CE-SP-EXP2006-NS411-2006

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Pensión de invalidez / PENSION DE INVALIDEZ - No es procedente reabrir el debate probatorio para determinar la procedencia de la invalidez Nótese que los planteamientos expuestos se dirigen a cuestionar la valoración probatoria que realizó la sentencia suplicada respecto de la incapacidad laboral del demandante y, en especial, están encaminados a demostrar que sufre una enfermedad que por su propia patología hace perder la capacidad laboral en un grado tal que autoriza el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Entonces, para resolver el reproche del recurrente sería necesario evaluar las pruebas aportadas al proceso y, en especial, analizar si la enfermedad de hansen constituye una dolencia absolutamente incapacitante, lo cual sólo podría deducirse de experticias y pruebas técnicas pertinentes. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - El control a sentencias ejecutoriadas no es un control de oficio El señalamiento de las normas que se consideran violadas en forma directa es un requisito trascendental en los procesos en donde se pretende el control de legalidad y/o constitucionalidad de las normas o de las providencias judiciales, tal es el caso del recurso extraordinario de súplica que buscaba adelantar el control de legalidad de las sentencias proferidas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, por dos razones fundamentales. De un lado, porque sólo si se determinan con claridad los cargos y las normas violentadas, la parte que ha sido beneficiada con la providencia puede ejercer los derechos de contradicción y defensa propios del proceso judicial debido (artículo 29 de la Constitución). De

otro lado, porque las sentencias objeto del recurso extraordinario de súplica se encuentran ejecutoriadas y, por ende, amparadas por la seguridad jurídica que otorga la cosa juzgada, de tal manera que los reproches a la misma están sometidas al ruego del recurrente y no pueden ser objeto de control oficioso por parte del juez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 2A

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D. C., siete (7) de marzo de dos mil seis (2006). Radicación número S-411

Actor: RUMUALDO CARDENAS MORA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Resuelve la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto, mediante apoderado, por el demandante contra la sentencia del 7 de junio de 2001, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B, de esta Corporación resolvió confirmar la sentencia apelada.

I. LA SENTENCIA SUPLICADA 1.1. Mediante la sentencia objeto de súplica, proferida en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se resolvió confirmar la sentencia proferida el 11 de noviembre de 1999, por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

Esas sentencias estudiaron la demanda presentada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por el apoderado del señor Rumualdo Cárdenas Mora, en contra de las Resoluciones números 006306 del 10 de julio de

1995 y 2160 del 20 de septiembre de 1996 de la Caja Nacional de Previsión, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. 1.2. La sentencia recurrida expresó que, según la demanda, los actos administrativos impugnados desconocieron los artículos 61 y 63 del Decreto 1848 de 1969, 2º de la Ley 4ª de 1976, 38 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 970 de

1994. De acuerdo con el resumen de los argumentos de la demanda, que realizó la sentencia suplicada, la violación de esas disposiciones se produjo así: “Que al proferirse las resoluciones demandadas se transgredió de manera ostensible y protuberante el ordenamiento jurídico citado y que su capacidad de trabajo la perdió luego de cuatro años de servicios en virtud del fenómeno progresivo de la enfermedad, es decir, que su origen no se debe a causa provocada o mal intencionada, sino que ella se ha originado dentro de los presupuestos del artículo 61 del decreto 1848 de 1969.

Que el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 redujo a un 50% el porcentaje de incapacidad, que estaba establecida en un 75% en el decreto 1848 de 1969, amén de que el decreto 970 de 1994 no habla de porcentajes en ninguna parte, por lo que bien puede ser aplicable la ley 6ª de 1945 bajo el criterio del fallador” 1.3. La sentencia objeto de recurso confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda, con base en los argumentos que se resumen a

