demandado pliego de condiciones abierto en mayo 20 de 1991 como la ley 14 de 1991 (de enero 29), fueron expedidos bajo la vigencia de la Constitución Política de 1886, estima necesario la Sala hacer un pronunciamiento de confrontación de estas disposiciones con el nuevo orden constitucional, vigente a partir de julio 7 de

1991. 3.1. El ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO COMO BIEN PUBLICO La Carta Política de 1991 confirió un tratamiento del más alto nivel normativo a un bien público de vital importancia para el Estado y la sociedad contemporáneos: el espectro electromagnético.

Por tener la calidad de bien público, el espectro electromagnético es inenajenable, imprescriptible e inembargable, puesto que hace parte del patrimonio y del territorio colombiano, y pertenece por lo tanto a la Nación. Razones de soberanía, seguridad nacional e interés social justifican que se

encuentre “sujeto a la gestión y control del Estado”, como lo prescribe el Art. 75 de la Constitución. La televisión es un servicio público que, a diferencia de otros medios de comunicación, requiere necesariamente del uso del espectro electromagnético. Por estas condiciones especiales, se encuentra sujeta a la titularidad, reserva, control, vigilancia y regulación por parte del Estado (Art. 365 de la Carta). En desarrollo de la intervención estatal, es jurídicamente viable que para la adjudicación de los espacios y frecuencias televisivos, se establezcan determinadas condiciones y requisitos con el fin de que cumpla la finalidad social que como servicio público le corresponde. 3.2. PROHIBICION CONSTITUCIONAL DE LOS MONOPOLIOS Según la Real Academia Española, monopolio es el ejercicio exclusivo de una actividad, con el dominio o influencia consiguientes (Diccionario de la Lengua Española, 21º edición. Madrid: 1992, p. 988). De acuerdo con GUILLERMO CABANELLAS el monopolio tiene un enfoque económico preponderante por cuanto se caracteriza como el “privilegio concedido en favor de una persona, corporación, sociedad o de un gobierno, de fabricar, comprar o vender ciertos productos, o de prestar ciertos servicios de carácter público, con exclusión de toda competencia.” (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. T. V. 20º edición. Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 448). De tal manera, se está en presencia de un monopolio cuando existe una actuación exclusiva y excluyente. Desde el punto de vista económico su titular es portador de un privilegio, por cuanto los bienes o servicios que produce con

exclusión de la libre competencia, hace que los usuarios o consumidores se vean necesariamente abocados a acudir en su demanda o privarse de los mismos. De conformidad con el Art. 75, inc. 1º de la Carta, se garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético en los términos que fije la ley, con lo cual queda claro que dicha actividad se encuentra directamente abierta a la iniciativa privada y a la libre competencia, sin perjuicio de las regulaciones legales; es decir, no puede existir en Colombia monopolio sobre el uso de dicho bien público. En este sentido el inciso segundo de la misma disposición constitucional es contundente al prescribir: “Para garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético.” (Se subraya). En síntesis, del Art. 75 de la Carta se derivan tres conclusiones esenciales para el caso que nos ocupa: 1ª Toda persona tiene derecho a acceder en igualdad de oportunidades al uso del espectro electromagnético a través del servicio de televisión, en ejercicio de los derechos fundamentales de expresar, opinar, informar y fundar medios masivos de comunicación, consagrados en el Art. 20 de la Carta; de esta manera, es posible el pluralismo informativo. 2ª El acceso a la operación o explotación del servicio público de televisión se encuentra restringido en relación a los derechos de libertad económica y libre iniciativa, en orden a evitar la concentración o conformación de monopolios, es decir, debe regir la apertura libre de la competencia. 3ª El alcance de la intervención estatal estará expresamente determinado

por el legislador, en especial cuando se imponen limitaciones o restricciones. Por consiguiente, las autoridades públicas competentes solamente pueden regular el servicio público de televisión de conformidad con la ley. 3.3. LA LEY 14 DE 1991 Bajo la vigencia de la Constitución de 1886 el Congreso de la República expidió la ley 14 de 1991 (de enero 29) “por la cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y radiodifusión oficial”. De conformidad con el Art. 3º de la precitada ley, los fines del servicio de televisión se ejecutarán observando los principios de imparcialidad, libertad de expresión, preeminencia del interés público sobre el privado, pluralidad de la información y de la función social de los medios de comunicación. En desarrollo del principio de libertad de expresión “Se impedirá la concentración de poder informativo, así como las prácticas monopolistas que tiendan a eliminar la competencia y la igualdad de oportunidades entre todas las empresas que prestan los servicios de comunicación social.” (inc. 3º). De igual manera, el inciso 6º del mencionado artículo 3º prescribe que “En virtud del principio de pluralidad de la información, se garantiza el derecho de los ciudadanos a obtener información proveniente de diversas fuentes, sobre diversos temas y aspectos y suministrada por distintos informadores”. Es fácil advertir que los anteriores principios legales fueron posteriormente elevados a rango constitucional al expedirse la Carta Política de 1991, tal como se analizó anteriormente. En cuanto al régimen de prestación del servicio de televisión, el Capítulo V de la ley 14 de 1991 prevé en su Art. 37 dos sistemas: 1º La prestación directa a

través de los denominados Canales de Interés Público o en espacios reservados o por cuenta de otras entidades de derecho público, y, 2º Mediante contratos de concesión o de contratos para la elaboración de programas, los cuales serán otorgados exclusivamente a personas naturales o jurídicas colombianas. Por su parte el Art. 38 de la ley 14 de 1991, invocado como violado por el acto acusado, prescribe lo siguiente: “Concesionarios. Inravisión dará en concesión la programación de las cadenas distintas del Canal de Interés Público a concesionarios, sin que ninguno de ellos se les pueda adjudicar más del 25% ni menos del 7.5 % del total de horas dadas en concesión en la respectiva cadena. Quien sea concesionario en una cadena no podrá serlo en otra, ni directamente ni por interpuesta persona. “Parágrafo. Las empresas concesionarias de espacios para la programación de noticieros no podrán serlo de espacios para otra clase de programas, excepto informativos y de opinión, y no les será aplicado el porcentaje mínimo señalado en este artículo.” (Se subraya). La ley escogió la institución contractual de la concesión para que los particulares puedan acceder a la operación o explotación del servicio público de televisión, lo cual significa que la administración puede otorgar a una persona una facultad legal para que satisfaga una prestación cuya responsabilidad es del Estado. Por estas circunstancias el alcance y modalidades del acuerdo está sujeto a determinaciones legales. Es así como la anterior disposición establece unos parámetros para la adjudicación de prog