CE-SP-EXP2002-NS810-2002

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Normas contra la depreciación de cesantías. Inexistencia de interpretación errónea / FONDO NACIONAL DEL AHORRO - Liquidación de intereses sobre las cesantías. Normas que la regulan / CESANTÍAS - Liquidación de intereses en el Fondo Nacional del Ahorro. Aplicación del IPC / LIQUIDACIÓN DE CESANTÍAS - Fondo Nacional del Ahorro / DERECHO DE IGUALDAD - No se vulnera por el legislador al establecer variación de tratamiento en la protección contra la depreciación de cesantías El segundo cargo que se formula consiste en la violación del artículo 13 de la Constitución Política, pues comparando la liquidación de cesantías de un empleado nacional, con la de un empleado departamental resultaban diferentes, por cuanto ésta reconocía la depreciación monetaria y aquélla no. De otro lado, se viola el mismo artículo de la Constitución, puesto que al no liquidarse el interés reconocido en el literal b), del artículo segundo del decreto 3118 de 1968, se introduce un trato desigual e inequitativo entre los afiliados al Fondo, dado que aquéllos a quienes se les liquidó cesantías, antes de 1998, no tuvieron derecho a la protección del auxilio actualizado con el IPC. Como si lo tienen, las liquidaciones posteriores a esa fecha, ya que el artículo 12 de la ley 432 de 1998 establece el pago de un interés equivalente al 60 % del IPC, sobre las cesantías liquidadas por el Fondo. En conclusión, la falta de aplicación del IPC a situaciones reguladas por el decreto 3118 de 1968 y la ley 41 de 1975, y su aplicación por la ley 432 de 1998, era una variación de tratamiento en la

protección contra la depreciación de cesantías, que en su momento el legislador consideró legitima, en el ejercicio de su competencia privativa en la materia, y que al juez administrativo no le es dado entrar a considerar su conveniencia o inconveniencia.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia 3972 de 19 de octubre de 1994, Corte Suprema de Justicia, C-625 de 1998, T-422 de 1992,Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil dos (2002).

Radicación número: S-810

Actor: GENTIL CANO Demandado: FONDO NACIONAL DE AHORRO Resuelve la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de febrero de 2001, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual se decidió lo siguiente: “CONFÍRMASE la sentencia de treinta (30) de marzo de dos mil (2000), proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso promovido por el señor Gentil Cano contra el Fondo Nacional de Ahorro, EXCEPTO en cuanto conoció de la demanda contra el extracto de cesantías, que se REVOCA y, en su lugar, SE DECLARA INHIBIDA para conocer de fondo frente al mismo”.

ANTECEDENTES:

1. LA DEMANDA

El señor Gentil Cano en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del extracto de cesantías expedido por el Fondo Nacional de Ahorro (FNA), de 10 de octubre de 1998, y del oficio 101999, de 30 de diciembre de 1998, de la misma entidad, por cuanto no incluyó en las cesantías la liquidación de los intereses que, según el actor, estableció el ordinal b) del artículo segundo del decreto ley 3118 de 1968. A título de restablecimiento del derecho, pidió que en la liquidación de cesantías se reconocieran los intereses previstos en dicha norma, correspondiente a la aplicación del índice de precios al consumidor (IPC) desde el momento de su afiliación a dicha entidad (folios 20 a 27, cuaderno 1).

2. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 15 de febrero de 2001, la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el presente proceso, en segunda instancia, adoptando la decisión transcrita y que es el objeto del recurso que ocupa a la Sala.

Las razones que motivaron la decisión objeto del recurso de súplica son, fundamentalmente, las siguientes: “La Corporación en asuntos de naturaleza jurídica similar al que ahora conoce, ya ha tenido la ocasión de pronunciarse como en la sentencia de 26 de octubre de 2000, expediente N° 1909-00, Consejera Ponente: Doctora Ana Margarita Olaya. Como lo dijo la Sala en la aludida providencia, el extracto de cesantías no constituye acto administrativo alguno, en la media que no tiene vocación de decidir la situación jurídica de