continuación (folios 87 a 102 del cuaderno 3): Luego de transcribir las normas cuya vulneración alegó el demandante y de encontrar probado que el mismo trabajó en el Sanatorio Agua de Dios – entidad dependiente del Ministerio de Salud-, desde el 7 de agosto de 1958 hasta diciembre de 1963 (sic), que antes de ingresar al empleo padecía la enfermedad de hansen, pese a que no existió examen médico legal de ingreso y retiro y que la pérdida de la capacidad laboral correspondió al 61.7%, concluyó que la entidad demandada tenía razón en negar la prestación solicitada. La sentencia recurrida manifestó que, como el demandante se retiró del cargo en el año 1963, la norma aplicable era la Ley 6ª de 1945, pues “la incapacidad trascendente para los efectos de la pensión de invalidez es la existente a la época de desvinculación del servicio oficial”. Ahora, esa normativa es clara en señalar que para adquirir el derecho a la pensión de invalidez se requiere demostrar la pérdida de la capacidad laboral en un 75%, por lo que, a pesar de que “es cierto que la enfermedad de Hansen constituye un estado patológico, crónico e infeccioso, pero la ley no establece una excepción en materia de pensión de invalidez frente a ella en el sentido de ordenar su otorgamiento por el hecho de padecerla sea cual fuere el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral y tampoco determina que ese índice se pueda acreditar y aceptar en cualquier tiempo”.

II. EL RECURSO DE SUPLICA

2.1. El apoderado del demandante acusa la sentencia de ser directamente violatoria, por aplicación indebida e interpretación errónea, de las Leyes 6ª de 1945 y 100 de 1993, los Decretos 1600 de 1945, 3135 de 1968 y 1848 de 1969 (folios 1 a 6 del cuaderno de súplica). El cargo por violación directa de las normas citadas en el escrito del recurso fue sustentado, en resumen, de la siguiente manera: Aunque la conclusión del fallo relativa al porcentaje exigido por la ley para gozar de la pensión de invalidez “es ciertamente una verdad que no se puede controvertir”, se aparta de la posición jurisprudencial y doctrinaria adoptada en varias ocasiones por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, según la cual el “juez debe llenar los vacíos legales” para resolver los asuntos concretos y definir las controversias que se someten a su consideración. Considera que “no es valedera la afirmación que se hace en este fallo en el sentido de que la parte actora no presentó exámenes de ingreso y de retiro para constatar su estado en estos momentos”, pues se encontraba probado que antes de ingresar al servicio, el demandante ya padecía la enfermedad de hansen, que se caracteriza por incapacitar al enfermo en forma irreversible, crónica y progresiva. Eso, entonces, muestra que la sentencia desconoció el hecho notorio de que quien “padece de la enfermedad de Hansen... se sabe que irremediablemente lleva al funcionario a la invalidez y si el Estado lo emplea, lógicamente está corriendo el riesgo de que, tarde o temprano, tiene que

pensionarlo, sin que tenga excusa valedera para negar la prestación”. Para demostrar ese aserto, el recurso se refirió a las declaraciones extrajuicio que fueron presentadas en el proceso contencioso administrativo de compañeros de trabajo del demandante, las cuales evidenciaron la buena aptitud física con las que desempeñó varios cargos y, en contraste, el estado de incapacidad en el que se encontraba cuando fue retirado del servicio. De todas maneras, precisa que si bien es cierto los testimonios no prueban el estado de invalidez de una persona, en múltiples ocasiones los jueces contencioso administrativos del país “han sostenido que cualquier persona, así se trate de un profano de la medicina o hasta analfabeta, puede declarar sobre el estado de invalidez de un enfermo, por ejemplo de Hansen porque la enfermedad casi siempre presenta manifestaciones físicas exteriores, objetivas que no dejan la menor duda si se está o no en presencia de un inválido, por lo cual no resulta atrevido ni absurdo aceptar las pruebas testimoniales”. 2.2. El recurso de súplica fue concedido por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de mayo de 2002 (folio 8 del cuaderno de súplica). Y, después del reparto correspondiente, el Magistrado Ponente admitió el recurso por auto del 30 de agosto de 2002 (folio 13 del cuaderno de súplica). 2.3. Mediante auto del 5 de mayo de 2003 (folio 17 del cuaderno de súplica), se ordenó el traslado a las partes. Sólo hizo uso de ese término el apoderado de la

Caja Nacional de Previsión, para solicitar que se confirmara la sentencia objeto de recurso. Así, afirmó que, efectivamente, el demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, pues las normas que regulaban esa prestación disponían que sólo se adquiriría el derecho cuando el empleado oficial hubiere perdido su capacidad laboral en un porcentaje no inferior al 75%, por causa no provocada intencionalmente y, al momento de retiro del demandante, su incapacidad fue valorada en un 61.7%. 2.4. En escrito del 27 de julio de 2005, el demandante solicitó el trámite preferente de este recurso por encontrarse en “delicado estado de salud”. Para ello, acompañó certificado médico e historia clínica que lo confirman. Así, esta Sala aprobó la prelación del presente asunto en decisión del 7 de octubre de 2005.

III. CONSIDERACIONES Competencia y oportunidad De conformidad con lo expuesto en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue modificado por los artículos 57 de la Ley 446 de 1998 y – de la Ley 954 de 2005, esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto, por intermedio de apoderado, por el señor Rumualdo Cárdenas Mora, contra la sentencia dictada el 7 de junio de 2001 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

El recurso de súplica fue presentado oportunamente, esto es, dentro del término que para el efecto consagraba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 267 ibídem y

331 del Código de Procedimiento Civil. Asunto objeto de estudio El recurso extraordinario de súplica se fundamenta en la violación directa por falta de aplicación e interpretación errónea de las Leyes 6ª de 1945 y 100 de 1993, los Decretos 1600 de 1945, 3135 de 1968 y 1848 de 1969, en tanto que la sentencia resolvió la controversia, de un lado, aplicando esas disposiciones que “no son de recibo” y, de otro, con el porcentaje mínimo requerido por la ley para acceder a la pensión de invalidez, sin que se hubiere evaluado su real situación, tal y como lo han hecho sentencias precedentes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para el caso de enfermos de hansen. En efecto, el demandante consideró probada la existencia de la incapacidad que origina la invalidez con las declaraciones de ex compañeros de trabajo y con el hecho notorio de la gravedad que representa la enfermedad que padece. Así las cosas, el asunto que la Sala debe resolver se circunscribe a averiguar si la sentencia objeto de recurso violó, de manera directa, las normas invocadas por el recurrente. Violación directa e indirecta de normas sustanciales Con la modificación que le introdujo el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el recurso extraordinario de súplica, según el texto del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, fue regulado, en lo pertinente, de la siguiente manera: “ Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso

extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. (…) Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil…” Se establecen en esta disposición, entonces, cuatro requisitos fundamentales para la procedencia del recurso extraordinario:

1. Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada proferida por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

2. Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.

3. Que se indique con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.

4. Que se interponga dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado.

En el presente caso, no existe duda alguna sobre el cumplimiento de los requisitos contenidos en los numerales 1 y 4 antes mencionados. Sin embargo, de

la simple lectura del escrito contentivo del recurso surgen dos inquietudes directamente relacionadas con la procedencia del recurso extraordinario de súplica, a saber: En primer lugar, respecto de si el recurrente efectivamente reclama la violación directa de normas sustanciales o si se refiere a la violación indirecta de las mismas. Y, en segundo lugar, existe duda sobre si el recurrente señaló con precisión las normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción. Por consiguiente, la Sala procede a estudiar estos dos aspectos. En cuanto a la violación directa o indirecta de las normas que invoca se tiene: El artículo 194 del CCA era claro en señalar que éste recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales; de manera que resultaba indudable que el recurso extraordinario de súplica sólo procedía por violación directa de normas sustanciales y, al contrario de lo que ocurre con el recurso de casación de que conoce la Corte Suprema de Justicia, no procedía por violación indirecta de la ley. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, existen importantes diferencias entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas. Al respecto, esa Corporación ha manifestado lo siguiente: “… a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta … “Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del

litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde…”, mientras que se da el quebranto indirecto “…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…” (Casación Civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de ley sustancial implica, por contraposición a la que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas y que, por lo tanto, “tampoco exista reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba (G.J., ts. CXVI, pág 60 y CCXIX, pág. 260)”.1 También la doctrina se ha ocupado de distinguir la infracción directa de la infracción indirecta de normas sustanciales. Al respecto, expresa el ex-Magistrado Humberto Murcia Ballén: “… la violación directa de la norma sustancial se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente, vale decir, sin consideración a la prueba de los

hechos. Emana, por tanto, de los errores sobre la existencia, validez y alcance del precepto legal que trascienden a la parte resolutiva del fallo; de ahí que la doctrina hable en tales supuestos de error juris in judicando, o error puramente jurídico, por oposición al error facti in judicando, que es el que nace de la falsa apreciación de los hechos…”2 Sin embargo, el recurso extraordinario de súplica sólo procede, entonces, por los llamados errores juris in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas sustanciales, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador. En este mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se pronunció en varias oportunidades3, así: “De manera que el recurso extraordinario de súplica solo procede por violación directa de normas sustanciales. No procede, en consecuencia, por la violación indirecta, al contrario de lo que ocurre con el recurso de casación de que conoce la Corte Suprema de Justicia. Ocurre que la violación de normas sustanciales por parte del Juzgador se puede dar por la vía directa o por la vía indirecta. 1 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 19 de octubre de 1994. Expediente

3972. Magistrado Ponente Esteban Jaramillo Schloss. 2 MURCIA BALLEN, Humberto. Recurso de Casación Civil, Ediciones Jurídicas Gustavo

Ibáñez, 4ª ed. actualizada, Santafé de Bogotá, 1996. 3 Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias del 21 de agosto de 2001, expediente S-090; del 11 de septiembre de 2001, expediente S-6627 y del 24 de septiembre de 2002, expediente S-1569 La doctrina y la jurisprudencia han precisado los conceptos de violación directa e indirecta de normas sustanciales para señalar que la primera se produce cuando la ley se vulnera derecha o rectamente, esto es sin consideración a la pruebas de los hechos. Esa violación proviene de los errores sobre la existencia, validez y alcance del precepto legal que trasciende a la parte resolutiva del fallo4. Es un error jurídico o error juris in judicando. La violación indirecta de la norma sustancial implica un error del juez en la apreciación de las pruebas relativas a los hechos materia de la controversia, esto es lo que se conoce como un error facti in judicando. La violación indirecta de la norma sustancial está descrita en el artículo 368 del Código de Procedimiento Civil como el “... error de derecho por violación de una norma probatoria, o por error de hecho manifiesto en la apreciación de la demanda, de su contestación o de determinada prueba”. La violación de la norma sustancial se puede dar por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. La falta de aplicación se produce cuando se deja de aplicar al caso controvertido la norma que se debía aplicar. La aplicación indebida se presenta cuando se aplica la norma que no es pertinente al caso debatido. La interpretación errónea se configura cuando se

