CE-SP-EXP2000-NS749

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EXTERNA - Inexistencia de violación / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de violación del principio de congruencia externa / INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - No prospera el recurso extraordinario de súplica frente a sentencia que ordenó reintegro Queda sin sustento la pretendida violación del principio de la congruencia alegada por el actor, según el cual, al no haber mencionado éste en su demanda el artículo 74 del Decreto 1042 de 1978, el Consejo de Estado no podía referirse al mismo, dado que si dicha instancia encontró que fue con base en la citada norma que se expidió el Decreto 528 de 1993, mal podía dejar de hacer alusión a ella, pues éste es precisamente el fundamento legal que tuvo en cuenta la sentencia recurrida en súplica para confirmar la sentencia proferida por el fallador de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda. Concluye esta Corporación que las jurisprudencias que se reputan contrariadas no lo fueron y que, antes por el contrario, la sentencia suplicada se ajusta a las mismas, pues la Sección Segunda contestó los planteamientos del demandante fundadamente, sin que pueda decirse que el hecho de que la solicitud de nulidad de los actos acusados haya sido resuelta en forma negativa, ello desconozca el principio de la congruencia al cual se refieren las jurisprudencias invocadas por el recurrente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera Ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Santa Fe de Bogotá, D.C., marzo veintiuno de dos mil

Radicación número: S-749

Actor : JORGE ENRIQUE TORRES GÁMEZ Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procede a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado del actor de la referencia, contra la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, de fecha 8 de agosto de 1997.

I.- ANTECEDENTES 1.- El señor Jorge Enrique Torres Gámez, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó ante el Tribunal Administrativo del Tolima, la nulidad del Acuerdo 01 de 18 de febrero de 1993 y del Decreto Ejecutivo 528 y la Comunicación 1397, ambos del 19 de marzo de 1993, expedidos, en su orden, por la Junta Directiva del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, por el Gobierno Nacional y por el Gerente General del ICA. A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a la entidad demandada a reintegrar al actor al cargo que tenía o a otro de igual o superior jerarquía; a pagarle los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos, dotaciones y demás haberes causados desde el momento de su retiro hasta el día de su reintegro; a cancelarle los perjuicios materiales y morales que se comprueben, los intereses a los que se refiere el artículo 177 del C.C.A. y las costas y agencias que se causen con el proceso; finalmente, solicita que se declare que no existió solución de continuidad entre la fecha del retiro y el reintegro.

2.- Mediante sentencia de 27 de marzo de 1995, el Tribunal Administrativo del Tolima denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. 3.- Apelada la sentencia por el apoderado del actor, mediante sentencia del 8 de agosto de 1997, que es objeto del presente recurso extraordinario de súplica, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, confirmó la sentencia de primera instancia. II.- LA SENTENCIA RECURRIDA La sentencia recurrida en súplica se fundamenta en las siguientes consideraciones: 1ª. De acuerdo con el contenido del artículo 20 transitorio de la Constitución Política, es fácil concluir que el Gobierno Nacional quedó autorizado para dictar reglamentos constitucionales respecto de la supresión, fusión o reestructuración de las entidades de la Rama Ejecutiva, establecimientos públicos, empresas industriales y sociedades de economía mixta del orden nacional, dentro de un término de 18 meses, pero no en lo atinente a la expedición de las plantas de personal, que es otra actividad administrativa del ejecutivo bien diferente y que puede ejercer el Gobierno Nacional en cualquier momento, sin sujeción al citado término, como lo determina el artículo 74 del Decreto 1042 de 1978, en cuanto a los establecimientos públicos del orden nacional, y el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, para la Administración central. 2ª. Tanto el Acuerdo núm. 01 de 1993, expedido por la Junta Directiva del ICA, como el Decreto 528 de 1993, proferido por el Gobierno Nacional,

no fueron expedidos con base en el artículo 20 transitorio de la Carta, sino en desarrollo de lo establecido en el artículo 74 del Decreto 1042 de 1978 y, por ende, “tampoco esta facultad se ejerció con base en la potestad constitucional prevista en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política, ni en ninguna otra, sino se repite, se ejerció con base en la facultad legal prevista en el artículo 74 del citado decreto 1042 de 1978”. 3ª. El demandante confundió la facultad constitucional del artículo 20 transitorio, con la facultad del artículo 74 del Decreto 1042 de 1978, razón por la cual no tienen fundamento legal sus planteamientos. 4ª. La Sala se abstiene de pronunciarse sobre la desviación de poder, como causal de nulidad propuesta en el recurso de apelación, ya que ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de que los alegatos de conclusión y los recursos de apelación no son instrumentos idóneos para modificar o adicionar los planteamientos hechos en el libelo demandatorio. III.- LOS CARGOS CONTRA LA SENTENCIA El apoderado del actor, en la interposición del recurso, plantea los siguientes cargos contra la sentencia suplicada: Primer cargo.- La sentencia suplicada contraría la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 5 de diciembre de 1988, Consejero Ponente: Dr. Alvaro Lecompte Luna, exp. núm. S-036, actor: Julio César Ocampo Jaramillo, en la cual se sostuvo: "Si el sentenciador contesta los planteamientos del

