CE-SP-EXP2000-NC422

ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVASSuperintendencia competente para ejercer inspección, vigilancia y control sobre Fondo de empleados / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Inspección, vigilancia y control de fondo de empleados. Superintendencia de la Economía Solidaria / FONDO DE EMPLEADOS - Naturaleza jurídica de Corveica. Inspección, vigilancia y control; superintendencia competente. Marco legal / ORGANISMOS COOPERATIVOS - Inspección, vigilancia y control. Marco legal En el caso bajo estudio, debe establecerse cuál es la entidad competente para ejercer la inspección y vigilancia sobre la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario. Conforme, con el acervo probatorio recaudado, y una vez realizado el análisis comparativo entre los estatutos de Corveica y el Decreto 1481 de 1989, concluye la Sala que la naturaleza jurídica de la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario, es la correspondiente a un Fondo de Empleados; se procede entonces a establecer, con base en la normatividad vigente, cuál es la entidad facultada para ejercer la inspección y vigilancia permanente sobre dicha Corporación. En principio, corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, ejercer las funciones de inspección y vigilancia sobre los organismos cooperativos, entre éstos los fondos de empleados, con la finalidad de que los mismos cumplan los estatutos que los rigen y las normas legales que regulan la materia. De otro lado, se encuentra que, con posterioridad, la Ley 454 de 1998, transformó el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en

el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria, creó la Superintendencia de la Economía Solidaria y, en general, dictó normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa, así como otras disposiciones. Como en este momento ya está funcionamiento la Superintendencia de Economía Solidaria, la inspección y vigilancia sobre la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario le corresponde ejercerla a tal entidad, de acuerdo con la normatividad citada y con lo precisado en esta providencia en relación con la naturaleza y funciones de la entidad vigilada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Santa fe de Bogotá, D. C., primero (1º) de febrero de dos mil (2000)

Radicación número: C-422

Actor: ALCALDIA MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE LA ECONOMIA SOLIDARIA Procede la Sala a decidir el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, -Oficina de Personas Jurídicasy el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria “DANSOCIAL”, remitido a esta Corporación mediante providencia del 10 de diciembre de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES PROCESALES El Jefe de la Oficina de Personas Jurídicas del Distrito Capital de Santafé de Bogotá en ejercicio de la acción prevista en el artículo 88 del C.C.A., subrogado

por el artículo 18 del Decreto 2304 de 1998, acudió en demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que se definiera el conflicto de competencias administrativas presentado entre la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C. -Oficina de Personas Jurídicasy el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria “DANSOCIAL”, en razón a que ambas entidades manifestaron no ser competentes para ejercer funciones de inspección y vigilancia respecto de la entidad denominada Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario “CORVEICA”.

1. La solicitud.

La formuló el accionante en los siguientes términos: “1.1. Defínase por parte de esa Corporación el conflicto de competencias administrativas entre la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C. - Oficina de Personas Jurídicas - y el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria “DANSOCIAL” por haber manifiesta voluntad de las autoridades administrativas (Alcalde Mayor de Santa Fe (sic) de Bogotá y Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, hoy Dansocial) de no ser las competentes para ejercer las funciones de inspección y vigilancia de la entidad denominada “Corporación de Vivienda de los Empleados del ICA - CORVEICA”. “1.2. Con base en lo anterior, establézcase si la autoridad competente para ejercer la inspección y vigilancia de la CORPORACION DE VIVIENDA DE LOS EMPLEADOS DEL ICA “CORVEICA”, es la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, D.C. - Oficina de Personas Jurídicas -, o el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria “DANSOCIAL”, teniendo en cuenta que es un

organismo de naturaleza jurídica de los denominados Fondos de Empleados”. (fl. 2 cdno. ppal).

2. Los hechos.

En síntesis, se narran los siguientes:

1. Mediante resolución 3238 del 24 de mayo de 1969 expedida por el Ministerio de Justicia, se reconoció personería jurídica a la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario “CORVEICA”, la cual, según sus estatutos es una “Corporación civil de carácter privado, sin ánimo de lucro, de responsabilidad limitada a su patrimonio, de número de asociados y patrimonio variable e ilimitado” (fl. 100 c.p.).

2. Ante la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá - Oficina de Personas Jurídicas -, algunos de los asociados presentaron solicitudes para que se interviniera a la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario “CORVEICA”, por cuanto consideraban que se estaban presentando una serie de irregularidades respecto a la liquidación de los aportes personales e institucionales de los asociados (fls 83, 87 y 88, 91 a 95 c.p.).

3. Mediante resolución número 119 del 31 de octubre de 1997 (fls. 56 a 58 cdno. ppal), proferida por el Jefe de la Oficina de Personas Jurídicas de la

Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C., ésta se declaró incompetente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control y, en general, para adelantar cualquier actuación administrativa, que tuviera relación con las entidades sin ánimo de lucro denominadas cooperativas o fondos de empleados. En

consecuencia, ordenó el traslado del expediente de la referencia al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas DANCOOP, hoy DANSOCIAL.

4. La Corporación de Vivienda de los empleados del ICA “CORVEICA”, interpuso recurso de reposición contra la citada providencia alegando su naturaleza de corporación de derecho privado, razón ésta por la cual, el control y vigilancia de la misma correspondería a la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá. Adujo, además, que la entidad referida no se asimila en nada a las entidades cooperativas, fondos de empleados, asociaciones mutuales y/o fondos mutuos de inversión, las cuales sí se encuentran bajo el control y vigilancia de DANCOOP, en consecuencia solicitó a la Alcaldía la revocatoria de la resolución 119 de 1997 (fls. 54 y 55 c.p.).

5. Mediante resolución 141 del 15 de diciembre de 1997 el Jefe de la Oficina de Personas Jurídicas de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá confirmó íntegramente la resolución 119 del 31 de octubre de 1997 (fl. 50 a 53 cdno. ppal).

6. Mediante oficio 1-11918 y 1-13207 del 16 y 22 de abril de 1998, respectivamente (fls 48 y 49 c.p.) el Jefe de la Sección Personerías Jurídicas y

Reformas, del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas DANCOOP (hoy DANSOCIAL), devolvió a la Oficina de Personas Jurídicas de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., entre otras, la documentación relacionada con

las investigaciones contra CORVEICA, “ya que analizada su naturaleza jurídica y objeto social deberán permanecer bajo la vigilancia y control de esa alcaldía” (fl. 48 c.p.).

3. Actuación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Debido a que tanto la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., como el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria -DANSOCIAL-, se declararon incompetentes, con fundamento en el artículo 33 de la ley 446 de 1998 que modificó y adicionó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, aquélla solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dirimiera el conflicto negativo de competencias presentado. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió a esta Corporación, por razones de competencia, el proceso de la referencia, pues de conformidad con los artículos 88 del Código Contencioso Administrativo que consagra la acción de definición de competencias administrativas y el 39 numeral 3º de la Ley 446 de 1998 que establece la competencia de los tribunales administrativos, estimó que no era competente para dirimir el conflicto de competencias administrativas presentado “… toda vez que una de las entidades que se ha declarado incompetente para ejercer la inspección y vigilancia sobre la Corporación de Vivienda y Empleados del ICA “CORVEICA”, es el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, perteneciente al orden nacional, por lo que su conocimiento corresponde al H. Consejo de Estado.” (fl. 184).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La competencia de esta Corporación.

Encuentra la Sala que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas

“DANCOOP”, hoy Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria “DANSOCIAL”, es una entidad del orden nacional, por ello el conflicto planteado escapa a la competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues dicha corporación conoce, en única instancia, de los conflictos que surjan entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal o entre cualesquiera de ellas cuando se encuentren comprendidas dentro del territorio de su jurisdicción (numeral 3º del artículo 131 Código Contencioso Administrativo). Ahora bien, el numeral 9 del artículo 33 de la Ley 446 de 1998, que modificó y adicionó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, establece: “Competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Modifícase y adiciónase el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo en los siguientes numerales: “(……) “9. De los de definición de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada o entre cualesquiera de éstas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo Tribunal Administrativo” (Subraya la Sala). Dedúcese de lo dispuesto en las anteriores disposiciones que el conocimiento del presente asunto corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. El caso concreto.

En el caso bajo estudio, debe establecerse cuál es la entidad competente para ejercer la inspección y vigilancia sobre la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario “CORVEICA”. Para ello, se hace necesario determinar previamente la naturaleza jurídica de dicha entidad,

por cuanto la misma no aparece definida de manera expresa en los estatutos que la regulan. a) La naturaleza de la entidad vigilada. Examinados los estatutos (fls. 100 a 153), encuentra la Sala que la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario “CORVEICA” es una “corporación civil de carácter privado, sin ánimo de lucro, de responsabilidad limitada a su patrimonio, de número de asociados y patrimonio variable e ilimitado” (fl. 100 cdno. ppal), reconocida como tal mediante resolución No. 3238 del 24 de mayo de 1969 emanada del Ministerio de Justicia. En el artículo 58 de los estatutos corporativos, se consagra el marco legal de CORVEICA, estableciendo que su actividad “se regirá por la ley sobre corporaciones civiles, los decretos reglamentarios, los presentes estatutos y los reglamentos internos, y si estos no regulan determinada actividad, se aplicarán por analogía las disposiciones legales sobre cooperativas y posteriormente el régimen sobre sociedades comerciales, siempre y cuando no entren en contradicción con la naturaleza no lucrativa de la Corporación” (fl. 126). Por su parte, el artículo 4° de los estatutos de CORVEICA (fl. 100), consagra como objetivos generales de la entidad, la promoción del trabajo social solidario de los asociados, la ayuda mutua, la protección de los ingresos salariales de sus miembros, el fomento del ahorro, la satisfacción de las necesidades personales especialmente las de vivienda, créditos a sus asociados, el suministro de bienes

de consumo personal y familiar, el desarrollo de programas turísticos y la organización de servicios de salud. Así mismo, en el artículo 8º de los citados estatutos, se tienen como integrantes de la Corporación a los trabajadores o empleados del ICA, CORVEICA, o de las entidades que resultaren de la reestructuración del ICA, sus funcionarios retirados o pensionados; asociados éstos que cuentan con libertad para retirarse voluntariamente de la entidad (fl. 102 cdno. ppal). Respecto al régimen económico; (artículos 18 a 26, fls. 108 a 100 c.p.) se precisa que el patrimonio de la Corporación pertenece “en todo y en parte a ésta”, y se consagra, así mismo, que “…no será repartible entre sus asociados durante su existencia o en el evento de su liquidación, por lo tanto, los elementos que lo conforman no podrán destinarse a acrecentar el patrimonio individual de los asociados y servirán a éstos sólo para la prestación de servicios propios del objeto social” Además contempla las funciones de los diferentes órganos que constituyen CORVEICA, su funcionamiento, así como la forma de su disolución y liquidación. (fl. 100 a 153 cdno. ppal). Por su parte, en el artículo 2° del decreto 1481 de 1989 se regula la naturaleza y características de los fondos de empleados, definiéndolos como empresas asociativas de derecho privado sin ánimo de lucro, constituidas por trabajadores dependientes y subordinados, con características como las siguientes: se integran básicamente con trabajadores asalariados, los derechos de asociación y de retiro son voluntarios, se garantizan la igualdad de los derechos de

participación y decisión de sus miembros, la prestación de servicios en beneficio de sus asociados, la irrepartibilidad de las reservas sociales y, en caso de liquidación, la del remanente patrimonial; los excedentes se destinan a la prestación de servicios de carácter social y, en general, fomentan la solidaridad y los lazos de compañerismo entre los integrantes. Conforme, pues, con el acervo probatorio recaudado, y una vez realizado el análisis comparativo entre los estatutos de CORVEICA y el Decreto 1481 de 1989, concluye la Sala que la naturaleza jurídica de la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario - CORVEICA - es la correspondiente a un Fondo de Empleados.

3. Control y régimen aplicable.

Determinada la naturaleza jurídica de CORVEICA, se procede entonces a establecer, con base en la normatividad vigente, cuál es la entidad facultada para ejercer la inspección y vigilancia permanente sobre la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario. El Decreto 1481 de 1989 en el artículo 63 consagra: “Artículo 63. Atribuciones. En ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, respecto de los fondos de empleados, tendrá las atribuciones previstas en las disposiciones legales vigentes y las establecidas para las entidades cooperativas en la ley 79 de 1988” La Ley 79 de 1988, por medio de la cual se actualizó la legislación cooperativa, dispuso en el artículo 151: “Artículo 151. Las cooperativas estarán sujetas a la inspección y vigilancia

permanente del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con la ley, con la finalidad de asegurar que los actos atinentes a su constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social y disolución y liquidación, se ajusten a las normas legales y estatutarias. “Además de las facultades de inspección y vigilancia que corresponden al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, los organismos cooperativos se someterán a la inspección y vigilancia concurrente de otras entidades del estado, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones. Las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”. De acuerdo con lo expuesto, se tiene que, en principio, corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas -DANCOOPejercer las funciones de inspección y vigilancia sobre los organismos cooperativos, entre éstos los fondos de empleados, con la finalidad de que los mismos cumplan los estatutos que los rigen y las normas legales que regulan la materia. De otro lado, se encuentra que, con posterioridad, la Ley 454 de 1998, transformó el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria, creó la Superintendencia de la Economía Solidaria y, en general, dictó normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa, así como otras disposiciones. El artículo 31 de la citada ley establece: “Artículo 31. Asunción de obligaciones y funciones transitorias. El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, asumirá las obligaciones del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, siempre y cuando correspondan a sus propias funciones.

“Así mismo desempeñará las funciones de control, inspección y vigilancia, hasta tanto se organice la nueva Superintendencia de la Economía Solidaria, organismo que de forma inmediata las asumirá” A su vez, el Decreto 1798 de 1998 reglamentario de los artículos 31, 36 numeral 10 y 63 de la Ley 454 de 1998, Dispone en su artículo 2°: “ART. 2°- Mientras se organiza y entra en funcionamiento la Superintendencia de la Economía Solidaria y se reglamenta el ejercicio de las competencias atribuidas por el artículo 63 de la Ley 454 de 1998 a las superintendencias, el departamento administrativo nacional de la economía solidaria continuará ejerciendo las funciones relativas al reconocimiento de personería jurídica, aprobación de reformas estatutarias, registro de órganos de administración, vigilancia y control y certificación de tales situaciones, respecto de las entidades de las que venía conociendo el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas” (Subraya la Sala). Como en este momento ya está funcionamiento la Superintendencia de Economía Solidaria, la inspección y vigilancia sobre la Corporación de Vivienda de los Empleados del Instituto Colombiano Agropecuario “CORVEICA” le corresponde ejercerla a tal entidad, de acuerdo con la normatividad citada y con lo precisado en esta providencia en relación con la naturaleza y funciones de la entidad vigilada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: Declarar a la Superintendencia de Economía Solidaria, competente para ejercer la inspección y vigilancia sobre la Corporación de Vivienda de los Empleados del

Instituto Colombiano Agropecuario “CORVEICA”.

COPIESE, NOTIFIQUESE y CUMPLASE

MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA JAVIER DIAZ BUENO

GERMAN AYALA MANTILLA JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS

JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO REINALDO CHAVARRO BURITICA

SILVIO ESCUDERO CASTRO MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

DELIO GOMEZ LEYVA ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMAN

ROBERTO MEDINA LOPEZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

ANA MARGARITA OLAYA FORERO CARLOS ARTURO ORJUELA

GONGORA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

DARIO QUIÑONES PINILLA OLGA INES NAVARRETE BARRERO

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General