CE - Verdades en convergencia

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AICNEGREVNOC

NE SEDADREV VVeerrddaaddeess eenn CCoonnvveerrggeenncciiaa “En la obra que se presenta y hemos acordado denominar VERDADES EN CONVERGENCIA, cada sentencia refiere un caso en particular, pero para el país constituye, además del mensaje de que el Estado no puede repetir AAnnáálliissiiss ddee llaa jjuurriisspprruuddeenncciiaa estas conductas que generan responsabilidad y dan lugar a indemnización, un aporte al esclarecimiento de la verdad en todas sus complejas diddeell CCoonnsseejjoo ddee EEssttaaddoo eenn mensiones, como uno de los presupuestos más importantes para superar civilizadamente los conflictos y construir decididamente una sociedad y ddiiáállooggoo ccoonn llaa CCoommiissiióónn un Estado realmente democráticos; pero también un homenaje público a ddee llaa VVeerrddaadd todas las víctimas que no tenían por qué serlo.” Marta Nubia Velásquez rico Presidenta Consejo de Estado “El aporte del Consejo de Estado para garantizar que no haya impunidad, al unirse con la misión de la Comisión de la Verdad, que trabaja con la Jurisdicción Especial para la Paz y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas con el objetivo de la construcción de una paz estable y duradera, eleva la verosimilitud de los hallazgos que en el conflicto armado interno encuentra la Comisión y aporta una base institucional interna para mostrar el lugar de las responsabilidades históricas y de ética pública que corresponden al Estado y a sus instituciones.” FraNcisco de roux Presidente Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición

Verdades en Convergencia Análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado en diálogo con la Comisión de la Verdad

A todas las víctimas. No tenían por qué serlo VERDADES EN CONVERGENCIA Análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado en diálogo con la Comisión de la Verdad Presidenta del Consejo de estado Marta Nubia Velásquez Rico Presidente de la Comisión de la Verdad ViCePresidente del Consejo de estado Francisco José de Roux Carlos Enrique Moreno Rubio Presidente de la seCCión Comisionadas y Comisionados terCera del Consejo de estado Alejandra Miller Restrepo Jaime Enrique Rodríguez Navas Alejandro Castillejo Cuéllar Alejandro Valencia Villa CoordinaCión general de la ediCión Alfredo Molano Bravo (Q.E.P.D.) Ramiro Pazos Guerrero, Consejero de Estado Carlos Guillermo Ospina Galvis Carlos Martín Beristain, Comisionado Carlos Martín Beristain de la Comisión de la Verdad. Leyner Palacios Asprilla Lucía González autores del Consejo de estado María Ángela Salazar Murillo (Q.E.P.D.) Ramiro Pazos Guerrero Marta Cecilia Ruiz Naranjo Rubén Darío Revelo Jiménez Patricia Tobón Yagarí Marcela Cifuentes Santander Saúl Alonso Franco Agudelo Karina Margarita García Cantillo Colaboradores de la inVestigaCión autores de la Comisión de la Verdad Natalia Zuluaga Acevedo Carlos Martín Beristain Natalia Rodrigo Bravo Camilo Eduardo Umaña Hernández Natalia Yadira Castilla Caro Guillermo León Gómez Presidenta del Consejo suPerior de la judiCatura Jorge Eduardo González Gloria Stella López Jaramillo Pedro Javier Barrera DireCtora Cendoj Camilo Augusto Bayona Paola Zuluaga Montaña Juan Alejandro Suárez

diVisión de PubliCaCiones y diVulgaCión Leonardo Vega Juan Francisco Garavito Suárez Jacqueline Contreras Parra Portada Oficina de Prensa del Consejo de Estado

ISBN Obra independiente: 978-958-5570-17-7

ISBN Obra digital: 978-958-5570-18-4 diseño e imPresión Imprenta Nacional de Colombia Junio de 2021

CONTENIDO

HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE LA VERDAD Y LA MEMORIA 11

UN TEXTO QUE SACUDE 15

PRESENTACIÓN 17

CAPITULO I: EL DESARROLLO DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL

POR DAÑOS EN COLOMBIA EN EL MARCO DEL CONFLICTO

ARMADO INTERNO 23

1. LA ETAPA PRETORIANA: DE LA IRRESPONSABILIDAD DEL ESTADO A LA RESPONSABILIDAD DIRECTA 23 1.1. Responsabilidad indirecta por el hecho ajeno 24 1.2. Hacia la responsabilidad directa del Estado 25 1.3. El tránsito a la fundamentación de derecho público 26 1.4. Conclusión 28

2. CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL 29 2.1. La falla del servicio en el contexto del conflicto armado interno 30 2.1.1. Caso Palacio de Justicia 31 2.1.1.1. Responsabilidad por omisión 31 2.1.1.2. Responsabilidad por acción 32 2.1.2. Caso La Rochela (Santander) 34 2.1.3. Caso Miraflores (Guaviare) 34 2.1.4. Caso Miranda (Cauca) 34 2.1.5. Caso Urrao (Antioquia) 35 2.1.6. Caso Puerto Alvira (Meta) 35

2.1.7. Conclusión 36 2.2. Responsabilidad objetiva en el marco del conflicto armado interno 38 2.2.1. El daño especial 38 2.2.1.1. Caso periódico El Siglo 39 2.2.1.2. Caso muerte de Efraín González 39 2.2.1.3. Caso Rujana (Caquetá) 40 2.2.1.4. Caso Pinzón Vargas 40 2.2.1.5. Caso El Tambo (Cauca) 41 2.2.1.6. Caso La Cruz (Nariño) 41 2.2.1.7. Caso Silvia (Cauca) 42 2.2.1.8. Inaplicación del daño especial 43 2.2.2. La teoría del riesgo excepcional y el conflicto armado interno 44 2.2.2.1. Caso Lebrija (Santander) 45 2.2.2.2. Caso Bello (Antioquia) 46 2.2.2.3. Caso Sociedad Fierro Ávila 47 2.2.2.4. Conclusión 48

3. PERIODO DE APERTURA Y DIÁLOGO CON EL DERECHO INTERNACIONAL 48 3.1. Estándares del Sistema Universal 49 3.1.1. Restitución 50 3.1.2. Compensación 50 3.1.3. Satisfacción 51 3.1.4. Rehabilitación 51 3.1.5. Medidas de no repetición 52 3.2. Estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos 53 3.3. El principio de reparación integral en la jurisdicción interna 55

3.4. Aplicación de estándares internacionales de reparación integral en la jurisprudencia del Consejo de Estado 56 3.5. Conclusión 63

CAPITULO II: VIOLACIONES RELEVANTES DE DERECHOS HUMANOS E

INFRACCIONES AL DIH EN EL CONFLICTO ARMADO INTERNO 65

1. LAS EJECUCIONES EXTRAJUDICIALES 66 1.1. Las ejecuciones extrajudiciales desde el Consejo de Estado 66

1.1.1. Caso Higuita Larrea 66 1.1.2. Caso Misat Camargo 67 1.1.3. Caso Victoria Camallo y otros 68 1.1.4. Caso Cubides Chacón 69 1.1.5. Caso Zapata González y otros 69 1.1.6. Caso Tangarife 71 1.1.7. Caso Espinosa 71 8 9 1.1.8. Caso Coba Oros y otros 72 1.1.9. Caso Quintero Díaz 73 1.1.10. Conclusión 73 1.2. Análisis de la Comisión de la Verdad 75 1.2.1. Las ejecuciones: distribución territorial, temporal y sus víctimas 83 1.2.2. Responsabilidades colectivas, el argumento del apoyo irrestricto 89 a la Fuerza Pública y la concepción de enemigo como justificación de las ejecuciones extrajudiciales 1.2.3. Modalidades 101 1.2.4. Formas de ocultamiento y distorsión de la realidad para justificar los asesinatos 104

