CE-SP-EXP2000-NS150

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA -M Inexistencia de violación de norma sustancial / COMPAÑÍA DE SEGUROS - Son responsables del impuesto a las ventas por enajenación de salvamentos / SALVAMENTOSSu enajenación es actividad directamente relacionada con el objeto social de la aseguradora De conformidad con lo establecido en los literales a) de los artículos 420, 421 y 437 del Estatuto Tributario, las compañías de seguros son responsables del impuesto sobre las ventas en la enajenación de salvamentos. Pues bien, la enajenación de salvamento, que son las cosas siniestradas cuya propiedad adquiere la aseguradora cuando cubre el valor del siniestro, es una actividad directamente relacionada con su objeto y tiene como finalidad el ejercicio de los derechos derivados de la existencia y actividad de la sociedad. La interpretación anterior fue la que le dio la Sección Cuarta, por lo que ningún reparo puede hacerse a la precisión y alcance que le dio a dichos preceptos, pues, se repite, no existió ningún yerro acerca de su contenido y alcance.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil (2000).

Radicación número: S-150

Actor: LATINOAMERICANA DE SEGUROS Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la sociedad LIBERTY SEGUROS S.A., entidad que se fusionó con LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A., por conducto de apoderado, con fundamento en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, contra la

sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el día 16 de abril de 1999. LA SENTENCIA RECURRIDA La Sección Cuarta de la Corporación en el fallo objeto de este recurso confirmó la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En lo pertinente consideró la Sección Cuarta que la legalidad de los actos acusados debe decidirse, no con base en el Concepto 18229 del 18 de julio de 1984 de la Dirección de Impuestos Nacionales, el cual se refiere única y exclusivamente a las instituciones financieras, sino con fundamento en las normas legales. Señaló el fallo que si bien las interpretaciones contenidas en los conceptos emitidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas son de carácter general y no decisorias en un caso en particular; mal puede aceptarse como argumento de ilegalidad de los actos acusados, máxime cuando en el concepto 069 del 28 de enero de 1997, cuyos planteamientos fueron acogidos por la administración al expedir los actos demandados, se resolvió el problema jurídico planteado por las compañías aseguradoras en torno al tema de la enajenación de salvamentos; que, además, para la fecha en que se expidieron las liquidaciones de revisión, esto es, el 17 de septiembre y el 8 de octubre de 1997, el concepto vigente para las compañías aseguradoras era el 069, según el cual se consideró que la enajenación de salvamentos estaba sujeta al gravamen y aunque la sociedad en la vía gubernativa propuso la aplicación del concepto 18229 de 1984,

no puede decirse que su decisión de excluir del gravamen las ventas de salvamentos estaba amparada en este último concepto, puesto que el problema jurídico tratado no corresponde al que se plantea en el proceso; que se trata de la interpretación que a dicho concepto hizo la misma sociedad actora y no del desconocimiento del criterio oficial definido previamente en uno y otro concepto; que, por ello, no resultan válidas las razones que se aducen para configurar la infracción del artículo 264 de la ley 223 de 1995, ni mucho menos del supuesto quebrantamiento del invocado derecho a la igualdad, que, como es sabido, se predica entre iguales, lo que no ocurre en el caso. Agregó la sentencia impugnada que, de otra parte, existen razones derivadas de las normas mercantiles, financieras y tributarias, para concluir que la actora es responsable por el IVA de las ventas de salvamentos, pues además de que la venta de tales bienes no se halla expresamente excluida del impuesto, el artículo 437 del Estatuto Tributario no da cabida a la interpretación que pretende la demandante, para justificar la pretendida exclusión. Concluyó, además, que la previsión del citado artículo 437 del Estatuto Tributario debe interpretarse en concordancia con los artículos 420 y 421 del mismo estatuto, esto es, que configurado el hecho generador del impuesto por la transferencia de dominio de bienes corporales muebles, no excluidos del gravamen, surge para el responsable la obligación de liquidar, cobrar y declarar el impuesto a las ventas que se origine por tales enajenaciones; que no se considera que la enajenación de los bienes recibidos por las compañías

aseguradoras bajo el concepto de “salvamentos” constituya una actividad al margen de las operaciones de seguros, puesto que si la finalidad del contrato de seguros es el cubrimiento del riesgo asegurado, se entiende que todos los gastos y transacciones que deba realizarse en desarrollo de tales contratos corresponden al normal funcionamiento de la empresa, es decir, al desarrollo de su actividad ordinaria, porque lo relevante no es la regularidad de ocurrencia de los siniestros, ni la realización de las operaciones que se derivan directamente del cubrimiento a la prestación pactada mediante los contratos de seguros, sino la relación causal que existe entre el acto de enajenación de los bienes recibidos bajo el concepto de salvamento y el desarrollo de las operaciones propias de la actividad aseguradora. Respecto de la sanción por inexactitud, consideró la Sección que ella no se configura, por tratarse de una diferencia de criterios en el derecho aplicable, como lo prevé el inciso final del artículo 647 del Estatuto tributario, según el cual, no se considera viable la sanción cuando el menor valor a pagar se derive de errores de apreciación o diferencia de criterios, “siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos.”. EL RECURSO La Aseguradora recurrente, señaló como normas sustanciales infringidas, los artículos 13 y 363 de la Constitución Política, por falta de aplicación, y el artículo 437 del Estatuto Tributario, por interpretación errada, “que condujo a su no aplicación”. El primer cargo lo sustenta la sociedad en la infracción del artículo 437 del Estatuto Tributario. Alega, luego de hacer un recuento de la historia de

dicho precepto y de la interpretación que le dio la Dirección de Impuestos Nacionales por medio del concepto 18220 del 18 de julio de 1984, que tal entendimiento de la DIN debe entenderse como expresiva del verdadero espíritu de la ley, ya que dicha dependencia fue la autora de la norma interpretada, fuera de que es razonable, pues el impuesto de ventas no está destinado a gravar todo tipo de operaciones de enajenación de bienes corporales muebles, sino únicamente aquel que ocurre frecuentemente en un determinado centro de operación mercantil y, precisamente, por ello la venta aislada entre dos particulares no está gravado con el impuesto a las ventas. Expresa además que la interpretación que hizo la sección es equivocada, pues la calidad de comerciante o de vendedor habitual no cuenta para nada en su conclusión; que, en esa medida, el artículo 437 del Estatuto Tributario fue transgredido, por interpretación errada, que concluyó en su no aplicación. El segundo de los cargos lo fundamenta la sociedad recurrente en la infracción del principio de la igualdad en materia tributaria. Alega que el artículo 13 de la Constitución Política consagra el derecho a la igualdad de las personas ante la ley, que, así mismo, el artículo 363 de la Carta establece que el sistema tributario debe ser equitativo, lo cual implica el derecho de los contribuyentes a un sistema tributario justo en la norma legal y su aplicación. Manifiesta que el artículo 437 del Estatuto Tributario determina cuándo las personas son responsables por el impuesto a la ventas, o sea cuándo están obligadas a su pago; que el pretender aplicar una pauta diferente de la establecida y practicada

respecto de los bancos, cuando se trata de la liquidación del impuesto de ventas a cargo de las compañías de seguros por enajenación de bienes recibidos en salvamento, constituye una violación del derecho fundamental de la igualdad de las personas ante la ley, y del principio de equidad en el sistema tributario. Agrega, que, por ello, se debe concluir que la interpretación dada por la Dirección de Impuestos a la ley (artículo 5 del decreto ley 3541 de 1983, hoy artículo 437 del estatuto tributario) debe tener un alcance general, a fin de no violar el principio de la igualdad en materia tributaria. Por tal razón, dice la suplicante, si, con base en tal interpretación, no se es responsable del IVA por la enajenaciones de bienes por parte de entidades cuya “actividad primordial” es de otra índole, en aras del principio de la igualdad tributaria, no se debe liquidar el impuesto de que se trata a las compañías de seguros en el caso de las ventas de bienes recibidos en salvamento, en la misma forma como no se hace en las enajenaciones de bienes recibidos como dación en pago por los bancos. CONSIDERACIONES 1.- COMPETENCIA De conformidad con los artículos 33-4 y 57 de la Ley 446 de 1998, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, es competente para resolver este recurso extraordinario, con exclusión de los miembros de la Sección Quinta, por ser la Sección falladora de la providencia objeto de este recurso. 2.- ASPECTOS GENERALES Prescribe el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, lo siguiente: “Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de

súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora están excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala lo determina.” Se prevé en la norma anteriormente transcrita los siguientes requisitos fundamentales para la procedencia del recurso: a) Que se trate de sentencias ejecutoriadas que profieran las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. b) La causal única para que proceda el recurso es la violación directa de una norma de derecho sustancial por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. c) Debe indicarse por el recurrente en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción. Ahora bien, esta Corporación, acogiendo la jurisprudencia elaborada por la Corte Suprema de Justicia, ha precisado que por normas sustanciales debe entenderse “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación”. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que “se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo.” (auto del 4 de agosto de 1999. Exp. Q-063. C.P.

Alier Hernández Enríquez). Significa lo anterior que cuando se alega infracción directa de la ley sustancial, está vedado el análisis de situaciones de facto y de preceptos de carácter procedimental, pues dicha causal supone un yerro por parte del fallador en el juicio hermenéutico que realiza sobre la existencia, validez y alcance de una disposición jurídica, al inaplicar, aplicar en forma indebida o interpretar equivocadamente las normas sustanciales que gobiernan la materia de la litis. LOS CARGOS FORMULADOS Primer cargo. Debe precisar la Sala, en primer lugar, que no es acertado sostener que una norma fue infringida por interpretación errónea que condujo a su no aplicación, porque, cuando se interpreta un precepto legal, supone necesariamente su aplicación. De otro lado, tampoco es pertinente, en el caso objeto de examen, afirmar que el artículo 437 del Estatuto Tributario no fue aplicado por la sentencia suplicada. Del texto del fallo, palmariamente, se infiere lo contrario. En efecto, dijo la Sección Cuarta: “De acuerdo con lo establecido en el artículo 437 del Estatuto tributario, “Son responsables del impuesto: a) En las ventas, los comerciantes, cualquiera que sea la fase de los ciclos de producción y distribución en las que actúen y quienes sin poseer tal carácter, ejecuten habitualmente actos similares a los de aquellos”. La misma norma dispone en su inciso final que “La responsabilidad se extiende también a las venta de bienes corporales muebles aunque no se enajenen dentro del giro ordinario del negocio, pero respecto de cuya adquisición o importación se hubiere generado

derecho al descuento”. Estima la Sala que la anterior disposición debe interpretarse en concordancia con los artículos 420 y 421 del mismo estatuto, esto es, que configurado el hecho generador del impuesto por la transferencia de dominio de bienes corporales muebles, no excluidos del gravamen, surge para el responsable la obligación de liquidar, cobrar y declarar el impuesto a las ventas que se origine por tales enajenaciones.”. La incompatibilidad de la censura que formula la recurrente llevaría, por fuerza de la lógica, a la no prosperidad del cargo, ya que resulta contradictorio y excluyente imputar a la sentencia simultáneamente inaplicación de una norma que sí aplicó en ella, y a la vez interpretación errónea del mismo precepto. No obstante lo anterior, si se interpreta con amplitud el escrito del recurso y se estima que la censura que le endilga la recurrente al fallo de la Sección, es la errónea interpretación del artículo 437, literal a del Estatuto Tributario, se llegaría también a la misma conclusión de la falta de prosperidad del cargo, pues fue bien entendida dicha norma por parte de la Sección Cuarta. En efecto, de conformidad con lo establecido en los literales a) de los artículos 420, 421 y 437 del Estatuto Tributario, las compañías de seguros son responsables del impuesto sobre las ventas en la enajenación de salvamentos. Pues bien, la enajenación de salvamento, que son las cosas siniestradas cuya propiedad adquiere la aseguradora cuando cubre el valor del siniestro, es una actividad directamente relacionada con su objeto y tiene como finalidad el ejercicio

de los derechos derivados de la existencia y actividad de la sociedad. La interpretación anterior fue la que le dio la Sección Cuarta, por lo que ningún reparo puede hacerse a la precisión y alcance que le dio a dichos preceptos, pues, se repite, no existió ningún yerro acerca de su contenido y alcance. En este orden, no tiene vocación de prosperidad este cargo. Segundo cargo Lo sustenta la suplicante en la infracción del principio de igualdad. En el desarrollo de la censura, la aseguradora formula críticas contra las consideraciones de la sentencia de primera instancia y el concepto 069 del 28 de enero de 1997 de la Dirección de Impuestos Nacionales, lo cual no es acertado tratándose de esta clase de recurso extraordinario. De conformidad con el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de súplica, supone necesariamente que las acusaciones por la violación de normas sustanciales, deba hacerse respecto de las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Sub Secciones del Consejo de Estado, o sea contra la sentencia recurrida, y no contra las de primera instancia proferidas por los Tribunales Administrativos, aunque sean confirmadas por aquellas, ni contra los actos de la administración, como lo planteó la recurrente. De otra parte, advierte la Sala que la sentencia impugnada para confirmar la de primera instancia, concluyó, en esencia: 1) que el concepto 18220 del 18 de julio de 1984 de la Dirección de Impuestos Nacionales, estaba destinado exclusivamente para las entidades financieras y no para las aseguradoras; 2) que la actividad aseguradora es “absolutamente comercial”, y, 3) que la venta de

bienes de salvamento, tiene relación directa e inmediata con los contratos de seguros y sólo tienen justificación si tales contratos existen. Ahora bien, la sentencia recurrida tuvo como fundamento el concepto mismo cuestionado por la suplicante y los artículos 420, 421 y 437 del estatuto tributario, de donde resulta imposible, sin haber destruido las conclusiones jurídicas de la sentencia mediante la acusación correspondiente y, como consecuencia, haber demostrado la igualdad en los casos de los bancos y de las aseguradoras, tener por infringido los artículos 13 y 363 de la Constitución Política. Resulta, por demás, evidente que, independientemente de las censuras hechas a la providencia del Tribunal y al Concepto de la Dirección de Impuestos Nacionales, la sociedad recurrente pretende demostrar que las hipótesis de las ventas por salvamento son iguales a la venta de los bienes recibidos en dación en pago por los Establecimientos Financieros, y por ello se da la infracción del artículo 13, lo cual no es posible tratándose de la causal de violación directa de norma sustancial, pues al desconocimiento del artículo 13 de la Carta Política, sólo podría llegarse por violación de las normas sustanciales que aplicó la sentencia recurrida, y el cargo no se refiere a dicha infracción, sino a las dos normas constitucionales exclusivamente. Pero además, definir si en el presente caso las compañías aseguradoras deben tener igual tratamiento que las entidades financieras, impone estudiar los aspectos fácticos de la litis, para dilucidar si efectivamente tienen elementos comunes que exijan, por ende, el mismo tratamiento, cuestión que no

es dable hacer tratándose de la causal por violación de norma sustancial. Insiste la Sala en el hecho de que en el estudio de este recurso extraordinario de súplica debe prescindirse de cualquier consideración que implique discrepancia con el juicio que el fallador haya hecho en relación con los hechos alegados y con las pruebas recaudadas en el proceso; por ello, no es técnicamente correcto acusar, como lo hace la suplicante, el quebranto directo del principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, pues ello supondría necesariamente una violación media o indirecta, la cual no está consagrada en esta clase de recurso extraordinario. La acusación, por consiguiente, no puede prosperar. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la sociedad LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A., contra la sentencia del 16 de abril de 1999, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por la cual se confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca pronunciada el 3 de septiembre de 1998, dentro del proceso instaurado por la sociedad actora contra la Nación - Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales. CONDENASE en costas a la parte recurrente de acuerdo con lo previsto en los artículos 392 y s.s. del C.P.C.. Liquídense. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS TARSICIO CACERES TORO

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE ROBERTO MEDINA LOPEZ

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

ANA MARGARITA OLAYA FOREROALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA DARIO QUIÑÓNES PINILLA

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR MANUEL S. URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General