aplica la norma pertinente al caso pero acudiendo a una interpretación equivocada de la misma”5 En consideración con lo expuesto, la Sala procede a analizar los cargos formulados en el recurso extraordinario de súplica. De la simple lectura del recurso, surge con claridad que, contrario a lo expresado por el recurrente, no ha fundado su impugnación en la violación directa de las normas sustanciales sino en argumentos destinados a discutir la valoración probatoria de la sentencia de instancia, esto es, se fundamentó en la violación indirecta de la ley. En efecto, al examinar el escrito se observa que, si bien el suplicante invoca la supuesta violación directa, por aplicación indebida e interpretación errónea de varias normativas generales, lo cierto es que los planteamientos dirigidos a sustentar el cargo se limitan a discutir la valoración probatoria efectuada por la sentencia. Así, el recurrente consideró que se encontraba probado en el expediente que, al momento de ingresar al servicio público, padecía enfermedad de hansen, pese a lo cual la sentencia recurrida reprochó la inexistencia del examen médico de ingreso y retiro. De igual manera, dijo que su incapacidad laboral progresiva y degenerativa constituía un hecho notorio que no fue 4 Recurso de Casación Civil.- Humberto Murcia Ballén, Ediciones Jurídicas, Gustavo Ibáñez 1999, Quinta Edición. 5 Sentencia del 21 de agosto de 2001, expediente S-283. reconocido por la sentencia, como tampoco fueron valorados los testimonios que lo demostraban. Finalmente, dijo que la sentencia incurrió en el mismo error del tribunal al sostener que el retiro del servicio se efectuó en el año 1963, cuando

realmente lo fue en el año 1966. Nótese que los planteamientos expuestos se dirigen a cuestionar la valoración probatoria que realizó la sentencia suplicada respecto de la incapacidad laboral del demandante y, en especial, están encaminados a demostrar que sufre una enfermedad que por su propia patología hace perder la capacidad laboral en un grado tal que autoriza el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Entonces, para resolver el reproche del recurrente sería necesario evaluar las pruebas aportadas al proceso y, en especial, analizar si la enfermedad de hansen constituye una dolencia absolutamente incapacitante, lo cual sólo podría deducirse de experticias y pruebas técnicas pertinentes. Por las razones expresadas en precedencia, se concluye que el cargo realmente no se refiere a la violación directa de normas sustanciales, por lo que no prospera. Además de lo anterior, la Sala considera que tampoco se dio cumplimiento al tercer requisito de procedencia del recurso extraordinario de súplica, que consiste en precisar la norma sustancial que se considera ha sido violada en forma directa. En efecto, el resumen del recurso que se realizó en los antecedentes de esta sentencia es suficiente para evidenciar que el demandante no precisó las normas que, a su juicio, fueron violadas, pues se limitó a señalar la trasgresión de las Leyes 6ª de 1945 y 100 de 1993, los Decretos 1600 de 1945, 3135 de 1968 y 1848 de 1969, estatutos generales que contienen múltiples reglas normativas, no sólo referidas al reconocimiento de la pensión de invalidez sino a numerosos y variados

temas jurídicos. De hecho, el señalamiento de las normas que se consideran violadas en forma directa es un requisito trascendental en los procesos en donde se pretende el control de legalidad y/o constitucionalidad de las normas o de las providencias judiciales, tal es el caso del recurso extraordinario de súplica que buscaba adelantar el control de legalidad de las sentencias proferidas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, por dos razones fundamentales. De un lado, porque sólo si se determinan con claridad los cargos y las normas violentadas, la parte que ha sido beneficiada con la providencia puede ejercer los derechos de contradicción y defensa propios del proceso judicial debido (artículo 29 de la Constitución). De otro lado, porque las sentencias objeto del recurso extraordinario de súplica se encuentran ejecutoriadas y, por ende, amparadas por la seguridad jurídica que otorga la cosa juzgada, de tal manera que los reproches a la misma están sometidas al ruego del recurrente y no pueden ser objeto de control oficioso por parte del juez. En este orden de ideas, el cargo por violación de las normas que invocó el recurrente no están llamados a prosperar y, por lo tanto, el recurso de súplica objeto de estudio no prospera. La parte recurrente será condenada en costas, al desestimarse el recurso, conforme al inciso cuarto, del artículo 194, de la ley 446 de 1998.

VI. LA DECISION Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 2A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º. No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado del señor Rumualdo Cárdenas Mora contra la sentencia dictada el 7 de junio de 2001, por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2° Condénase en costas a la parte recurrente. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

ALIER EDUARDO HERNANDEZ MARIA NOHEMI HERNANDEZ P.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE