CGR - Concepto 0004 de 2023

CONTRALORÍA Contraloria General de la Repu Mica :: SGD 11-01-2023 15:43

) GENERAL DE LA REPÚBLICA

Al Contestar Cite Este No.: 2023EE0002537 Fol:7 Anex:0 FA:0

ORIGEN(cid:9) 80112 - OFICINA JURÍDICA 115011AR JAVIER TOBO RODRIGUEZ

DESTINO ROBERTO ENRIQUE GUZMÁN BENITEZ

ASUNTO CONCEPTO RADICADO 2022ER0198861

0004

GR—OJ- -2023 OBS

(cid:9) 801122023EE0002537 11111111111111111111111111111111111111111111 Bogotá D.C., Doctor

ROBERTO ENRIQUE GUZMÁN BENITEZ

Asesor Despacho Gobernación de Antioquia Calle 42B No. 52-106 Centro Administrativo Departamental José María Córdoba (La Alpujarra) Medellín roberto.guzmanbe@antioquia.gov.co REFERENCIA:(cid:9) Radicado Interno: 2022ER0198861 de 25 de noviembre de 2022. (cid:9)

TEMA: REGISTRO NACIONAL OBRAS CIVILES INCONCLUSAS.

Término para Registro. Obras con procesos judiciales en curso. Registro especial y Modificaciones al Registro.

Doctor Guzmán Benítez: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta

citada en la referencia': 1.Antecedentes Presenta en su comunicación varios interrogantes relacionados con la interpretación de la Ley 2020 de 2020, mediante la cual se crea el Registro Nacional de Obras Civiles

Inconclusas a cargo de la Contraloría General de la República, en el cual expresa su opinión en cuanto al alcance de varias disposiciones, entre ellas: la que se refiere a la contabilización del término de un año para calificar la obra civil como inconclusa; la que ordena a las entidades, atender la decisión judicial cuando median procesos contenciosos previa la decisión administrativa de terminar o demoler la obra; el funcionamiento del Registro Especial y, las modificaciones que pueda hacer la entidad, cuando ya ha efectuado el correspondiente reporte a la CGR, pero este se hizo con algunas inconsistencias que ameritan ser corregidas. En el anterior contexto pregunta: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia )

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 1. "¿A la luz de la Ley 2020 del año 2020, y la finalidad por la cual fue creada, el término de liquidación contractual al que refiere el Literal a), Artículo 2 de la referida norma, debe interpretarse en estricto sentido, como solo el término contractual pactado en el contrato o acordado por las partes o su interpretación debe darse en un

sentido más amplio, incluyendo los términos que dispone la ley para la liquidación de los contratos estatales; es decir los dos meses y los dos años más?" 2. "¿Qué interpretación hace del Parágrafo 2 del Artículo 5°, si el sentido de lo estipulado por este parágrafo, es que si existe un proceso judicial en curso que involucre una obra inconclusa deba la entidad estatal esperarse hasta el fallo ejecutoriado para poder tomarse la decisión administrativa de terminación o demolición o si por contrario el sentido de lo estipulado por este parágrafo, es que si existe un fallo ejecutoriado donde esté involucrado una obra inconclusa, la decisión administrativa que se adopte, la entidad estatal debe tener en cuenta dicho fallo ejecutoriado?" 3. "¿El registro especial de obras civiles terminadas que no están en funcionamiento, se deben igualmente incluir en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas sin existir aún los criterios y el término para su incorporación definidos por la Contraloría General de la República?" 4. "En caso que se considere que el registro especial de obras civiles terminadas que no están en funcionamiento, ¿se deben igualmente incluir en el Registro adicional de Obras Civiles Inconclusas, se indique cuál es su procedimiento, en que término se debe reportar, si quien reporta es la entidad estatal que ejecutó y entregó la obra civil o la entidad estatal que recibió y debe ponerla en funcionamiento?" 5. "¿En caso de haberse inscrito en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, obras civiles ya terminadas que no se encuentren en funcionamiento, pero que el mismo no depende de la entidad estatal a la cual se le tiene registrada, sino de

la entidad estatal que recibió la obra y por tal responsable de su funcionamiento; es posible cancelar o modificar el registro y que esa inscripción quede registrada a cargo de la entidad estatal que tiene la obligación y competencia de ponerla a funcionar, de ser así cuál es el procedimiento para ese cambio en el registro?" 6. "¿Es posible por parte de la misma entidad estatal, poder modificar la información reportada que ya se encuentra contenida en Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, con el fin de aclarar o corregir algunos elementos del registro? ¿en caso de poder realizarse, es posible que esta se pueda hacer dentro del rango comprendido entre el sexto (6) día hábil y el décimo (10) día hábil de cada mes, fecha límite de rendición de la información con relación de las obras inconclusas, establecida en el (SIRECI) y cuál sería la forma de hacerlo?" 7. "¿El plazo de un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual para que la entidad estatal pueda adoptar la decisión administrativa de terminación o demolición corresponde solo en el caso en que la obra civil está inconclusa por causa imputable al contratista?" 8. "¿En el caso en que la obra civil está inconclusa por causa no imputable al contratista, el plazo de un (1) año después de vencido el término de liquidación Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 contractual no es requisito para que la entidad estatal pueda adoptar la decisión

administrativa de terminación o demolición y a su vez disponer de recursos?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Genera/'3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República '6. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"". Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica Revisado el índice de conceptos emitidos por esta Oficina Jurídica, encontramos que los siguientes se refieren al Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas: CGR-OJ195 de 24 de noviembre de 2020, Radicación 2020EE0150411; CGR-OJ-188 de 28 de noviembre de 2020, Radicación 2020EE0146905; CGR-OJ-206 de 18 de diciembre de 2020, Radicación 2020EE0163639; CGR-OJ-009 de 24 de enero de 2022, 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 ° Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 ° Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias

que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia (cid:9) ) CONTRALORÍA(cid:9) g ,

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4 Radicación 2922EE0009393; CGR-OJ-033 de 9 de marzo de 2022, Radicación 2022EE0038819 y, CGR-OJ-076 de 18 de abril de 2022, Radicación 20221E0035027. 4.Consideraciones Jurídicas. 4.1. Problema jurídico. Tomaremos como problemas jurídicos, los ocho (8) interrogantes presentados por el peticionario y transcritos en los antecedentes, y en razón a que los interrogantes 7 y 8 están relacionados con el primero se responderán con éste. 4.2. Termino para calificar una obra civil como inconclusa. El término establecido, por el artículo 2°. de la Ley 2020 de 2020, a partir del cual las entidades deben considerar una obra civil como "Inconclusa" y reportarla al Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, ha sido objeto de varios pronunciamientos por parte de esta Oficina Jurídica. Los conceptos CGR-OJ-195, de 24 de noviembre, CGR-OJ-188 de 20 de noviembre y CGR-OJ-206 de 18 de diciembre de 2020, analizaron el alcance que debe darse al mandato contenido en el artículo 2°. de la citada ley, respecto al momento desde el cual

debe contarse el término del año para calificar una obra civil como "inconclusa" y reportarla a la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata, dependencia de la Contraloría General de la República, a la cual se le asignó por la ley la tarea de administrar el registro. Anexamos para su conocimiento los referidos conceptos, no sin antes reiterar los siguientes aspectos:

1. El Registro Nacional de Obras Inconclusas, constituye una herramienta técnica y de planeación, para facilitar la toma de decisiones y el seguimiento necesario para atender obras civiles inconclusas presentes en el territorio nacional, como bien lo señaló el "Informe de Ponencia para Primer Debate al Proyecto de Ley Número 270 de 2019

Senado, 025 de 2018 Cámara", contenido en la Gaceta del Congreso 963 del martes 1°. de octubre de 2019, página 12, el cual contine un recuento de las múltiples fallas e irregularidades que dan lugar a la ausencia de terminación de las obras civiles y de aquellas que aun cuando finalizan su ejecución, no se destinan a los propósitos para los cuales se planearon y ejecutaron. La referida ponencia, analiza también la importancia de hacerle seguimiento y vigilancia a las obras de infraestructura que se ejecutan con recursos públicos, con la finalidad no solo de identificarlas, sino de establecer cuáles requieren de una actuación eficiente, coordinada y eficaz para proceder a su terminación, evitar el detrimento patrimonial y promover la transparencia en la inversión de los recursos públicos, a través de la adopción de decisiones administrativas que reparen las irregularidades, previa

evaluación de diagnósticos que valoren la viabilidad técnica, jurídica y financiera para terminar o demoler la obra y evitar mayores perjuicios al erario. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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2. El artículo 2°. de la Ley 2020, ofrece los tres (3) elementos de juicio que deben aplicar las entidades estatales para la hacer la calificación de una "obra civil inconclusa" cuya ejecución se haya ejecutado bajo se responsabilidad. El primero es el alcance de la definición de obra civil que no es cosa distinta a cualquier trabajo material sobre un bien inmueble, sea de construcción, mantenimiento o instalación de elementos o equipos independientemente de la forma de ejecución o la modalidad de pago pactada en el contrato. El segundo elemento es la evaluación que efectúe la entidad respecto a la ejecución contractual, es decir sobre la insatisfacción de la necesidad previamente establecida o, o la insatisfacción del interés general, o la evidencia que no esté prestando el servicio para el cual se contrató y, finalmente el tercer parámetro es que haya transcurrido por lo menos un año, a partir del vencimiento del término para realizar la liquidación del contrato, hasta la fecha en que se produce la evaluación negativa por parte de la entidad contratante.

3. De conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por la Ley 1150 de 2007 y 019 de 2012, los contratos estatales de tracto sucesivo o aquellos cuyas

obligaciones se prolongan en el tiempo y los que según su naturaleza así lo requieran, deben liquidarse para realizar los ajustes y revisiones a que haya lugar y establecer las obligaciones a cargo de cada parte. La liquidación de común acuerdo, se realiza dentro del tiempo fijado en el pliego de condiciones o en los términos de referencia, o en su defecto a más tardar antes del vencimiento de los cuatro meses siguientes a la finalización del contrato o de la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o de la fecha del acuerdo que la disponga. La segunda forma de liquidación, corresponde a una decisión unilateral que la ley le concede a la entidad estatal, para que establezca la liquidación y cierre esta etapa. La tercera forma de liquidación de los contratos se surte en instancia jurisdiccional, dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral y corresponde a una decisión que se sale de la órbita inter partes y pasa a una instancia judicial. Sobre el particular, esta Oficina señaló9 que a las voces del artículo 2°. de la ley 2020 de 2020, la calificación de una obra civil como inconclusa debe darse después de contar un (1) año desde el vencimiento del término de liquidación contractual, actuación que corresponde a la propia entidad estatal, para lo cual debe evaluar si la obra, ha concluido de manera insatisfactoria para el interés general o el definido por la entidad contratante, o no está prestando el servicio para el cual fue contratada. Indicó también que teniendo en cuenta el fin último de la Ley 2020 de 2020 para los solos efectos de

esta normativa, en el término de liquidación del contrato, no es viable contar el término de caducidad de la acción contractual. 9 Concepto Jurídico CGR-OJ-195 de 2020". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia )

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6 En este orden, debe interpretarse que el término de un año de que trata el artículo 2°. De la Ley 20202 de 2020, debe contarse una vez vencido el plazo contractualmente pactado por las partes para ello, o en ausencia de este, cuatro meses para la liquidación bilateral en adición a las 2 de la liquidación unilateral, pues fue la intensión del legislador que se determinen acciones prontas frente a las obras que presentan fallas en su puesta en marcha y cumplimiento de objetivos para la cual fueron contratadas.

