CE-SP-EXP2000-NC615
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SP-EXP2000-NC615
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2000
ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVASImprocedencia. Incompetencia del Auditor General de la República para promoverla. Inexequibilidad de norma sustento del decreto que estableció función / AUDITOR GENERAL DE LA REPUBLICA - Incompetencia para incoar acción de definición de competencias administrativas. Inexequibilidad de norma sustento de la que estableció función / VIGILANCIA FISCALContralorías distritales o municipales. Marco legal / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Rechazo de la solicitud. Incompetencia del auditor para promover acción Para suscitar el conflicto planteado, el Auditor General de la República invocó como norma jurídica, el artículo 17.3 del decreto ley 1142 de 1999 expedido, por el Presidente de la República, en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por la ley 489 de 1998; este decreto ley determinó la organización y el funcionamiento de la Auditoría General de la República; y en particular en el artículo 17.3, entre otras funciones del Auditor General de la República estableció la de promover las acciones pertinentes para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las entidades sujetas a su vigilancia. La Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 120 de la ley 489 de 1999, en consecuencia el decreto ley que expidió el Presidente de la República, 1142 de 1999, con base en las facultades extraordinarias quedó sin sustento jurídico y además perdió vigencia. La consecuencia de la inexequibilidad referida es la atinente a que para cuando el Auditor General de la República ejercitó la acción de
definición de competencias, la facultad legal que lo autorizaba ya no existía en el ordenamiento jurídico. En efecto el memorial de conflicto de competencias administrativas se propuso el día 21 de octubre de 1999 y la declaratoria de inexequibilidad tuvo efecto, como lo determinó la Corte Constitucional, a partir de la promulgación de la ley 489 de 1999, hecho que tuvo ocurrencia el día 21 de julio de 1998.
NOTA DE RELATORIA: Ver C-702 de 20 de septiembre de 1999 y C-969 de 1 de diciembre de 1999, Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Santa fe de Bogotá D. C., quince (15) de febrero de dos mil (2000)
Radicación número: C-615
Actor: ALVARO GUILLERMO RENDÓN LÓPEZ
I. Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre el conflicto de competencias administrativas, propuesto por el Auditor General de la República, quien considera que la Contraloría General de la República ha asumido facultades que corresponden a la Contraloría Departamental de Bolívar, para investigar fiscalmente a la Contraloría Distrital de Cartagena.
II. Antecedentes históricos
A. La Contraloría Departamental de Bolivar inició, de oficio, indagación preliminar al doctor Evaristo Ujueta Amador, Contralor Distrital de Cartagena de Indias (mediante auto No. 001 del 1º de septiembre de 1998; fols. 84 y 85).
B. La misma contraloría decidió cerrar esa investigación, a dicho contralor, y abrir a la Contraloría Distrital de Cartagena juicio fiscal (mediante auto No. 014 del 6 de enero de 1999, expediente 029; fols. 8 al 50).
C. El Concejo Distrital de Cartagena elevó solicitud a la Contraloría General de la República con el fin de que asumiera el control fiscal excepcional del Distrito de Cartagena, en aplicación del artículo 26 de la ley 42 de 1993 (proposición No. 201 del 12 de marzo de 1999; fols. 51 al 54).
D. Posteriormente, la Contraloría Departamental de Bolívar inició investigación fiscal contra el Contralor Distrital de Cartagena, que condujo a la apertura del correspondiente juicio por presunto faltante de fondos públicos por valor de $ 182’461.204,oo (auto 001 del 6 de mayo de 1999; fols. 107 y 108).
E. El Auditor Externo ante la Contraloría General de la República solicitó al Contralor General información sobre las gestiones, de gestión fiscal excepcional, que corresponden originalmente a la Contraloría Departamental de Bolívar, sobre la Contraloría Distrital de Cartagena (oficio A.OF. 0174 del 14 de mayo de 1999; fol.
65).