2. DESAPARICIÓN FORZADA 108 2.1. La desaparición forzada desde el Consejo de Estado 109

2.1.1. Caso desaparecidos Palacio de Justicia 109 2.1.2. Caso hermanos Quintero 110 2.1.3. Caso Beltrán y otros. 110 2.1.4. Caso Chantre 111 2.1.5. Caso Andrade 112 2.1.6. Caso Palacios Gómez y otros 112 2.1.7. Caso Serrano Patiño 113 2.1.2. Conclusiones 113 2.2. Análisis de la Comisión de la Verdad 114 2.2.1. Incidencia temporal y geográfica de las desapariciones forzadas 118 2.2.2. Víctimas 125 2.2.3. Los responsables 128 2.2.4. Responsabilidad estatal por desapariciones forzadas cometidas por agentes del Estado 130 2.2.5. Responsabilidad estatal por hechos de terceros 137 2.2.6. Impunidad y búsqueda 142

3. DESPLAZAMIENTO FORZADO Y EXILIO 148 3.1. Análisis desde el Consejo de Estado 148 3.1.1. Posición de garante y desplazamiento forzado 151 3.1.2. El problema probatorio 154 3.2. Análisis de la Comisión de la Verdad 155 3.2.1. Exilio 164

9

4. TORTURA 166 4.1. Análisis desde el Consejo de Estado 169 4.2. Análisis de la Comisión de la Verdad 173 4.2.1. La responsabilidad del Estado por torturas cometidas por sus agentes 181 4.2.2. La responsabilidad del Estado por torturas cometidas por grupos armados 184 4.2.3. Las víctimas: civiles estigmatizados y actores del conflicto 186

4.2.4. Impunidad y obstáculos de acceso a la justicia en los casos de tortura 191

5. VIOLENCIA SEXUAL Y ENFOQUE DE GÉNERO 195 5.1. Análisis desde el Consejo de Estado 196 5.1.1. Caso violencia sexual de joven en Arauca 197 5.1.2. Caso violencia sexual de menor en el Cauca 198 5.1.3. Problemas de enfoque diferencial en las investigaciones judiciales 198 5.1.4. Avances y retos de no discriminación 200 5.1.5. Conclusión 202 5.2. Análisis de la Comisión de la Verdad 203

CAPITULO III: VERDADES COMPARTIDAS: FUNDAMENTO

DE JUSTICIA, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN 209

1. El derecho a la verdad en el Derecho Internacional Humanitario y en el ordenamiento jurídico colombiano: presupuesto de justicia, reparación y no repetición 212

2. Sobre la necesidad de complementar la verdad judicial: los fundamentos de las Comisiones de la Verdad 218 2.1. La experiencia reciente colombiana de construcción de memoria 218 2.2. La razón de las comisiones de esclarecimiento de la verdad 220

3. Complementariedad y articulación de la verdad judicial y extrajudicial: un enfoque dialógico 221

4. Justicia transicional y justicia administrativa: una articulación necesaria 225

5. Los aportes para el actual Sistema de Justicia, Verdad, Reparación y Garantías de No Repetición: análisis de la Comisión de la Verdad 231

Conclusiones 239 10 11

HACIA LA CONSTRUCCIÓN

DE LA VERDAD

Y LA MEMORIA

Marta Nubia Velásquez Rico Presidenta Consejo de Estado Este año de 2021 tiene una especial significación para el país por la conmemoración de los primeros 30 años de la expedición de la Constitución de 1991, la cual ha producido grandes cambios en las relaciones Estado-sociedad, al fortalecerse el Estado de derecho bajo el modelo del Estado constitucional, social y democrático, acorde con los más importantes desarrollos jurídico políticos contemporáneos. Uno de esos efectos relevantes es la ratificación y ampliación de la jurisdicción contencioso administrativa, en cabeza del Consejo de Estado, como la justicia especializada que controla las diversas conductas estatales que se manifiestan en actos, operaciones, hechos, omisiones o extralimitaciones, las cuales pueden afectar el orden jurídico o vulnerar los derechos de los asociados. En ese sentido, dicha jurisdicción cumple una función muy importante en la protección, garantía y restauración de los 11 derechos humanos, en general, y de los derechos y libertades fundamentales, en particular, a través de los denominados medios de control de nulidad por inconstitucionalidad, control inmediato de legalidad, nulidad de carácter general, nulidad y restablecimiento del derecho, acciones populares y de grupo, y reparación directa, entre otros. La institución de la responsabilidad extracontractual del Estado, cuyo cauce procesal es el medio de control de reparación directa y la acción de grupo, según el caso, ha alcanzado altos niveles de desarrollo, gracias a la Carta de 1991, en tres dimensiones:

(i) la consolidación de una cláusula general de responsabilidad pública que comprende todas las funciones estatales y abarca la protección de todos los derechos y bienes jurídicos reconocidos; (ii) la apertura e incorporación en Colombia de importantes instrumentos de derecho internacional público, en especial del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario; y (iii) la incorporación de los estándares de reparación integral de víctimas de daños antijurídicos, a través de medios más allá de los estrictamente pecuniarios, que buscan, en lo posible, la restauración de su dignidad y la no repetición de los eventos generadores del daño. Desde 1914, cuando se implementó por primera vez la función judicial de la jurisdicción contencioso administrativa en Colombia, y hasta el presente, ha transcurrido una extensa e importante producción de decisiones, destinadas a responder las demandas de justicia por quienes han padecido daños injustificados, atribuidos a las conducta o a las omisiones de las autoridades públicas. Constituye una memoria de primer orden que da cuenta de sucesos y circunstancias del complejo devenir republicano, en especial los referentes a violaciones graves de derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario en el contexto y en razón del conflicto armado interno. En diciembre de 2019, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición solicitó a la Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de la colaboración armónica interinstitucional, el registro y balance de la jurisprudencia contenciosa administrativa proferida por esta corporación en materia de graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario en el marco

del conflicto armado interno. La petición se fundó en el objeto misional asignado a la Comisión, cual es el de establecer “prácticas y hechos que constituyen graves violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH), en particular aquellas que reflejen patrones o tengan un carácter masivo, que tuvieron lugar con ocasión del conflicto, así como la complejidad de los contextos y las dinámicas territoriales en las que estos sucedieron” (artículo 11.1 del Decreto 588 de 2017). Esta petición dio lugar a tres informes sobre los siguientes temas: i) ejecuciones extrajudiciales; ii) violencia sexual y tortura; iii) desaparición y desplazamiento forzado. 12 13 A raíz de este ejercicio surgió la iniciativa de realizar una publicación conjunta entre el Consejo de Estado y la Comisión de la Verdad, en la cual, desde la perspectiva de cada entidad, se analice la jurisprudencia más relevante de los diversos casos y se propicie un diálogo objetivo y crítico que pueda contribuir a la construcción de verdad y a la reconstrucción de memoria sobre el conflicto armado interno de las últimas décadas. De esta manera, la verdad y la reparación judicial de la justicia contenciosa administrativa enriquece y aporta a la verdad extrajudicial propia de la justicia transicional. En la obra que se presenta y hemos acordado denominar VERDADES EN CONVERGENCIA, cada sentencia refiere un caso en particular, pero para el país constituye, además del mensaje de que el Estado no puede repetir estas conductas que generan responsabilidad y dan lugar a indemnización, un aporte al esclarecimiento de la verdad en todas sus complejas dimensiones, como uno de los presupuestos más importantes para superar civilizadamente los conflictos y construir decididamente una sociedad y un Estado realmente democráticos; pero también un homenaje público a todas las víctimas que no tenían por qué serlo. 13 14 15 UN TEXTO QUE SACUDE Francisco de Roux Presidente de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición Las víctimas del conflicto armado de todos los lados se siguen preguntando ¿Quién responde? ¿Quién responde a las fallas del servicio cuando para prevenir una acción de la guerrilla o de los paramilitares debería haber actuado el ejército y no lo hizo? ¿Quién responde por el daño especial cuando en una acción de guerra servidores públicos destruyen bienes de las comunidades? ¿Quién responde por la muerte a bala de una niña en un combate entre la policía y la guerrilla? ¿Quién responde por el riesgo excepcional que lleva a la muerte violenta de personas por el ataque de la insurgencia a un búnker militar puesto en el centro de un pueblo? ¿Quién responde en caso de la responsabilidad agravada que exige reparación integral particularmente en los casos de ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada, desplazamiento forzado, exilio, tortura y violencia sexual, cuando agentes del Estado son los perpetradores de estos crímenes en medio del conflicto armado interno? Este texto, diálogo entre el Consejo de Estado y la Comisión de la Verdad encara estas preguntas para poner en eviden15 cia los distintos niveles y los contextos históricos y sociales de responsabilidad grave del Estado en distintos casos a fin de honrar a las víctimas, garantizar la reparación integral como derecho fundamental y establecer las condiciones para la no repetición. Quien se adentre en estas páginas se dará cuenta que ha sido posible en Colombia, desde la justicia administrativa, poner en evidencia la responsabilidad de Estado en la violación de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario en consonancia con la Constitución de 1991 y de las normas internacionales. El aporte del Consejo de Estado para garantizar que no haya impunidad, al unirse con la misión de la Comisión de la Verdad, que trabaja con la Jurisdicción Especial para la Paz y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas con el objetivo de la construcción de una paz estable y duradera, eleva la verosimilitud de los hallazgos que en el conflicto armado interno encuentra la Comisión y aporta una base institucional interna para mostrar el lugar de las responsabilidades históricas y de ética pública que corresponden al Estado y a sus instituciones. Efectivamente, como escribe Carlos Beristain, comisionado, quien orientó el diálogo desarrollado desde la Comisión por Camilo Umaña con la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta es una contribución paradigmática “en tanto es una de las pocas ocasiones en que una Comisión de la Verdad ha trabajado en conjunto con un órgano jurisdiccional, no para determinar responsabilidades individuales sino para ofrecer a la sociedad una reflexión en donde convergen sus procesos de esclarecimiento de la verdad y de construcción de la memoria”, de una memoria de dolor, desarraigo, injusticia, grito de indignación que exige ser incluida en nuestra historia si va a haber un futuro claro en esta nación. Por estas razones este es un libro que sacude. Hay motivos para la esperanza de las víctimas. No prevalecerá la impunidad. Hay un futuro para la dignidad humana en la paz de Colombia. 16 17 PRESENTACIÓN La presente obra tiene por objeto analizar las contribuciones realizadas por la jurisprudencia contencioso administrativa al proceso de construcción de la verdad, la memoria y la reparación integral en el marco del conflicto armado interno colombiano. Las decisiones jurisprudenciales del Consejo de Estado y, en general, de los tribunales y juzgados administrativos, han contribuido a la construcción de las instituciones democráticas y al Estado de derecho, a través del control judicial de las decisiones públicas, de la contención a la arbitrariedad estatal y de la reparación de las víctimas, especialmente, por la producción de daños a los asociados imputables al Estado en materia de responsabilidad administrativa extracontractual. A lo largo de la historia es preciso reconocer que en cada caso concreto las investigaciones y los análisis probatorios en sí mismos, más allá de la decisión, significan importantes aportes a la búsqueda de la verdad, ya sea por sus logros en el esclarecimiento de los hechos o como testimonio de las dificultades y obstáculos para lograrlo. De igual manera, tienen especial importancia los esfuerzos realizados en los últimos años por alcanzar mejores niveles de reparación integral, más allá de la clásica compensación pecuniaria, acogiendo y 17 Verdades en Análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado

Convergencia en diálogo con la Comisión de la Verdad fortaleciendo estándares provenientes del derecho internacional y de acuerdo con los desarrollos jurídicos locales. El conflicto armado interno que ha afrontado Colombia desde hace muchas décadas ha constituido una fuente notable de demanda de justicia ante la jurisdicción administrativa, ante la cual las víctimas reclaman una reparación de daños que le imputan a las instituciones públicas. En muchos casos, la respuesta de los jueces administrativos al declarar la responsabilidad del Estado ha sido la única reacción institucional en un contexto de impunidad de las conductas de funcionarios públicos que deshonraron sus deberes constitucionales y legales. En ejercicio de sus competencias, la jurisdicción administrativa, en cabeza del Consejo de Estado, ha conocido múltiples casos producidos en el marco del conflicto armado interno como ejecuciones extrajudiciales, torturas, detenciones arbitrarias, tomas guerrilleras o paramilitares a poblaciones, desplazamiento forzado, desaparición forzada, violencias sexuales, uso ilegítimo y desproporcionado de la fuerza pública, exilio, entre otras, cuyo análisis y decisión judiciales han representado retos jurídicos que han provocado avances importantes en la jurisprudencia, no exentos de controversia. Si bien estos desarrollos jurisprudenciales estarían llamados a ser leídos y analizados en el marco histórico y social en el que fueron expedidos, significan, en general, un esfuerzo por parte de los jueces administrativos de responder a las demandas de justicia, verdad y reparación y, en este sentido, pueden representar un referente para otros

mecanismos de justicia y un motivo de estudio y crítica por parte de la sociedad y de la comunidad internacional. Conviene precisar que en la evolución de la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia es posible distinguir tres grandes etapas o momentos, que corresponden a su nacimiento pretoriano, su reconocimiento constitucional, a partir de 1991 y, luego, su desarrollo en diálogo con el derecho internacional y los estándares internacionales de protección de los derechos humanos. Es importante resaltar que, paralelo al surgimiento del conflicto armado interno, en la década de los años sesenta del siglo anterior, se consolidó la competencia general de la justicia administrativa para conocer de los procesos de responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado en forma permanente y definitiva hasta nuestros días (Decreto Extraordinario 528 de 1964). A partir de entonces, la jurisdicción administrativa, en cabeza del Consejo de Estado, ha fungido como el único juez de las conductas del aparato estatal en la reparación de los daños causados por violaciones a los derechos y libertades y demás bienes jurídicos 18 19 Presentación protegidos, producidos tanto en el marco del conflicto armado interno como fuera de él. En el Capítulo I, el Consejo de Estado presenta un estudio de sus transformaciones jurisprudenciales para determinar la responsabilidad directa del Estado que, en su primera etapa, ante la inexistencia de normas de derecho positivo, acudió a las fuentes del derecho privado (Código Civil) para después deducir principios de derecho público como fundamento. Luego, en su segunda etapa, siguieron los desarrollos a partir de la cláusula general de responsabilidad estatal del artículo 90 de la Constitución Política

de 1991, gracias a la cual se fortalecieron los fundamentos conceptuales heredados de la etapa anterior y se desarrollaron otros de suma importancia. Y, por último, la etapa más reciente de acercamiento y diálogo con el derecho internacional, en especial con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. En el Capítulo II, en análisis conjunto de la Comisión de la Verdad y del Consejo de Estado, se presentan casos judiciales relevantes de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, en el marco del conflicto armado interno, conocidos y resueltos por la jurisdicción contencioso administrativa, y se estudia la evolución de los conceptos que estructuran los elementos fundantes de la responsabilidad estatal. Por último, en el Capítulo III se presenta una reflexión desde las dos instituciones sobre la contribución de la justicia administrativa en relación con graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario en beneficio de un mayor esclarecimiento de las violaciones. Estos avances constituyen una contribución al trabajo de otras instancias de investigación y juzgamiento como la justicia penal y la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), así como a instancias que buscan la verdad extrajudicialmente, como la Comisión de la Verdad. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No repetición (en adelante, la Comisión) nació del Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre las FARC-EP y el Estado colombiano, como una entidad pública de carácter extrajudicial con el objetivo de esclarecer

lo sucedido con ocasión del conflicto armado, reconocer las responsabilidades colectivas y las víctimas ocasionadas en su desarrollo y formular recomendaciones para la no repetición y la convivencia pacífica. Como tal, la Comisión es una entidad transicional y, por ende, transitoria. En sus tres años de existencia, para dar cuenta de lo acontecido en el conflicto armado, ha debido contrastar fuentes y garantizar la más amplia participación de los actores de la violencia y de las víctimas. Colombia ha tenido una diversidad de esfuerzos desde la 19 Verdades en Análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado Convergencia en diálogo con la Comisión de la Verdad sociedad civil, pero también desde instituciones del Estado para preservar la memoria, esclarecer la verdad, implementar programas de reparación y políticas públicas de prevención y atención. Entre ellas, lo hecho por la rama judicial le ha servido a la Comisión como fuente de reflexión, aprendizaje, contrastación y elaboración de sus hallazgos. En diciembre de 2019, la Comisión solicitó a la Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de la colaboración armónica interinstitucional, el registro y balance de la jurisprudencia contenciosa administrativa que se había proferido por esta corporación en materia de graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario (DIH) en el marco del conflicto armado interno. La anterior petición se fundó en el objeto misional asignado a la Comisión, cual es el de establecer “prácticas y hechos que constituyen graves violaciones a los Derechos Humanos y graves infracciones al DIH, en particular aquellas que reflejen patrones o tengan un carácter masivo, que tuvieron lugar con ocasión del conflicto, así como la complejidad de los contextos y las dinámicas territoriales en las que estos sucedieron” (artículo 11.1 del Decreto 588 de 2017). La Sección Tercera del Consejo de Estado y el equipo de relatores, conscientes de la importante tarea pública e histórica que se encuentra realizando dicha Comisión, seleccionó, clasificó y elaboró fichas técnicas sobre fallos y precedentes judiciales que pueden ser de interés para la tarea misional de la Comisión. La selección jurisprudencial se centró en el eje propuesto por la Comisión sobre casos de graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario en el contexto del conflicto armado, por lo cual se excluyeron casos periféricos o no relacionados con este fenómeno. Los temas centrales fueron los siguientes: i) ejecuciones extrajudiciales; ii) daños a la libertad, integridad y formación sexual; iii) tortura; iv) desaparición forzada; y v) desplazamiento forzado. De esa manera, el encuentro entre estas dos entidades, liderado por el consejero Ramiro Pazos Guerrero, con el apoyo del magistrado auxiliar Rubén Darío Revelo Jimé- nez, las abogadas Marcela Cifuentes Santander y Karina Margarita García Cantillo y la Relatoría de la Sección Tercera1 y Asuntos Constitucionales2 de la Corporación, y por el comisionado Carlos Martín Beristain, con el apoyo de Camilo Eduardo Uma-

ña Hernández y de la practicante Natalia Zuluaga Acevedo, ha sido especialmente provechoso para trabajar en la complementariedad de las visiones y hallazgos de las 1 Integrado por: Natalia Rodrigo Bravo, Natalia Yadira Castilla Caro, Guillermo León Gómez y Jorge Eduardo González. 2 Integrado por: Pedro Javier Barrera, Camilo Augusto Bayona, Juan Alejandro Suarez, Leonardo Vega (e) y Jacqueline Contreras Parra (e). 20 21 Presentación dos entidades. Bajo esta perspectiva, la Comisión de la Verdad ha trabajado para incorporar hallazgos de la jurisdicción contencioso administrativa relacionados con el conflicto armado en su trabajo de esclarecimiento. Mediante este ejercicio, la Comisión reconoce los avances que ha tenido la jurisprudencia administrativa en el conocimiento de casos de violaciones de Derechos Humanos, algunos de los cuales serán estudiados a lo largo de esta publicación. La importancia de los pronunciamientos del Consejo de Estado es profunda, su denodada actividad por décadas se ha abierto paulatinamente a conocer de violaciones de Derechos Humanos con una perspectiva amplia que incluye estándares internacionales y una adaptación a la desafiante situación de conflicto y violencia de nuestro país. El libro que presentamos es un esfuerzo en esa dirección. Su resultado proviene de un intercambio entre la Comisión de la Verdad y el Consejo de Estado centrado en los hallazgos jurisprudenciales relativos a la responsabilidad administrativa de las instituciones estatales colombianas. Este intercambio nos condujo a producir un compendio sobre algunas de las más graves violaciones relacionadas con el conflicto armado

interno, así como a generar algunas reflexiones generales sobre el derecho a la verdad y cómo hacerlo exigible en nuestro país. Por otra parte, el Consejo de Estado y la Comisión de la Verdad agradecen al Consejo Superior de la Judicatura y al Centro de Documentación Judicial (CENDOJ) de la Rama Judicial por apoyar de manera decidida la presente publicación. Este texto es paradigmático en tanto es una de las pocas ocasiones en que una Comisión de la Verdad ha trabajado en conjunto con un órgano jurisdiccional, no para determinar responsabilidades individuales sino para ofrecer a la sociedad una reflexión en donde convergen sus procesos de esclarecimiento de la verdad y de construcción de la memoria. Es esta una contribución metodológica en tanto la verdad pueda constituirse y reconocerse como un derecho fundamental que ha de ser construido colectivamente con el aprendizaje, teniendo en cuenta el acumulado de la sociedad. Ramiro Pazos Guer