Y agregó: "En este contexto, la interpretación del artículo 2°. de la Ley 2020 de 2020, debe ser adecuada al fin de la norma, es decir, el término para determinar una obra como inconclusa es el de un año contado a partir de la liquidación: en la fecha pactada contractualmente; o dentro de los cuatro meses siguientes al plazo de la ejecución de la obra, o del acto administrativo que ordena su liquidación.

La Corte Constitucional en diversos pronunciamientos ha señalado que "El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalista". Esto significa que, en virtud del principio de

integralidad de la Constitución, las distintas disposiciones de la carta no deben ser interpretadas de manera aislada sino de manera sistemática y tomando en cuenta la finalidad que cumplan". En este orden, se debe establecer el término para calificar una obra como inconclusa, pues desde una interpretación finalística, con la expedición de la Ley 2020 de 2020, se busca determinar los principales factores de retrasos y encontrar formas de mitigar esta problemática, teniendo en cuenta que involucra tanto a las entidades contratantes como a los contratistas y no sería coherente con los fines de la normativa en comento, esperar a la liquidación en sede judicial para su determinación como obra inconclusa. Es importante precisar que la jurisprudencia ha señalado que, en la aplicación normativa que corresponde al ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, debe haber una interpretación amplia, así explicó la Corporación Constitucional que "de las normas constitucionales relacionadas con la vigilancia de la gestión fiscal y de los precedentes iurisprudenciales decantados sobre el particular, se deriva la necesidad de una hermenéutica amplia orientada al fortalecimiento del control fiscal en sus diversas manifestaciones; (1) en el control financiero, de gestión y de resultados; (ii) en los diferentes niveles de la administración pública; (iii) no sólo respecto de las autoridades, sino incluso de los particulares involucrados en el desarrollo de una gestión fiscal; (iv) y en todos los sectores, etapas y actividades relacionadas con el manejo de recursos oficiales". (Subrayado del texto oriqinal)10. Así las cosas, en consecuencia, al calificar una obra como inconclusa una vez transcurrido el año contado a partir del vencimiento del término pactado para la

liquidación y en ausencia de este, el término de la liquidación bilateral o unilateral, 11) Sentencia C-967 de 2012. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 no se contraviene lo dispuesto en la Constitución Política ni en la ley, toda vez que el registro no limita la competencia de la entidad estatal, sino que permite decidir sobre la intervención física de terminación o demolición de la misma". Traemos en este punto, la apreciación que presenta el peticionario como numeral 5), en el que manifiesta: "...De tal suerte, al parecer, el legislador en el evento de que se trate de obras inconclusas por causas no imputables al contratista, dio más margen de maniobra a las entidades estatales para que sean estas mismas las que definan si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa, sin la limitante temporal de esperar mínimo un (1) año, luego de vencido el término de liquidación contractual, como se interpreta de la lectura del primer inciso del artículo 2) literal a) de la Ley 2020 del año 2020 que se resalta a continuación: "Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa". Es decir, nótese cómo en la estructura y redacción completa del Literal a), Artículo 2, en la definición de obra civil inconclusa el legislador la separó en dos partes y

supuestos muy diferentes para la definición: -La primera parte del artículo que comprende, su literal a) corresponde a los supuestos de ley que definen una obra inconclusa, supuesto dentro del cual se requiere tener que esperar un (1) año luego de vencido el término de liquidación contractual para que la entidad estatal pueda accionar de conformidad con la Ley 2020 del año 2020, al parecer este supuesto corresponde cuando la obra inconclusa es por causa imputable al contratista. -La segunda parte del artículo, que corresponde al único inciso del literal a), es la entidad estatal con soporte en un comité técnico, la que define si una obra efectivamente es inconclusa cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista situación frente a la cual no requiere tener que esperar un (1) año luego de vencido el término de liquidación contractual para que pueda accionar de conformidad con la Ley 2020 del año 2020". El literal a) del artículo 2°. de la Ley 2020 de 2020, a que nos hemos venido refiriendo, debemos analizarlo en todo su contexto, sin que sea dable fraccionarlo; se trata de la definición de "Obra Civil Inconclusa", que requiere para su calificación, repetimos, de la existencia de los elementos descritos anteriormente: -Definición de obra civil -Evaluación que respecto a la insatisfacción de la necesidad previamente establecida o del interés general, o la evidencia que no esté prestando el servicio para el cual se contrató y, -Que haya transcurrido por lo menos un año a partir del vencimiento del término para realizar la

liquidación del contrato, hasta la fecha en que se produce la evaluación negativa. De otra parte, el inciso 2°. del literal a) añade: "Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa". Consideramos, respecto o a la calificación de una obra civil como inconclusa por causas no imputables al contratista, que el legislador quiso agregar para este evento, un elemento o condición adicional, que es precisamente el concepto técnico emitido por la entidad contratante en el que la defina como tal, sin que ello signifique que la exima del cumplimiento de los otros requisitos establecidos en el inciso primero del numeral a), y al contrario lo que buscó es que tratándose de situaciones en la que el contratista no sea el responsable, circunstancia que resulta excepcional, la entidad analice de forma más puntual la situación y haga expresas las causas que dieron lugar a la calificación de obra inconclusa. Creemos que efectuar una interpretación distinta a lo anteriormente dicho, sería exceder los parámetros ordenados por el legislador. 4.3. Decisiones administrativas estando en curso procesos jurisdiccionales. Respecto a la posibilidad que tienen las entidades públicas, para decidir acerca de la

terminación de una obra o la demolición de la misma cuando ha sido calificada como una "obra civil inconclusa" y existen procesos en instancia jurisdiccional que no han concluido, esta Oficina Jurídica también se ha pronunciado ampliamente, a través de los conceptos Jurídicos CGR-OJ-009, CGR-OJ-033 y, CGR-OJ-076 de 24 de enero, 9 de marzo y 18 de abril de 2020. Analizaron los citados conceptos que, de acuerdo con el parágrafo 2°. del artículo 5°. de la Ley 2020 de 2020, las obras inconclusas que han sido objeto de procesos judiciales, para efectos de adoptar la decisión de terminación o demolición, la entidad estatal contratante deberá tener en cuenta el fallo ejecutoriado, pero nada dice sobre cómo debe actuar dicha entidad mientras está en curso el proceso judicial. Trae a colación, igual que en el tema anterior, la exposición de motivos correspondiente al proyecto de ley debatido en la Cámara de Representantes, en donde se señaló que las obras inconclusas expresan deficiencias en la función administrativa, pues se derivan de fallas en la planeación y ejecución de los procesos y proyectos a cargo de la Rama Ejecutiva en cualquiera de sus formas y ámbitos de actuación, y por ello la ley tiene el propósito de corregir esas deficiencias y dar cumplimiento a los principios que rigen el desempeño estatal contenido en el artículo 209 Constitucional, siendo consecuente por tanto, que sea la propia entidad estatal la que adopte la decisión de continuar la obra o de demolerla, y por ello no se trata de una nueva competencia, sino