la parte actora, razón por la cual se inhibirá para conocer de la impugnación contra el extracto referenciado. “Respecto del oficio N° 101999 de 30 de diciembre de 1998, “ha de señalarse que en aras de garantizar el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial, éste será considerado como acto que resolvió la situación del actor, por cuanto allí fue decidida de manera definitiva la negativa de pago de los intereses sobre la cesantías reclamados por la parte actora”, como se planteó en la sentencia citada del 26 de octubre de 2000. “Se controvierte en el caso sub-lite la depreciación monetaria a que hace mención el artículo segundo - literal b) del Decreto Ley 3118 de 1968 es diferente de los intereses previstos en el artículo 33 ibidem modificados, en el monto porcentual, por el artículo 3° de la ley 41 de 1975. “En sentencia del 4 de septiembre de 1997, expediente N° 12172, con ponencia del Consejero de Estado que redacta la presente providencia, expuso la Sala en evento similar, lo siguiente: “... Ahora bien en cuanto al fondo de la controversia jurídica que se plantea dentro del proceso, observa la Corporación que, como lo anota la parte actora en el libelo, el artículo 2° literal b) del decreto 3118 de 1968, disposición invocada como infringida por el acto impugnado (fl. 14), establece como uno de los objetivos de la administración del Fondo Nacional del Ahorro, proteger el auxilio de cesantía contra la depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del

empleado o trabajador. Y el artículo 33 del citado decreto consagra que dicho organismo liquidará y abonará en cuenta intereses del 9 % anual sobre las cantidades que a 31 de diciembre de cada año figuran a favor de cada funcionario, precepto legal que luego vino a ser modificado por el artículo 3° de la ley 41 de 1975, que dispuso elevar tales intereses al 12%. “ De lo anterior, en criterio de la Sala, se infiere con claridad que, como lo plantea la Agencia Fiscal, los intereses a que se ha hecho mención y que deben tenerse en cuenta para la liquidación de las cesantías de los afiliados del Fondo Nacional del Ahorro, es la “única forma que consagró la ley como protección de dicho auxilio contra la depreciación monetaria” (fl.77) “Por consiguiente carecen de fundamento jurídico las solicitudes formuladas en la demanda, en cuanto persiguen el reajuste de los intereses reconocidos al actor en la liquidación de cesantías acumuladas con base en un mecanismo económico y fórmulas financieras de la “depreciación de la moneda o pérdida de su poder adquisitivo” que carecen de soporte legal, ya que la depreciación monetaria al que se refiere el literal b) del artículo 2° del decreto 3118 de 1968 de 1968, el legislador estableció inicialmente unos intereses del 9% anual que posteriormente fueron elevados al 12%, de conformidad con los artículo 33 del mencionado decreto y 3° de la ley 41 de 1975...” “Añade ahora la Corporación, con motivo de la expedición de la ley 432 de 1998, que esta norma no tiene efectos retroactivos y por ello no es

aceptable el argumento de la parte recurrente de que la protección señalada en el artículo 2° literal b) del decreto 3118 de 1968 se hace efectiva con el reconocimiento del IPC desde 1970. Esta norma consagra que se aplica solo a partir del 1° de enero de 1998 y la retroactividad en la aplicación de la ley debe ser expresa, como se manifestó en la sentencia del 26 de octubre de 2000. No es viable el argumento de la parte actora en el sentido de que los intereses establecidos en el artículo 33 del decreto 3118 de 1968 son diferentes de la depreciación a que alude el artículo 2° ibidem, pues esta última norma no da lugar a equívocos al prescribir que la protección por depreciación monetaria se hará “... mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas...”, los cuales no son otros que los indicados en el artículo 33. “Por ende, la protección por depreciación monetaria se cumplía con el reconocimiento de intereses y no mediante el reconocimiento de la pérdida del valor adquisitivo del dinero, como lo sostiene el demandante. La protección por depreciación monetaria era “por tanto la finalidad y los intereses el medio para lograrlo”. “Si bien el artículo 2° - literal b) de decreto 3118 de 1968 prevé la protección de la cesantías frente a la depreciación monetaria, ella misma determina como se realizará y precisa como mecanismo para ello el reconocimiento de intereses, por lo que resulta improcedente “acudir a la interpretación teleológica o finalista de la ley”. “Del contenido del decreto citado, es viable concluir que los intereses

referidos en el artículo 2° no son distintos de los establecidos en el artículo

33. La primera de las normas mencionadas está ubicada el Capítulo I “Creación y objetivos del Fondo” y la segunda en el Capítulo IV “Liquidación y pago de cesantías” (folios 178 a 180, cuaderno 1).

3. EL RECURSO DE SUPLICA El recurrente pide que se infirme la sentencia impugnada y se dicte la que debe reemplazarla, en la cual se acceda a las pretensiones de la demanda.

Estima quebrantados los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto 3118 de

1968. El cargo contra la sentencia recurrida, quedó formulado de la siguiente de la siguiente forma: Primer cargo. Interpretación errónea y consecuentemente aplicación indebida de los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto ley 3118 de 1968.

Fundamenta la censura alegando que en el decreto se estableció una clara diferencia entre la “protección contra la depreciación monetaria de las cesantías”, determinada en el artículo segundo literal b), y los intereses anuales reconocidos sobre las mismas, establecidos en el artículo 33 del mismo decreto. La providencia impugnada consideró que, estos intereses representaban la actualización monetaria establecida en el citado artículo segundo. En efecto, el artículo 12 de la ley 432 de 1998, en cuanto dispone el pago de un interés equivalente al 60 % de la variación anual del IPC, comienza a dar cumplimiento al artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968, instrumentando la protección contra la depreciación monetaria ordenada en dicha

norma, que nunca había sido pagada. Se canceló a partir de 1998, pero no se pagaron los años anteriores. Sin embargo, aclaró lo siguiente: “ Hago mención de la Ley 432, que entró en vigencia el 29 de enero de 1998, sin pretender claro está, reconocimiento de retroactividad, solo con el fin de confirmar que no se pretenden formulas diferentes, para determinar la depreciación monetaria sino las reconocidas oficialmente, puesto que el derecho ya se encontraba establecido de la misma manera en el Decreto Ley 3118 de 1968” (folio 7, cuaderno principal). La controversia consiste en que mientras la sentencia impugnada concluyó que los dos artículos del decreto 3118 eran complementarios y no se excluían entre sí, el recurrente entiende que la protección por depreciación monetaria se dirigía a mantener indemne el patrimonio del acreedor (literal b), del artículo segundo) y los intereses “buscan compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital” (artículo 33). El impugnante se mostró conforme con la sentencia de segunda instancia, en cuanto no es competencia del juez administrativo el señalamiento de los incrementos o rendimientos de las cesantías, función que es propia del legislador. Su propósito es lograr el pago de unos rendimientos reconocidos en la ley. Lo explicó de la siguiente forma: “... no puede el juez administrativo fijar una indemnización o incrementar rendimientos, ni pretendo esto, pues como anteriormente expresé, ya están establecidos en el decreto mediante los artículos 2° ordinal b) y 33 del decreto 3311 de 1968, así como el mecanismo también ya establecido y

reconocido por una entidad oficial que es el DANE” (folio 7, cuaderno principal). Por otra parte, adujo que, si bien es cierto el Fondo fue creado con el objeto de buscar solución a la vivienda y educación de sus afiliados, no hay correspondencia entre el manejo de las cesantías y el de los créditos: “... la institución demandada no beneficia a todos sus aportantes y en escala mayor cuando sus aportes son inferiores al margen trazado, cuando al favorecer al aportante con un crédito a este se le cobran intereses o cuando el aportante abona al crédito el total de lo aportado en cesantías sin que este alcance a cubrir un porcentaje apreciable, toda vez que el crédito se incrementa anualmente conforme al interés cobrado y su cesantía se deprecia conforme al IPC anual, en consecuencia, no podría asumirse compensación alguna, teniendo en cuenta además que la norma demanda no habla de compensación alguna” (folio 7, cuaderno principal). Tampoco podría hablarse de compensación cuando un trabajador nacional después de hacer aportes durante 25 o 30 años al FNA se retira con una liquidación de cesantías depreciadas, las cuales no alcanzan para pagar la totalidad del crédito otorgado por el mismo Fondo, o, peor, cuando nunca se le concedió dicho crédito, circunstancias que perjudican al trabajador y de paso benefician a la entidad demandada. Afirmó que la ley 432 de 1998, reestructuró el Fondo únicamente con el fin de rebajar el reconocimiento de la depreciación de las cesantías al 60 % del IPC, mientras que el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968, lo reconocía

en su totalidad. Independientemente de las transformaciones que haya sufrido el fondo en los últimos años, el “proteger dicho auxilio contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, conforme a la presente ley”, como lo ordenaba el decreto, quedó indemne y no fue derogado ni modificado; solo empezó a cumplir con lo ordenado, pagando el 60 % de la depreciación monetaria. Agregó que el artículo 33 del decreto, tampoco fue modificado por la ley 432 de 1998, conservando ambos artículos su autonomía, como se observa en el extracto de cesantía. Dicha protección nunca fue liquidada respecto de los aportes anteriores a 1998, pese a que lo ordenaba el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968; concluye lo siguiente: “Por lo tanto: en ambos extractos se aprecia, que el interés estipulado por el artículo 33, se paga efectivamente a los aportantes desde la creación del Fondo y que la protección a pesar de haberse previsto desde esta misma fecha, solo se empieza a pagar desde 1998, por lo tanto: no es justo ni equitativo que uno resulten perjudicados por la indebida interpretación y en consecuencia indebida aplicación de la ley, cuando un pago y otro son tan diferentes que inclusive luego de la reforma siguen siendo totalmente diferentes y cada uno está contemplado bajo características diferentes. “En uno: se regula la depreciación monetaria y que solo se conoce cada año, y el otro conforme a las facultades del legislador fue regulado, por lo tanto es imposible confundir uno con otro” (folio 9, cuaderno principal). Coincide con la sentencia en que los objetivos del Fondo eran

sustancialmente diferentes a los de las sociedades administradoras de fondos de cesantías, lo cual no significa que el objetivo de la entidad fuera el de perjudicar a sus afiliados, permitiendo que el dinero aportado se devaluara, a tal punto, que después de 25 años de servicio se le pagara menos de lo que el peso valía realmente. Finalizó señalando que la indebida interpretación y errónea aplicación de los artículos controvertidos, se resumía en que las dos normas eran independientes entre sí y que se debían cumplir desde el momento de la expedición de decreto 3118 de 1968, reconociendo la protección contra la depreciación de las cesantías, del artículo segundo, literal b), y los intereses del artículo 33. Segundo cargo. Se violó el artículo 13 de la Constitución Política, pues comparando la liquidación de cesantías de un empleado nacional, con la de un empleado departamental resultaban diferentes, por cuanto ésta reconocía la depreciación monetaria y aquélla no. En segundo lugar, se violó el mismo artículo de la Constitución, puesto que al no liquidarse el interés reconocido en el literal b), del artículo segundo del decreto 3118 de 1968, se introduce un trato desigual e inequitativo entre los afiliados al Fondo, dado que aquéllos a quienes se les liquidó cesantías, antes de 1998, no tuvieron derecho a la protección del auxilio actualizado con el IPC. Como si lo tienen, las liquidaciones posteriores a esa fecha, ya que el artículo 12 de la ley 432 de 1998 establece el pago de un interés equivalente al 60 % del IPC, sobre las cesantías liquidadas por el Fondo.

4. TRÁMITE DEL RECURSO

El recurso fue concedido el 28 de junio de 2001 y admitido el 14 de septiembre siguiente (folios 15 y 20, cuaderno principal). En el traslado para alegar de conclusión, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio (folios 23 y 24, cuaderno principal).

CONSIDERACIONES DE LA SALA: La Sala aclara en primer lugar que los cargos contra la sentencia del 15 de febrero de 2001, de la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo se dirigen únicamente contra la decisión adoptada frente al oficio 101999, del 30 de diciembre de 1998, mediante la cual se niegan las súplicas de la demanda. Respecto de la decisión inhibitoria sobre el extracto de cesantías no se formuló cargo alguno.

El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, establece cuatro requisitos fundamentales para la procedencia del recurso extraordinario:

1. Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

2. Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.

3. Que se indiquen con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.

4. Que se interponga dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado.

En primer lugar, en relación con el segundo requisito, se advierte que el

recurso de súplica sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. La Corte Suprema de Justicia se ha referido en varias oportunidades a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas. Al respecto, ha manifestado lo siguiente: “… a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta … “Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde…”, mientras que se da el quebranto indirecto “…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…” (Casación Civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de ley sustancial implica, por contraposición a la que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho,

en el manejo de las pruebas y que, por lo tanto, “tampoco exista reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba (G.J., ts. CXVI, pág 60 y CCXIX, pág. 260)”.1 (Se subraya). Pese a la imprecisión evidente de acusar, al mismo tiempo, el fallo por interpretación errónea y aplicación indebida de los mismos preceptos legales, la Sala entiende cumplidos los requisitos enunciados: El recurrente, presenta el primero de los cargos, indicando las normas que, en su opinión, fueron infringidas, así como los motivos en que sustenta la acusación. Si los motivos expuestos resultan o no suficientes para determinar la prosperidad del recurso, es asunto cuyo estudio asume la Sala enseguida. El primer cargo formulado contra el fallo se funda, al mismo tiempo, en la interpretación errónea y la indebida aplicación de los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto 3118 de 1968. El recurrente afirma que el primero establece una protección contra la depreciación de las cesantías liquidadas por el Fondo Nacional de Ahorro y que, por lo tanto, se debe aplicar un interés equivalente al índice de precios al consumidor para su actualización monetaria. El artículo segundo no tiene relación alguna con el 33, en cuanto este último establece un interés del 9 % sobre las sumas a liquidar por cada período anual, insuficiente para actualizar el valor de dichas cesantías. Es claro que el recurrente no discute que las dos citadas son las normas pertinentes -aplicables por consiguiente-, para solucionar el caso debatido, de allí

que no pueda formularse, sin contrariar la lógica, simultáneamente, la censura de interpretación errónea e indebida aplicación. 1 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 19 de octubre de 1994. Expediente 3972. Por el desarrollo del recurso, entiende la Sala que la recurrente se refirió únicamente a la interpretación errónea de los artículos segundo, literal b), y 33 del decreto 3118 de 1968, dando por sentado que ellas era las normas aplicables al caso. Mediante decreto 3118 de 1968 se creó el Fondo Nacional de Ahorro y se establecieron normas sobre auxilio de cesantía de empleados públicos y trabajadores oficiales. En el capítulo I se proveyó sobre la creación y objetivos del Fondo; en el artículo segundo, de dicho capítulo, se dispuso: “Objetivos: En la administración del Fondo se tendrán en cuenta los objetivos que a continuación se enumeran los cuales servirán también como criterio de interpretación de las disposiciones del presente Decreto: (...) “b) Proteger dicho auxilio de cesantía contra la depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador; En este artículo, quedaron consignados los fines que debía perseguir el Fondo en el desarrollo de sus funciones. Es, por decirlo así, la razón de ser de la normación que introduce el decreto; su logro, dependía del adecuado ejercicio de las competencias que, allí mismo, se atribuyen al Fondo, de acuerdo con los instrumentos concretos que el propio decreto adopta. Efectivamente, en el capítulo IV, se establecían las reglas y procedimientos

de “pago y liquidación de cesantías”, en él se encontraba el artículo 33, que ordenaba lo siguiente: “Intereses a favor de los trabajadores. El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta intereses del nueve por ciento anual sobre las cantidades que el 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado público o trabajador oficial, inclusive sobre la parte de cesantías que se encuentre en poder de establecimientos públicos de empresas industriales y comerciales del Estado que gocen del plazo previsto en el artículo 47.” Tampoco hay duda de que esta disposición se dirigía a cumplir con el objetivo determinado en el artículo segundo, literal b) del mismo decreto. Una correcta interpretación de los artículos citados conduce a concluir que los intereses a los que se refiere el artículo segundo, literal b), son los establecidos en el artículo 33, y que, por consiguiente, el nueve por ciento anual fue la protección que previó la ley contra el depreciación monetaria de las cesantías. El artículo 33 fue modificado por el artículo tercero de la ley 41 de 1975, que incrementó dicho interés al 12 % anual. Las dos normas, el literal b) del artículo segundo y el artículo 33 no son independientes, de modo que cada una de ellas tenga su propio desarrollo, como lo pretende el recurso; no: el artículo segundo señala un objetivo, una finalidad que se instrumenta a través del artículo 33; este último desarrolla el primero; los dos son, por consiguiente, complementarios. Quiere decir lo anterior, que el objetivo de la protección por depreciación monetaria, se satisfacía por medio del reconocimiento de intereses, primero del

9% y después del 12%, y no mediante el IPC, como lo afirma el recurrente. Su planteamiento llevaría a dar a la norma alcances que no tiene. Cuando el sentido de la ley es claro, no se debe desatender su tenor literal “so pretexto de consultar su espíritu”, conforme lo dispone el artículo 27 del Código Civil. Tampoco es posible afirmar que los artículos 11 y 12 de la ley 432 de 1998, desarrollan el mandato establecido en el artículo segundo, literal b), del decreto 3118 de 1968. Mediante esa ley, el Fondo se transforma en empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero y de naturaleza especial. Como función del Fondo, en el artículo tercero, literal b) se establece: “Proteger dicho auxilio contra la perdida de poder adquisitivo de la moneda, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley”. En los artículos 11 y 12 de la misma ley, se determina dicha protección, mediante el reconocimiento de un interés con base en el IPC, que el último artículo ordena pagar a cada servidor público afiliado al fondo, en un equivalente al 60% de la variación anual del IPC. Los artículos 11 y 12 de la ley 432 de 1998, desarrollan la función establecida en el artículo tercero, literal b). No se refieren en ningún momento al literal b), del artículo segundo del decreto 3118 de 1968, que se cumplía mediante el artículo 33 de la misma norma. Se trata de dos momentos diferentes del Fondo, por lo que no se puede afirmar que la ley 432 de 1998, desarrolla los objetivos del decreto 3118 de 1968, como lo pretende el recurrente.

El interés reconocido por el decreto 3118 de 1968, respondía a la creación del Fondo como establecimiento público, destinado al impulso de políticas de vivienda en favor de servidores públicos. Mientras en el caso de la ley 432 de 1998, el Fondo se transforma empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero de naturaleza especial, por lo que las necesidades son diferentes. Así lo reconoció la sentencia C-625 de 1998, de la Corte Constitucional, cuando se refirió a la naturaleza jurídica del Fondo, de la siguiente forma: “El Fondo Nacional de Ahorro, si bien administra las cesantías de sus afiliados, como lo hacen las administradoras de fondos de cesantías y pensiones, éstas tienen características claramente distintas con el Fondo Nacional, en atención a la propia naturaleza del objeto que cada entidad desarrolla. En efecto, las administradoras tienen ánimo de lucro, no otorgan crédito hipotecario, se rigen por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, administran las pensiones (administración del negocio de pensiones sobre el que el Fondo Nacional de Ahorro no participa), distribuye sus utilidades y ganancias entre sus dueños (asunto éste ajeno al Fondo). “En el caso del Fondo Nacional de Ahorro, también atendiendo la propia naturaleza de sus objetivos, en su condición de entidad de derecho público, su labor está encaminada, además de pagar las cesantías de sus afiliados, a otorgarles créditos en condiciones claramente favorables. Al carecer de ánimo de lucro, no reparte ganancias a nadie, y, en consecuencia, sus utilidades y excedentes financieros sólo puede

invertirlos en el desarrollo de su propio objeto: otorgar crédito de vivienda a los afiliados que lo precisen. Su objeto es ajeno a la administración de pensiones. “Desde la presentación del proyecto de ley, que, posteriormente, se convirtió en la ley 432 de 1998, se advirtió que el propósito de esta transformación no era asimilarse a las sociedades administradoras de fondos de cesantía y de pensiones, sino que el proyecto (producto del acuerdo logrado con las organizaciones sindicales que agrupan a los trabajadores estatales), pretendía que se dotara al Fondo de los instrumentos necesarios para continuar entregando soluciones de vivienda a sus afiliados, y corregir una desventaja notoria que existía en contra de sus afiliados, respecto del bajo rendimiento de sus cesantías. La ley, en este aspecto, pretende proteger las cesantías de sus afiliados, reconociéndoles una rentabilidad mínima. “Por las razones expuestas, el examen de cada uno de los artículos demandados, se hará bajo el entendido de que el Fondo no es una sociedad administradora de cesantías, ni es un establecimiento de crédito de vivienda, sino que es un establecimiento del orden nacional, de naturaleza especial, con régimen propio, que fue transformado de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, y cuyo propósito está directamente relacionado con los fines del Estado, especialmente, con lo dispuesto en los artículos 51, 67 y 68 de la Constitución, sobre los derechos de todos los colombianos a tener una vivienda digna y acceder a la educación. “No obstante lo que se ha dicho sobre las diferencias del Fondo y los

demás entes que se