demandante pasando por unos esquemas que quizá varíen en su enunciación en el léxico, pero manteniendo sus sentidos y significados, no puede decirse que exista falta al principio de la congruencia". Segundo cargo.- De igual manera, la sentencia recurrida desconoce el salvamento de voto proferido por la Dra. Dolly Pedraza de Arenas en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 19 de agosto de 1993, exp. núm. S-186, actora: Sociedad Alberto Corredor y Cía. Ltda., en el que señaló: "La doctrina de la sentencia recurrida, en mi sentir, sí contraría la de la sentencia de la Sala Plena de 5 de diciembre de 1988... según la cual no es la exactitud de los vocablos que utilice el fallador, sino la armonía en las ideas y la comprensión de los fenómenos, lo que determina la congruencia de la sentencia con el libelo demandatorio". Tercer cargo.- Finalmente, la sentencia objeto del presente recurso extraordinario de súplica viola la jurisprudencia de la Sala Plena de 9 de febrero de 1993, Consejero Ponente: Dr. Jaime Abella Zárate, actor: Sergio Sierra Doval, exp. núm. S-207, donde se dejó dicho: "Que la llamada, por la jurisprudencia, congruencia externa de la sentencia se refiera a la concordancia entre lo resuelto y el pedido de las partes, tiene su fundmento en el artículo 170 del C.C.A... se observa que la demanda, si ciertamente no fundamentó ni explicó en forma alguna la petición de indemnización del 'lucro, cesante' también es cierto que dentro

de las pretensiones quedó consignado este factor... la pretensión no fue imprecisa, sino carente de fundamentación, explicación y sustento probatorio, pero al estar planteada, ha debido dársele alguna solución negativa, positiva o inhibitoria...". Frente a las jurisprudencias contrariadas, el error de la sentencia censurada consistió en la falta de aplicación de los artículos 305 del C. de P.C. y 170 del C.C.A., en los cuales se establece que la sentencia analizará las normas jurídicas pertinentes y los argumentos de las partes. En la demanda no se planteó si el Gobierno tenía o no facultad legal para expedir el Decreto 528 de 1993, como tampoco que el Gobierno al expedir el citado decreto hubiera ejercido alguna de las atribuciones de que trata el artículo 189 de la Carta Política, pues lo que precisamente se sostiene es que el mismo carecía de competencia, de conformidad con el artículo 189 ya mencionado. La sentencia suplicada "... da a entender como si en la demanda se hubiera planteado como un argumento del ataque la correspondiente a la facultad del artículo 189". De otra parte, lo dicho en la sentencia en el sentido de que "El demandante confundió la facultad constitucional del artículo 20 transitorio con la facultad del artículo 74 del decreto 1042 de 1978", no es cierto, ya que en el texto de la demanda ni siquiera se menciona el artículo 74, de manera tal que si no se menciona no se podía incurrir en un error de interpretación que consiste, según la doctrina, en ampliar o recortar el alcance de una norma. No pudo haber error de

interpretación de una norma, cuando no se le aplica al caso que se controvierte. El principio de la congruencia se viola cuando no se mantiene el sentido y significado de los planteamientos del demandante; cuando no existe consonancia entre lo pedido en la demanda y lo resuelto en la sentencia, es decir, se quebranta la congruencia externa en el presente caso, cuando la sentencia no se refiere a la falta de competencia constitucional del Presidente para expedir el Decreto 528 de 1993; y cuando no existe armonía en las ideas y la comprensión de los fenómenos. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1a. En primer término, esta Corporación observa que los cargos serán estudiados frente a las sentencias que la parte actora estima contrariadas por la sentencia suplicada proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y no así frente al salvamento de voto que se cita también como contrariado, ya que tal y como lo ha venido reiterando en diversos pronunciamientos, la jurisprudencia cuyo desconocimiento puede originar la revisión de una providencia a través del recurso extraordinario de súplica, es la sentada por las antiguas Sala de Negocios Generales o Sala Contencioso Administrativa o por la actual Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 2a. En esencia, el suplicante considera que la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado contraría las jurisprudencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en las cuales se consagra el principio de la congruencia externa que debe existir entre lo pedido en la demanda y lo resuelto en la misma, porque, a su juicio, en la demanda no se

esgrimió como cargo el de la incompetencia del Gobierno Nacional para expedir el Decreto 528 de 1993, y no obstante, la sentencia se refiere a dicho aspecto. Sobre el particular, considera la Sala pertinente remitirse a lo expuesto por el demandante en el acápite de normas violadas y concepto de la violación del libelo demandatorio, donde textualmente se lee: "Una simple lectura del artículo 189 de la Constitución Nacional deja ver, con absoluta nitidez, que allí están consagradas, en forma taxativa, las funciones del Presidente de la República. Y en ninguno de sus apartes se exhibe la atinente a poder aprobar los estatutos de Establecimientos Públicos Descentralizados. "... "De lo anterior se desprende, sin hacer más análisis, que ha sido voluntad del Constituyente el que las funciones del Presidente aparezcan, de manera expresa, en la Constitución, de tal manera que las mismas no pueden aumentarse o disminuirse, de no ser por una reforma constitucional. evitando, de esta manera, los excesos de poder que terminan en un gobierno autocrático. "A la luz de las consideraciones precedentes, es claro que el Decreto 528 es contrario a los artículos 4 y 189 de la Constitución Nacional. "Además de las razones expuestas anteriormente, el Decreto 528 de 1993 es inconstitucional porque fue expedido por fuera del término consagrado en el artículo 20 transitorio de la Constitución Nacional. "En efecto, el susodicho artículo constitucional establece un plazo perentorio de 18 meses, contado a partir de la vigencia de la Constitución, para que el Gobierno Nacional fusione, reestructure la Rama ejecutiva del poder público. Sin embargo,

basta mirar la fecha de expedición del Decreto 528 para concluir que ya había fenecido el término para hacerlo, y, por lo mismo, el ejercicio de las facultades de que se hace mérito aparejaba el quebrantamiento abierto del artículo 20 transitorio de la Constitución". La Sala considera que bien hizo la sentencia recurrida al referirse a la competencia del Gobierno Nacional para expedir el pluricitado Decreto 528 de 1993, pues no queda duda alguna de que el cargo del actor se refiere precisamente a la incompetencia de aquél para expedirlo, aduciendo que de la lectura del artículo 189 de la Carta Política se desprende que en ninguno de sus numerales se atribuye al Presidente de la República la función de aprobar los estatutos de los establecimientos públicos descentralizados, razón por la cual el ad quem precisó que el Decreto 528 en cuestión no había sido expedido con base en el artículo 189 de la Constitución Política, como tampoco con base en el artículo 20 transitorio ibídem, sino en desarrollo del artículo 74 del Decreto 1042 de 1978. Así las cosas, queda sin sustento la pretendida violación del principio de la congruencia alegada por el actor, según el cual, al no haber mencionado éste en su demanda el artículo 74 del Decreto 1042 de 1978, el Consejo de Estado no podía referirse al mismo, dado que si dicha instancia encontró que fue con base en la citada norma que se expidió el Decreto 528 de 1993, mal podía dejar de hacer alusión a ella, pues éste es precisamente el fundamento legal que tuvo en cuenta la sentencia recurrida en súplica para confirmar la sentencia

proferida por el fallador de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda. Concluye esta Corporación que las jurisprudencias que se reputan contrariadas no lo fueron y que, antes por el contrario, la sentencia suplicada se ajusta a las mismas, pues la Sección Segunda contestó los planteamientos del demandante fundadamente, sin que pueda decirse que el hecho de que la solicitud de nulidad de los actos acusados haya sido resuelta en forma negativa, ello desconozca el principio de la congruencia al cual se refieren las jurisprudencias invocadas por el recurrente. En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : NO PROSPERA el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 8 de agosto de 1997, proferida en segunda instancia por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y

CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha

LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA

VICEPRESIDENTE

MARIO ALARIO MENDEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ

GERMAN AYALA MANTILLA JULIO CORREA RESTREPO

JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS DELIO GOMEZ

LEYVA

RICARDO HOYOS DUQUE MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ

JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ JUAN ALBERTO POLO

FIGUEROA

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ MANUEL S. URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN