CE-SP-EXP2000-NS297

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Improcedencia por no darse la violación directa de norma sustancial / VIOLACION DIRECTA DE NORMA SUSTANCIAL - Recurso Extraordinario de Súplica no permite nuevo análisis probatorio / ASESOR DE PROCURADURIA DEPARTAMENTAL - Nulidad del nombramiento Previamente a determinar el fondo del asunto debe establecerse de qué clase de normas se trata, si de carácter sustancial o formal; sobre este tópico cabe decir, que las primeras, son preceptos jurídicos esenciales o de mayor importancia que reglan el derecho correspondiente; mientras que las segundas son regulaciones que apuntan no al contenido del derecho, sino, por regla general, a la forma de su ejercicio. Dicha vulneración debe ser directa, y se presenta por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. A partir del enunciado antes mencionado, se han decantado varios aspectos, entre los cuales, cabe destacar: Que la violación directa de norma sustancial supone la confrontación directa entre la norma y supuesto de hecho, lo que lleva a la exclusión de cualquier clase de censura frente a la apreciación probatoria tenida en cuenta por el fallador para resolver el asunto; en consecuencia, no es procedente mediante el recurso extraordinario de súplica perseguir un nuevo análisis de las pruebas que obran en el expediente. En el mismo sentido, los errores producto de la aplicación de la norma, inaplicación o interpretación, deben incidir de una forma directa en el resultado del proceso, pues cualquiera otra consideración resultaría inane, pues no serviría para lograr el fin perseguido por el recurso extraordinario,

cual es la infirmación de la sentencia. El recurso extraordinario no apunta, bajo ningún supuesto, a la adecuación del procedimiento o la denuncia de vicios correspondientes al trámite o actividad del juez. A partir de estos supuestos, para la Sala resulta claro que el cargo primero se debe desestimar, pues se refiere a normas de carácter procesal o de adecuación del trámite.

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido se puede consultar sentencia S-247 de 11 de abril de 2000 y S-295 de 25 de abril de 2000.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA.

Santa Fe de Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil (2.000).

Radicación número: S-297

Actor: JAVIER GARCIA LONDOÑO Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Procede la Sala a desatar el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor RICARDO GUZMÁN ARROYO, por intermedio de apoderado contra la sentencia proferida el 5 de agosto de 1999, por la Sección Quinta de ésta

Corporación.

LA SENTENCIA IMPUGNADA: En la sentencia dictada el 5 de agosto de 1999 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, que anuló el decreto No. 0903 del 18 de septiembre de 1998, en cuanto mediante ese decreto el Procurador General de la Nación nombró al señor RICARDO GUZMÁN ARROYO en el cargo de Asesor, Grado 24, Código 1AS SCC 35, en el Despacho del

Procurador General de la Nación, y la resolución No. 3699 del 16 de octubre de 1998, dictada por el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación, por la cual confirmó ese nombramiento. En la sentencia recurrida se desestimaron las excepciones propuestas por el demandado, denominadas “Ineptitud de la demanda” y “Constitucionalidad y legalidad”. Para acceder a las pretensiones de la demanda, luego de hacer un breve análisis histórico de la evolución de la “excepción de inconstitucionalidad”, concluye que ésta puede ser aplicada por “todos los funcionarios del estado incluidos por supuesto los jueces, en todos los casos y no solamente cuando la violación aparezca de forma flagrante, deberán aplicar de preferencia las normas constitucionales cuando las mismas colidan con otras normas jurídicas”, con fundamento en el artículo 4º de la Constitución Política, agregando que esta facultad se extiende a los actos administrativos, como lo ha expresado la Corporación en la sentencia de 10 de abril de 1997, expediente S-590, Consejero

Ponente Dr. JUAN DE DIOS MONTES.

Y en lo que se refiere a la inconstitucionalidad del primer acto acusado, es decir el decreto 903 de septiembre 18 de 1993, considera que la atribución otorgada al Presidente de la República en el artículo 189, num. 14, de la Constitución Política únicamente hace relación a la administración central, por tanto, no puede ser ejercida en la Procuraduría General de la Nación por cuanto goza de autonomía administrativa y financiera, conforme se infiere en forma clara

de los artículos 113, 117, 118 y 275 ejusdem. En el mismo sentido indica que el artículo 279 ibidem dispuso que la ley determinaría lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, de ahí que el artículo 177 de la Ley 201 de 1995 sea inconstitucional, como lo declaró la Corte Constitucional en la sentencia C-078 de febrero 17 de 1999, “entre otras razones, porque no se observaron los límites establecidos en el artículo 150-10 ibídem para trasladar al Gobierno las competencias del Congreso”. Indica que esta Corporación, en sentencia de octubre 23 de 1995, expediente No. 1409, proferida por la Sección Quinta y en el auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. No. Q-031 de enero 21 de 1997, precisó “la diferencia entre inconstitucionalidad e inexequibilidad, en cuanto esta última surte efectos hacia el futuro a menos que la Corte Constitucional, con fundamento en la disposición del artículo 45 de la ley 270 de 1996 disponga en forma diferente. En el mismo orden, la sentencia que declara la inexequibiliad de una norma jurídica, si bien la excluye del ordenamiento jurídico con efectos erga omnes, no impide su inaplicación a situaciones anteriores con fundamento en su inconstitucionalidad, en adelante ya corroborada por dicha declaratoria. En consecuencia, el artículo 177 de la ley 201 de 1996 habrá de ser inaplicado en la decisión del presente proceso”. Con base en lo anterior concluyó que los actos acusados son nulos por

cuanto “están referidos y se sustentan en el artículo 2º del Decreto Ley 1234 de 1998, norma inconstitucional y por tanto inaplicable”; y que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, han de aplicarse preferentemente las disposiciones constitucionales, y la sentencia que declare la inconstitucionalidad no es obstáculo para dejar de aplicar la norma inconstitucional a situaciones anteriores. EL RECURSO EXTRAORDINARIO Con fundamento en el artículo 57 de la ley 446 de 1998, se interpuso el recurso extraordinario de Suplica, sustentado en los siguientes términos: Primer cargo: Violación del artículo 223 del Decreto Ley 01 de 1984 El recurrente considera improcedente la declaratoria de nulidad del decreto de nombramiento y la confirmación, por la vía de la acción electoral, sin invocar ni probar ninguna de las causales establecidas en el artículo 223 del Código Contencioso Administrativo. Dada la naturaleza del proceso electoral, que exige además de los requisitos generales del artículo 137 ibídem, unos especiales, que “la Sección Quinta no analizó” como son “que se debía de tipificar alguna de las causales del proceso electoral que dan origen a la nulidad de los nombramientos, por tratarse de un proceso especial”, y que entre las causales “especiales” de nulidad del proceso electoral no se encuentra la declaratoria de inexequibilidad de un artículo que no es fundamento de dicho acto, la excepción de inconstitucionalidad que el fallador aplicó frente a los Decretos 341 y 1234 de 1998 le da efectos retroactivos al fallo de la Corte Constitucional.

En el mismo sentido, tampoco era procedente la invocación de unos decretos no demandados para declarar la nulidad de un nombramiento, amparado para la fecha de su expedición por el principio de legalidad. Insiste en que los fallos de inexequibilidad tienen efectos hacia el futuro y por tanto los nombramientos efectuados por el señor Procurador General de la Nación con anterioridad a dicha declaratoria, tienen plena vigencia, máxime cuando para la fecha del fallo de inexequibilidad, esto es, el 17 de febrero de 1999, ya se había incoado la acción electoral. Segundo cargo. Violación del artículo 29 de la Constitución Política. Indica que no se tuvieron en cuenta las normas propias de los procesos electorales, en tanto no se aplicaron las causales de anulación establecidas para una demanda electoral, y porque no obstante haberse demandado el decreto 903 de 1998 y la resolución 3699 del mismo año, ”termina la sección quinta decidiendo vía de excepción” la legalidad de los decretos 341 y 1234 de 1998, que no fueron demandados, “confundiendo estas dos formas de control y de paso extralimitando sus funciones y usurpando la competencia que el Acuerdo 39 de 1990 le establece a la Sección Primera de esa respetable Corporación”. Aclara que dentro de los mecanismos de control de legalidad vigentes están los que pueden ejercitarse por vía de acción, consagrados en el artículo 84 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y el artículo 128, num.3, ibidem.; y por vía de excepción según el artículo 4 de la Constitución Política. No

puede confundirse la excepción de inconstitucionalidad con la acción pública de nulidad o de inconstitucionalidad consagrada en los Artículos 237-2 y 241 de la Constitución Política, porque entre ellas existen fundamentales diferencias, entre las cuales se tiene que la acción pública puede ser ejercitada por cualquier persona y sus efectos son generales, y la excepción únicamente procede por solicitud de la parte afectada y produce efectos particulares. La aplicación de la excepción de inconstitucionalidad solo tiene efectos interpartes, pues los efectos generales, erga omnes, están reservados a la acción de inconstitucionalidad, lo que hace que su aplicación en el fallo recurrido sea indebida, por tratarse de un proceso de anulación electoral cuyos efectos de cosa juzgada son erga omnes. Tercer Cargo. Violación del artículo 241 num. 5 de la Constitución Política. La sentencia recurrida se arroga la competencia asignada a la Corte Constitucional para decidir la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley, como son los expedidos con fundamento en el artículo 150-10 y 341 de la Constitución Política, cuando dice que también son inconstitucionales los Decretos 341 y 1234 de 1998, en cuanto fueron expedidos en desarrollo de las facultades otorgadas en el artículo 177 de la ley 201 de 1995. La sentencia impugnada atribuye al fallo de inexequibilidad del citado artículo efectos retroactivos frente a los actos de nombramiento y confirmación, lo cual no era procedente teniendo en cuenta que ordinariamente estos son erga omnes y

hacia el futuro, y que de conformidad con el criterio jurisprudencial reiterado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, (Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de junio 9 de 1999; sentencia de octubre 1º de 1991 de la Sección Primera; sentencia C-113 de marzo 25 de 1993 de la Corte Constitucional; y sentencia de octubre 4 de 1995 del Consejo de Estado), la declaratoria de inexequibilidad, no implica el desconocimiento de las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la ley inexequible. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no presentaron alegatos de conclusión. CONSIDERACIONES El Código Contencioso Administrativo en su artículo 194, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, reguló el recurso extraordinario de Súplica en lo que se refiere a la técnica, de la siguiente forma: “Artículo 194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. [...]” Es decir, previamente a determinar el fondo del asunto debe establecerse de qué clase de normas se trata, si de carácter sustancial o formal;

sobre este tópico cabe decir, que las primeras, son preceptos jurídicos esenciales o de mayor importancia que reglan el derecho correspondiente; mientras que las segundas son regulaciones que apuntan no al contenido del derecho, sino, por regla general, a la forma de su ejercicio1. Dicha vulneración debe ser directa, y se presenta por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. A partir del enunciado antes mencionado, se han decantado varios aspectos, entre los cuales, cabe destacar: 1 De ahí que el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil, tenga como preceptiva: “Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial” Que la violación directa de norma sustancial supone la confrontación directa entre la norma y supuesto de hecho, lo que lleva a la exclusión de cualquier clase de censura frente a la apreciación probatoria tenida en cuenta por el fallador para resolver el asunto; en consecuencia, no es procedente mediante el recurso extraordinario de súplica perseguir un nuevo análisis de las pruebas que obran en el expediente. En el mismo sentido, los errores producto de la aplicación de la norma, inaplicación o interpretación, deben incidir de una forma directa en el resultado del proceso, pues cualquiera otra consideración resultaría inane, pues no serviría para lograr el fin perseguido por el recurso extraordinario, cual es la infirmación de la sentencia. El recurso extraordinario no apunta, bajo ningún supuesto, a la adecuación del procedimiento o la denuncia de vicios correspondientes al trámite o actividad del juez. A partir de estos supuestos, para la Sala resulta claro que el cargo

primero se debe desestimar, pues se refiere a normas de carácter procesal o de adecuación del trámite. En lo que se refiere a los demás cargos expuestos, la Sala, en sentencia No. S-247 de abril 11 de 2000, resolvió un asunto idéntico a éste, así: “Primer cargo.- Aplicación indebida del artículo 4º de la Constitución Política. Para explicar el cargo, expone el recurrente en primer término, un amplio y detallado análisis sobre las modalidades de control constitucional que hacen referencia a la acción pública de inconstitucionalidad, y la excepción de inconstitucionalidad, soportado en la doctrina y la jurisprudencia, con el cual pretende resaltar de manera general, las diferencias entre una y otra forma de control, en cuanto a sus objetivos, efectos, y procedencia. Con respecto al fallo suplicado, precisa que la excepción de inconstitucionalidad se aplicó indebidamente, por tratarse de un proceso contencioso de anulación electoral, cuyos efectos de cosa juzgada son erga omnes y no inter partes; por tratarse de una acción distinta a la típica de restablecimiento del derecho; porque el actor se limitó a solicitar la inaplicación del artículo 177 de la Ley 201 de 1995; porque se resolvió la cuestión con base en la “inaplicación actual” de normas que han perdido vigencia; porque es inaceptable el razonamiento usado por el fallador para derivar la inaplicación del artículo 177 de la Ley 201 de 1995 y del artículo 2º del Decreto 1234 de 1998; porque simplemente se consideró que los Decretos 903 y

988 y la Resolución 3872 de 1998, eran nulos por derivarse de unas normas inconstitucionales, cuando lo procedente era resolver sobre su constitucionalidad. Dispone el articulo 4º de la Constitución Política: “Art. 4º.- La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades . “ (Se destaca) Estima en primer termino la Sala, que la citada disposición constitucional es norma idónea para configurar un cargo por violación directa en la causal de suplica extraordinaria, en cuanto “consagra el principio de constitucionalidad según el cual en caso de incompatibilidad entre el estatuto fundamental y otra norma jurídica de rango inferior, deberá prevalecer aquel” (Corte Constitucional, sentencia C-600/98 de octubre 21 de 1998, M.P.Dr.José Gregorio Hernández Galindo) , principio que no requiere para su aplicación de un desarrollo legislativo, pues se traduce en un mecanismo de control constitucional, en virtud del cual se autoriza al fallador para inaplicar una norma jurídica que encuentra manifiestamente inconstitucional, como medio de definición del derecho litigado en un caso concreto. Sobre las razones en que se sustenta el cargo por aplicación indebida de la citada norma constitucional, proceden las siguientes consideraciones: Mediante sentencia C-078 de febrero 17 de 1999, la Corte

Constitucional declaró inexequible el artículo 177 de la Ley 201 de 1995, con fundamento en el cual se expidió el Decreto Ley 1234 de 1998, el que a su vez constituye el soporte legal del acto de nombramiento contenido en el Decreto 0903 de septiembre 18 de 1998, objeto de acusación en ejercicio de la acción pública de nulidad electoral. Al respecto se observa que si bien a la fecha en que se profirió la sentencia suplicada, esto es, el 2 de septiembre de 1999, las normas legales que dieron origen al acto particular demandado habían sido retiradas del ordenamiento jurídico, ya que en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la ley de facultades era igualmente inexequible el decreto expedido en desarrollo de las mismas, la falta de vigencia de las citadas normas legales en el momento de proferirse el fallo no impedía al sentenciador aplicar la excepción de inconstitucionalidad en relación con tales disposiciones, pues tratándose de la acción de nulidad electoral el examen respecto a la conformidad de los actos administrativos demandados con las normas que los sustentan debe efectuarse con fundamento en las disposiciones que regían en la época de la expedición de dichos actos. Ahora bien, el hecho de que la acción electoral sea pública, no le quita el carácter particular al acto administrativo de nombramiento acusado. Al respecto se destaca que según el principio constitucional enunciado, “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”, lo cual implica que tanto en la acción pública de nulidad electoral (a que se refiere el caso de autos) como

en la de nulidad y restablecimiento del derecho, es igualmente aplicable la excepción de inconstitucionalidad, teniendo en cuenta que es la naturaleza del acto particular demandado la que determina que los efectos de la citada excepción sean interpartes. Por lo anterior, la excepción de inconstitucionalidad procede para inaplicar la norma legal invocada como contraria a la Carta, derivando como consecuencia de la inaplicación de la norma el que se desvirtúe la presunción de legalidad del acto particular expedido con fundamento en ella, motivo que determina la declaratoria de nulidad de dicho acto, como se decidió en la sentencia recurrida. De acuerdo con las consideraciones expuestas encuentra la Sala viable la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad en la sentencia objeto del recurso extraordinario, por lo que habrá de negarse la prosperidad del cargo. Segundo Cargo. Violación del artículo 29 de la Constitución Política por falta de aplicación. Se argumenta que la sentencia suplicada incurre en violación del artículo 29 de la Constitución Política por falta de aplicación, en cuanto dice el recurrente que el Decreto 988 de 1998 no fue demandado, y sin embargo, luego de rechazar la excepción de inepta demanda propuesta en tal sentido se resolvió declarar su nulidad. La Sala habrá de rechazar el cargo, en cuanto que las razones en que se sustenta proponen una ‘violación indirecta’ del precepto constitucional, derivada de un error de hecho manifiesto en la apreciación de la demanda, que implicaría reabrir el debate respecto de la excepción de inepta demanda, ya decidida y negada en la

sentencia de instancia, proposiciones que no corresponden a los razonamientos propios de la causal de súplica extraordinaria consagrada como la ‘violación directa’ de las normas sustanciales. En efecto, al respecto se dijo en la sentencia: “por otra parte no es de recibo la pretendida ineptitud de la demanda basada en la omisión de solicitar la declaratoria de nulidad del Decreto 0988 de 16 de octubre de 1998, por medio del cual el Procurador General de la Nación modificó el nombramiento inicial, realizado mediante Decreto 0903 del mismo año, ya que dicho acto solo afectó la sede del nombramiento, sin modificar este”. Como se observa, la decisión adoptada en la sentencia, en el aspecto ahora propuesto, corresponde al desarrollo de las facultades de interpretación de la demanda, que compete a la autonomía del sentenciador, por lo que resultan inaceptables las razones que se aducen como infracción directa del citado precepto constitucional. Se niega el cargo.” Como estos argumentos son enteramente aplicables al caso de autos, es evidente que el recurso extraordinario de súplica no tiene vocación de prosperidad. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor RICARDO GUZMÁN ARROYO contra la sentencia proferida por la Sección Quinta de esta Corporación el día 5 de agosto de 1999, por la cual se declaró la nulidad el decreto No. 0903 del 18 de septiembre de 1998 y la

resolución No. 3699 del 16 de octubre de 1998, expedidas por la Procuraduría General de la Nación. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente a la Sección de origen. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. La anterior providencia fue leída y aprobada en la Sala en sesión celebrada el día

MANUEL S. URUETA AYOLA

Vicepresidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA GERMAN AYALA MANTILLA

JESUS CARRILLO BALLESTEROS JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

SILVIO ESCUDERO CASTRO MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

DELIO GOMEZ LEYVA ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA I. NAVARRETE BARRERO

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

CARLOS A. ORJUELA GONGORA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General