CE-SP-EXP2000-NC463

ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Inspección vigilancia y control de Fondo administrador del régimen subsidiado en salud. Superintendencia de Salud / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Determinación de la competencia. Fondo administrador de régimen subsidiado en salud / FONDO PROSEGURIDAD SOCIAL DE LOTEROS Y VENDEDORES DE APUESTAS - Naturaleza jurídica. Entidad encargada de su vigilancia y control. Régimen legal / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Determinación de la competencia: reconocimiento de personería y control, inspección y vigilancia / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Competencia para reconocer personería y ejercer control, inspección y vigilancia a Fondo de Loteros y Vendedores administrador de régimen subsidiado en salud Para el caso de autos, al ser el Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas, una entidad administradora del servicio subsidiado de salud a la luz de la Ley 100 de 1993, se encuentra sometida a un control y vigilancia especial del Estado que le corresponde ejercer a la Superintendencia de Salud. Por lo anterior se deduce, de una parte, que como el Fondo en cuestión se reformó respecto al objeto que tenía, para dedicarse, entre otros, a administrar el régimen subsidiado previsto en la ley 100 de 1993 requiere que la Superintendencia de Salud le reconozca personería a dicha asociación para la prestación de su nuevo objeto y, de otra parte, que esta misma Autoridad después que le reconozca esa personería sea además la que ejerza el control,

inspección y vigilancia sobre el mencionado objeto de administración del régimen subsidiado. Ahora bien, no es tampoco de recibo por parte de la Corporación lo afirmado por la Superintendencia de Salud en el sentido de que no es competente ya que el señalado Fondo no presta servicios de salud, pero es claro que por ser administrador del régimen subsidiado dentro de sus funciones encontramos la de garantizar y organizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud y éstas funciones deben ser vigiladas por la Superintendencia de Salud. En consecuencia las competencias para reconocer personería jurídica y ejercer el control, inspección y vigilancia del Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas corresponden a la Superintendencia Nacional de Salud.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil(2000)

Radicación número: C-463

Actor: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ECONOMIA SOLIDARIA Decide la Sala el conflicto de competencia presentado entre el Departamento

Administrativo Nacional de Economía Solidaria - DANSOCIAL - (antes DANCOOP), la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., (hoy Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.) y la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de dirimir las competencias administrativas entre las entidades antes mencionadas para definir a cual le corresponde ejercer las funciones de inspección y vigilancia de la entidad

denominada Fondo Proseguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas.

ANTECEDENTES:

EL ACTOR:

El Jefe de la División de Personas Jurídicas de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., (antes Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá D.C.) presentó ante esta Corporación solicitud de definición de competencias administrativas entre el Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria - DANSOCIAL- (antes Dancoop), la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C (hoy) y la Superintendencia Nacional de Salud. Solicitó el actor que se definiera el conflicto de competencias administrativas entre las entidades señaladas para determinar cual de ellas es la competente para ejercer las funciones de inspección y vigilancia del Fondo Proseguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas. Manifestó que al Fondo Privado de Vendedores de Lotebogotá (Velota) le fue reconocida la personería jurídica por parte del Ministerio de Justicia en agosto de 1977. Agregó que mediante Resolución Especial No 718 de 1991, expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá (hoy) se aprobó una reforma a los estatutos de la entidad, adoptada en noviembre de ese año, en la cual se denominaría Fondo Proseguridad Social de Loteros de Bogotá. Señaló que de acuerdo a los estatutos vigentes, el Fondo es una Empresa Solidaria de Salud, asociación privada de acción social y carácter solidario, sin ánimo de lucro, con participación comunitaria, de nacionalidad colombiana, domiciliada en Bogotá y con capacidad de adquirir derechos y contraer obligaciones, pudiendo

crear filiales en otras ciudades del país. Indicó que dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo por considerar que la autoridad competente para ejercer el control, inspección y vigilancia del Fondo era la Secretaria Distrital de Salud, el Jefe de División de Personas Jurídicas de la Alcaldía Mayor de Bogotá (hoy) envió el expediente a la Secretaría de Salud Distrital. Ahora bien, el Jefe de la División de Personas Jurídicas de la Secretaria de Salud Distrital conceptuó que esa dependencia no era competente para definir lo relativo a la personería jurídica del Fondo, ya que dentro de su objeto social no se contempla la prestación directa de servicios de salud, por lo tanto, la Secretaría de Salud consideró que debía remitirse a la Alcaldía la solicitud de reconocimiento de personería jurídica que se solicitaba. Expresó la Alcaldía Mayor que en noviembre de 1998, se trasladaron por competencia las carpetas contentivas del expediente del Fondo, al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas hoy DANSOCIAL por considerar que el Fondo era una institución de economía solidaria, pero ésta entidad en respuesta dada en enero de 1999, manifestó que no les correspondía la vigilancia del Fondo, por necesitar una supervisión especializada como es la de la Superintendencia de Salud. Por último señaló que el Fondo Proseguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas Empresa Solidaria de Salud ESS, se inscribió en la Cámara de Comercio de Bogotá el 29 de enero de 1999, bajo el número 00019675 del libro I de las entidades sin ánimo de lucro.

Para resolver se considera: - Departamento Administrativo de Economía Solidaria. - Alcaldía Mayor de Bogotá (hoy).

• Superintendencia Nacional de Salud.

1. ASUNTO QUE DA ORIGEN AL CONFLICTO.

Mediante Resolución No. 5529 del 1° de agosto de 1977, el Ministerio de Justicia reconoció personería jurídica a VELOTA, Fondo Privado de Loteros de Bogotá. Mediante la Resolución Especial No. 718 de octubre de 1998, expedida por el Alcalde Mayor de Bogotá (hoy), se reformó la entidad para conformar el Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros. Por medio de Resolución Especial No. 080 de febrero de 1996, expedida por el Alcalde Mayor, se reformó la entidad para conformar el Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas. Ahora bien, el objeto social del Fondo en cuestión consiste en: "promover y desarrollar, planes de acción social de carácter solidario, con participación comunitaria en el beneficio de vendedores de apuestas y loteros y con carácter de "administradores del régimen subsidiado de salud", de acuerdo con lo previsto por la Ley 100 de 1993". Dicho objeto social, califica la naturaleza del Fondo como una entidad de economía solidaria a la luz de la Ley 454 de 1998.

2. POSICION DE LA ALCALDIA MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA (hoy

Alcaldía Mayor de Bogotá). La Alcaldía Mayor justifica su ausencia de competencia en cuanto al reconocimiento de la personería jurídica del Fondo aduciendo que tal entidad no

se encarga de la prestación directa del servicio de salud y que por ello es competente, en primera instancia, la Superintendencia de Salud, entidad a la que debe estar adscrita por cuanto desarrolla las actividades señaladas por la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2150 de 1995. Explicó que de no establecerse el control y vigilancia del Fondo en cabeza de la Superintendencia, éste corresponde a Dansocial debido a que el Fondo es una entidad de economía solidaria regulada por la Ley 454 de 1998, en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 31, etc., normas que se encargan de asignar el control y vigilancia de las entidades de tal naturaleza a la Superintendencia de Economía Solidaria. Agregó que al no haberse creado la Superintendencia de Economía Solidaría, la misma Ley 454 de 1998, estableció que el control y vigilancia referidos serían ejercidos, temporalmente por Dansocial, antes Dancoop.

3. CONCEPTO DE LA CAMARA DE COMERCIO DE BOGOTA.

La Cámara de Comercio de Bogotá fue requerida con el fin de que, a la luz del Decreto 2150 de 1995, realizara la inscripción de los estatutos y otorgara el registro del Fondo Pro-Seguridad de Loteros y Vendedores de Apuestas, motivo por el cual explicó que: De conformidad con lo establecido por el artículo 45 del Decreto 2150 de 1995, y en concordancia con el artículo 3° del Decreto Reglamentario 427 de 1996, el registro solicitado no se aplica a "las personas jurídicas respecto de las cuales la

ley expresamente regule en forma específica su creación y funcionamiento, todas las cuales se regirán por sus normas especiales". Señaló que el artículo 248 de la Ley 100 de 1993, permitió que se dictara el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud, Decreto 1298 de 1994, el cual dispone que dicho sistema general está compuesto, entre otras, por las personas jurídicas que administren o presten servicios de salud, o las fundaciones o instituciones de utilidad común, corporaciones o asociaciones sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la protección de la salud de los grupos de población más vulnerable. Explicó también que el mismo Estatuto estableció el registro especial de las entidades de salud. Por las anteriores razones consideró como competente para el reconocimiento de la personería jurídica de la entidad, a la Superintendencia Nacional de Salud.