F. El Contralor General de la República, Doctor Carlos Ossa Escobar, informó a la Auditoría General de la República, mediante oficio No. 000551 del 19 de mayo de 1999, que su Unidad de Investigaciones Fiscales (Dirección de Investigaciones y Juicios Fiscales) por auto No. 0060 del 3 de mayo de 1999 “( ) aperturó (sic)
indagación preliminar al Distrito Turístico de Cartagena y al Concejo Distrital. Así mismo, con auto No. 061 del 5 de Mayo de 1999, se abrió investigación fiscal a la Contraloría Distrital de Cartagena” (fols. 66 y 67).
G. La Directora de Investigaciones y Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República solicitó al Contralor General de la República, en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 8º del artículo 268 de la Constitución Política, requerir al Concejo Distrital a fin de suspender al Contralor Distrital de Cartagena, mediante oficio No. 1671 del 5 de mayo de 1999.
H. El Contralor General de la República ordenó al Concejo Distrital de Cartagena, mediante resolución No. 2263 del 6 de mayo de 1999, suspender de manera inmediata al Contralor Distrital de Cartagena (fols. 63 y 64).
I. El Concejo Distrital de Cartagena acató esa orden de suspensión inmediata.
Mediante la proposición 234 del 6 de mayo de 1999, suspendió en el cargo al señor Doctor Evaristo Ujueta Amador (fols. 104 al 106).
J. El Contralor Departamental de Bolívar en respuesta a la solicitud de la Auditoría Externa de la Contraloría General de la República (Jefe de la Unidad de Control Fiscal) informó las actuaciones que se adelantaron dentro del proceso de responsabilidad fiscal tramitado dentro del expediente No. 029, relativas a la investigación seguida al Contraloría Distrital de Cartagena (fols. 98 al 103).
K. El Concejo Distrital de Cartagena informó al Contralor Departamental de Bolívar los motivos que sustentaron la suspensión del Contralor Distrital
(comunicación del 11 de junio de 1999; fol. 95).
L. El Auditor referido manifestó al Contralor General de la República su posición jurídica respecto a la actuación adelantada por la Contraloría General; le indicó que si bien no encontraba objeción a la facultad que le asistió a la Contraloría General de la República al solicitar la suspensión del Contralor Distrital de Cartagena, existen argumentos que permiten concluir que “no le está permitido extender el control excepcional a la Contraloría Distrital”; señaló que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado la Contralorío Distrital es una persona jurídica distinta del Distrito de Cartagena (oficio No. 0390 del 28 de julio de 1999; fols. 68 al 72).
M. El Contralor General de la República manifestó al Auditor General de la República su desacuerdo, con lo anteriormente anotado; además reafirmó la competencia de la Contraloría General de la República para efectuar el control excepcional incluso sobre las cuentas de la Contraloría Distrital de Cartagena (oficio No. 11-1000-1209 del 23 de agosto de 1999; fols. 73 al 83).
Para resolver, se hacen las siguientes
III. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo pronunciarse sobre la solicitud del Auditor General ante la Contraloría General de la República, atinente a que existe conflicto de competencias administrativas entre las
Contralorías General de la República y Departamental de Bolívar, para investigar fiscalmente a la Contraloría Distrital de Cartagena. La doctrina Colombiana alude, como sigue, sobre la llamada “acción de definición de competencias”, prevista en el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo. “La institución no es propiamente una acción, sino que corresponde a un proceso especial que se sigue ante la jurisdicción administrativa para dirimir los conflictos que sobre competencias administrativas se presenten en el seno de la administración. Los conflictos pueden proponerse a solicitud de parte interesada o de oficio por las mismas autoridades implicadas en ellos. Los conflictos, como sucede con sus similares a nivel jurisdiccional (de competencia o de jurisdicción), pueden ser negativos o positivos, bien que las distintas autoridades u organismos administrativos manifiesten su incompetencia para decidir algún asunto, o las implicadas en el conflicto estimen ser competentes. En principio, la entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime que sí lo es. Si ésta, a su turno, declarare su incompetencia, ordenará remitir la actuación al tribunal administrativo o al Consejo de Estado, según el caso (arts. 128, nl 15 y 131 nl 11 del C.C.A.). Recibido el expediente por el organismo jurisdiccional competente para dirimir el conflicto se seguirá el trámite señalado en el inciso 3º del artículo 88 del C.C.A. (art. 18 del Decreto 2304);o sea, se dará traslado a las partes por el término común de 3 días para que presenten sus alegatos; vencido este término, la Sala
plena deberá resolver en el término de 10 días. En cambio, cuando el conflicto sea positivo, porque ambas entidades se consideran competentes, a iniciativa de cualquiera de ellas o de ambas se remitirá la actuación al tribunal o al Consejo, según el caso, y el conflicto será dirimido por el procedimiento señalado para el negativo. La petición de remisión podrá hacerse por la parte interesada en el asunto cuya solución produjo el conflicto. Al decidir el conflicto, la actuación cumplida ante el órgano incompetente quedará sin valor alguno. La sentencia correspondiente se limitará a señalar cuál es la autoridad competente y los límites de su competencia.” (1[1])
A. Conflicto: Fue suscitado por el Auditor General de la República, quien manifestó que el control excepcional por parte de la Contraloría General de la República, previsto la ley 42 de 1993 (art. 26) no es aplicable a las Contralorías Distritales y Municipales, por ser estas autoridades personas jurídicas diferentes de las personas sobre las cuales ejercen control fiscal, distritos y municipios.
Argumentó, de una parte, que el control fiscal posterior excepcional por parte de la Contraloría General de la República se estableció sólo sobre las cuentas de las entidades territoriales, no sobre las Contralorías territoriales, puesto, como ya se dijo, éstas últimas autoridades poseen personalidad jurídica, como así lo ha sostenido el Consejo de Estado (2[2]). De otra parte, consideró que es la Contraloría Departamental correspondiente a la que compete la vigilancia de la gestión fiscal de las Contralorías Distritales o municipales, por expresa disposición legal, ley 136 de 1994 (art. 162), cuyo
contenido es el siguiente: “Vigilancia Fiscal en las Contralorías Distritales o Municipales. La vigilancia de la gestión fiscal en las Contralorías distritales o municipales se ejercerá por parte de la correspondiente contraloría departamental. La vigilancia se realizará conforme a los principios, técnicas y procedimientos establecidos por la ley”. Concluyó el Auditor, en consecuencia, que no se pueden radicar competencias en la Contraloría General de la República para extender el control fiscal excepcional a las contralorías distritales y municipales (fols. 4 al 6). 1[1] “Derecho Procesal Administrativo”. Carlos Betancur Jaramillo. Quinta Edición. Editorial Señal. Página. 60. 2[2] Cita las siguientes sentencias: 6 de febrero de 1997. M.P. Manuel Urueta Ayola. Sección primera. Exp. 4144 ; 30 de enero de 1997. M.P. Libardo Rodríguez. Sección Primera. Exp. 4168; 24 de octubre de 1996. M.P. Silvio Escudero Castro. Sección Segunda. Exp. 8016.
C. Caso concreto: Para suscitar el conflicto planteado, el Auditor General de la República invocó como norma jurídica, el artículo 17 (num. 3º) del decreto ley 1142 de 1999 expedido, por el Presidente de la República, en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por la ley 489 de 1998 (art. 120, num. 6º) (3[3]).