la especificación lógica de una atribución ya existente consistente en la administración y la adopción de determinaciones presupuestales, contractuales y de gestión pública en general. El parágrafo 2°. del mencionado artículo 5°. Ibídem, precisa que: "Respecto a obras inconclusas con proceso judiciales, se debe tener en cuenta el fallo ejecutoriado correspondiente para la terminación o demolición de la obra". El Concepto Jurídico CGR-OJ-033 de 2022 indicó sobre el parágrafo anterior: Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA "La norma transcrita autoriza para que, en instancia administrativa, se tome la decisión de terminación o derribamiento de la obra civil inconclusa, y ello dependerá de la disponibilidad de recursos presupuestales que posea la entidad contratante, previo concepto jurídico, técnico y financiero por las áreas competentes y los conceptos externos que se consideren pertinentes. Respecto a la demolición de una obra calificada como inconclusa, solo es posible tal decisión cuando ésta amenace ruina o ponga en peligro derechos fundamentales o colectivos, previa evaluación técnica. El parágrafo 2°. Ibídem, establece una prohibición respecto a las obras civiles inconclusas con procesos judiciales, las cuales deben contar con fallo ejecutoriado, previo a la decisión de terminación o demolición, es decir que la decisión administrativa de que trata el artículo 5°. en comento, que define la

terminación o la decisión de la obra, la supedita a la existencia de la decisión definitiva, cuando se haya adelantado una acción jurisdiccional. Resulta apenas lógico entender que la prohibición frente a la existencia de acciones jurisdiccionales, tiene su razón en el entendido de que éstas tienen por objeto la definición de aspectos que atañen o impacten concretamente al adelantamiento de la obra; es decir a su ejecución y terminación o demolición, y por ende, podrían eventualmente entrar en contradicción con las decisiones que pueda tomar la administración de justicia, razón por la cual ordenó el legislador sabiamente, que las decisiones por parte de las entidades públicas, frente a las obras calificadas como inconclusas, deben esperar a lo que decida el fallo de la jurisdicción competente en los eventos en que se haya promovido una controversia ante los tribunales. Ahora bien, tratándose de acciones penales o de acciones ejecutivas, ellas también son de índole jurisdiccional y por tanto objeto de la prohibición; contrario sensu, las acciones coactivas que adelantan las entidades para hacer efectivas los derechos a su favor, son decisiones administrativas y por consiguiente no pueden entenderse incluidas dentro de la prohibición de que trata el parágrafo 2°. del artículo 5°. Ahora bien será menester y competencia exclusiva de las entidades involucradas en la ejecución de la obra inconclusa, el análisis y la decisión a que nos venimos refiriendo sobre su terminación o demolición, así como abstenerse de producir alguna decisión cuando se encuentran en trámite procesos judiciales que a la postre puedan ir en contravía con las decisiones tomadas por la administración;

pero en todo caso, tal análisis debe evaluar los aspectos particulares y concretos de cada evento y las características de la controversia que sobre la misma obra se esté surtiendo en la jurisdicción competente".

Y concluye así: "El parágrafo 2°. del artículo 5°. de la Ley 2020 de 2020, prohíbe que las entidades públicas tomar decisiones acerca de la terminación o demolición de una obra pública calificada como inconclusa, antes de que se produzca fallo dentro de los procesos judiciales que se están adelantando respecto de la misma. Debe entenderse que se refiere a las decisiones producidas por la jurisdicción

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CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA 10 contenciosa, ordinaria o penal que se hayan promovido y se encuentren pendientes de decisión judicial. ...Las decisiones sobre la terminación o demolición de obras civiles inconclusas, es competencia de las entidades contratantes y corresponde a sus respectivas dependencias, emitir los conceptos de índole administrativo, técnico y financiero que sirvan de soporte y a los organismos externos que consideren pertinentes, sin que en tal decisión corresponda emitir pronunciamiento ni informe de viabilidad alguno a la Contraloría General de la República. ...Es función de cada entidad pública que haya calificado una obra civil como inconclusa, proceder al análisis y evaluación que soporte la decisión de terminarla

o proceder a su demolición, según los parámetros establecidos en la Ley 2020 de 2020". Reiteramos lo dicho en los conceptos enunciados respecto a la interpretación del parágrafo 2°. del artículo 5°. de la Ley 2020 de 2020, pues coetan