4. POSICION DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.

Sostuvo que no es competente para tal reconocimiento debido a que el Fondo no es una entidad prestadora del servicio de salud directamente y que por ello no se puede enmarcar dentro de los parámetros de la Ley 100 de 1993, ni del Estatuto General del Sistema de Seguridad Social. Explicó que debe asimilarse a un fondo de empleados, de tal manera que resulta ser una entidad de economía solidaria, cuyo control, vigilancia e inspección se encuentran a cargo de Dansocial, según lo establece la Ley 454 de 1998.

5. POSICION DE DANSOCIAL.

Señaló que la Ley 454 de 1998, precisa que DANSOCIAL asumirá las obligaciones del DANCOOP, siempre y cuando correspondan a sus propias

funciones, es decir, seguir ejerciendo las funciones de control, inspección y vigilancia sobre las Asociaciones a cargo de DANSOCIAL, pero no sobre entidades que ejercen la actividad de salud, que al no haber tramitado la personería jurídica ante el DANCOOP, sin observación alguna, en su razón social utilizaron la palabra “FONDO”. En efecto, la Ley antes mencionada estableció, en sus artículos 45 y 147, la excepción consistente en que aquellas entidades que por su naturaleza y de conformidad con la Ley 100 de 1993 tienen un control especializado del Gobierno Nacional, dicho control se halla a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud.

6. CONSIDERACIONES.

La Constitución garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad (art. 38 ). Para el desarrollo de distintas actividades pueden crearse, entre otros, las asociaciones consisten esencialmente en una agrupación de personas, humanas o jurídicas, que la establecen para la realización de un objeto común que no cuando no se persigue ánimo de lucro se denominan “asociaciones sin ánimo de lucro”. Para el caso concreto referente al Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas su objeto principal consiste en "Promover y desarrollar planes de acción social de carácter solidario, con participación comunitaria en el beneficio de vendedores de apuestas y loteros y con carácter de ADMINISTRADORES del régimen subsidiado de salud, de acuerdo con lo previsto por la Ley 100 de 1993"; motivo por el cual sus actividades deben

enmarcarse dentro de lo establecido por el Decreto 2150 de 1995, en concordancia con el artículo 3° del Decreto Reglamentario 427 de 1996 y el artículo18 del Decreto 1298 de 1994, normas que determinan la vinculación de la entidad al Sistema General de Seguridad Social y la obligación que poseen de llevar el registro especial como entidades de salud, cuyo objeto principal es la prestación de servicios de salud, según el artículo 82 ibídem. Por su parte, el artículo 34 de la Ley 454 de 1998 señaló que las entidades de economía solidaria quedarían bajo la supervisión de la Superintendencia de Economía Solidaria, hoy función de Dansocial, siempre y cuando no estuvieran sometidas a control especial del Gobierno. En efecto, observa la Sala que a pesar de que al Fondo Privado de Loteros de Bogotá (VELOTA) el Ministerio de Justicia le reconoció personería jurídica, mediante Resolución N° 5529 de 1977, dicha entidad se reformó después para tener como objeto administrar recursos del servicio subsidiado de salud y para denominarse como Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros; respecto a tales cambió, en la actualidad, no se le ha reconocido personería jurídica para actuar como tal. Para el caso de autos y como ya se explicó, al ser el Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas, es una entidad administradora del servicio subsidiado de salud a la luz de la Ley 100 de 1993, se encuentra sometida a un control y vigilancia especial del Estado que le corresponde ejercer a la Superintendencia de Salud.

En efecto: El Decreto Ley 2150 de diciembre 5 de 1995 “Por el cual se suprimen y reforman

regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública”en el Capítulo II: . Suprimió, en el artículo 40, el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de “de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro”. Indicó los requisitos para que ellas se constituyan como personas jurídicas y el registro que deben hacer ante la Cámara de Comercio. . Exigió, en el artículo 41, que para ejercer los actos propios de su actividad principal deberán cumplir los requisitos previstos en la ley para obtener licencia o permiso de funcionamiento. . Exigió también, en el artículo 42, que se inscribirán en el registro de la Cámara de Comercio, con jurisdicción en el domicilio principal de las persona jurídica, los estatutos y sus reformas, los nombramientos de administradores, los libros, la disolución y la liquidación de las personas jurídicas formadas, en los mismos términos, tarifas y condiciones previstos para el registro de actos de las sociedades comerciales. . Señaló, en el artículo 43, cómo se probarás la existencia y representación legal de las personas jurídicas de derecho privado a que se refiere el mencionado Capítulo del decreto ley 2.195 de 1995. . Prohibió, en el artículo 44, la exigencia de requisitos adicionales para la creación o el reconocimiento de personas jurídicas. . Excepcionó, en el artículo 45, lo siguiente: Artículo 45. EXCEPCIONES. Lo dispuesto en este capítulo no se aplicará para

las instituciones de educación superior; las institucioes de educación formal y no formal a que se refiere la Ley 115 de 1994; las personas jurídicas que prestan servicios de vigilancia privada; las iglesias, confesiones y denominaciones religiosas, sus federaciones y confederaciones y asociaciones de ministros; las reguladas por la ley 100 de Seguridad Social, los sindicatos y las asociaciones de trabajadores y empleadores; partidos y movimientos políticos; cámaras de comercio y ls demás personas jurídicas respecto de las cuales la ley expresamente regule en forma específica su creación o funcionamiento, todas las cuales se regirán por normas especiales. Por lo anterior se deduce, de una parte, que como el Fondo en cuestión se reformó respecto al objeto que tenía, para dedicarse, entre otros, a administrar el régimen subsidiado previsto en la ley 100 de 1993 requiere que la Superintendencia de Salud le reconozca personería a dicha asociación para la prestación de su nuevo objeto y, de otra parte, que esta misma Autoridad después que le reconozca esa personería sea además la que ejerza el control, inspección y vigilancia sobre el mencionado objeto de administración del régimen subsidiado. Respecto a las indicaciones hechas por las Autoridades que hacen parte en la definición de la acción de definición de competencias administrativas se tiene que: Respecto de la Ley 454 de 1998, observa la Sala que a pesar de que se estableció que Dansocial quedaría a cargo del manejo, control y vigilancia de aquellas entidades de economía solidaria, que estarían a cargo de la futura Superintendencia de Economía Solidaria, para el caso no es procedente por

cuanto, como ya se explicó, del objeto del Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas, se desprende, explícitamente, que se trata de una entidad administradora del Régimen Subsidiado de Salud, regida por lo establecido por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994. Ahora bien, no es tampoco de recibo por parte de la Corporación lo afirmado por la Superintendencia de Salud en el sentido de que no es competente ya que el señalado Fondo no presta servicios de salud, pero es claro que por ser administrador del régimen subsidiado dentro de sus funciones encontramos la de garantizar y organizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud (POS) y éstas funciones deben ser vigiladas por la Superintendencia de Salud. En consecuencia las competencias para reconocer personería jurídica y ejercer el control, inspección y vigilancia del Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE : DECLARAR que las competencias administrativas para reconocer personería jurídica y para ejercer el control, inspección y vigilancia del Fondo Pro-Seguridad Social de Loteros y Vendedores de Apuestas corresponde a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, como ya se explicó en la parte motiva de esta providencia. Comuníquese esta decisión a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Alcaldía Mayor de Bogotá (hoy) y al Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria - Dansocial.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

GERMAN AYALA MANTILLA ALBERTO ARANGO MANTILLA

TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA CARRILLO B

REINALDO CHAVARRO BURITICA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ DELIO GOMEZ LEYVA

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ RICARDO HOYOS DUQUE

DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. OLGA INES NAVARRETE B.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ M.

JESUS MARIA LEMUS BUSTAMANTE NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE DARIO QUIÑONES PINILLA

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MANUEL S. URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General