El citado decreto ley 1.142 de 1999 determinó la organización y el funcionamiento
de la Auditoría General de la República; y en particular en el artículo 17 y numeral 3o indicó: “Funciones del Auditor General de la República. Son las siguientes: ( ) 3(?[3] ) Art. 120.- Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para: ( )
6. Modificar la estructura de la Contraloría General de la República, determinar la organización y funcionamiento de su auditoría externa; suprimir, fusionar, reestructurar, transformar o liquidar el Fondo de Bienestar Social de que trata la Ley 106 de 1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben
observarse para el efecto; y dictar las normas sobre la Carrera Administrativa Especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen personal. ( ) Parágrafo 3o.- En ejercicio de las facultades conferidas por el presente artículo, el Presidente de la República no podrá modificar códigos, leyes estatutarias, orgánicas y aquéllas de que trate el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. Igualmente, en ejercicio de estas facultades, el
Presidente de la República no podrá fusionar o suprimir entidades u organismos creados o previstos por la Constitución Política. Así mismo, salvo lo previsto en los numerales 6º y 7º, el ejercicio de las facultades que se confieren en el presente artículo, no incluye los órganos, dependencias o entidades a las cuales la Constitución Política le reconoce un régimen de autonomía. Parágrafo 4o.- Las facultades de que tratan los numerales 6º y 7º del presente artículo serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República, del Fiscal General de la Nación y del Procurador General de la Nación, en lo relativo a sus respectivas entidades. Parágrafo 5o.- Por virtud de las facultades contenidas en el presente artículo el Gobierno no podrá crear ninguna nueva entidad u organismo público del orden nacional. En tal sentido se considera que se crea una entidad nueva cuando quiera que la resultante del ejercicio de las facultades persiga objetivos esencialmente distintos de aquellos originalmente determinados por el legislador para la entidad o entidades respectivas”.
3. Promover las acciones pertinentes para resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las entidades sujetas a su vigilancia. ( )” Esta Sala advierte que el artículo 120 de la ley 489 de 1998 que facultó al Presidente de la República para expedir el antecitado decreto ley fue demandado en acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional; al decidir el proceso declaró la inexequibilidad; sostuvo: “ Así pues, se incurrió en un vicio que no sólo tiene que ver con la forma sino con el contenido material o de fondo de la función legislativa que le corresponde al
Congreso de la República, como órgano soberano de la representación popular. Tal falencia hace que el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 que se revisa sea inexequible, por ser contrario a la letra y al espíritu de la Constitución Política. Por ello, la Corte Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca. Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno”(4[4]) - subrayado fuera de texto original ( 5[5]) -. Por consiguiente, si la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 120 de la ley 489 de 1999, el decreto ley que expidió el Presidente de la República, No. 1.142 de 1999, con base en las facultades extraordinarias quedó sin sustento jurídico y además perdió vigencia. La consecuencia de la inexequibilidad referida es la atinente a que para cuando el
Auditor General de la República ejercitó la acción de definición de competencias, la facultad legal que lo autorizaba ya no existía en el ordenamiento jurídico. En efecto el memorial de conflicto de competencias administrativas se propuso el día 21 de octubre de 1999 (fol. 7) y la declaratoria de inexequibilidad tuvo efecto, como 4[4] Sentencia C - 702 del 20 de septiembre de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz. 5[5] La ley 489 de 1998 fue promulgada el 21 de julio de 1998 y su vigencia comenzó a partir de su publicación en el diario oficial, 23 de julio de 1998. lo determinó la Corte Constitucional, (en sentencia proferida el día 20 de septiembre de 1999), a partir de la promulgación de la ley 489 de 1999, hecho que tuvo ocurrencia el día 21 de julio de 1998. En consecuencia, se RESUELVE: PRIMERO. RECHÁZASE la solicitud, del Auditor General de la República, de definición de competencias administrativas, por carecer el referido funcionario, de competencia legal para promoverla. SEGUNDO. COMUNÍQUESE, mediante oficio, esta providencia a los señores Auditor General de la República, Contralor General de la República y Contralor Departamental de Cartagena de Indias.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
JAVIER DÍAZ BUENO
Presidente
