CGR - Concepto 0010 de 2019

O

CONTRALO,R ÍA

GENERAL DE LA REPLICA 1

CGR-OJ- - 010 -2019 AC l o Cn ot nra telo sr ti aa r G Ce itn e e Era stl e d Ne ola .: R 20e 1p 9u Eb Elic 0a 0 0S 7G 8D 49 2 F9 o-0 l:1 6A20 n1 e9 xi 00 9 F: A25 :0 ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ 80112 — DESTINO MARIA MARGARITA BUENO GONZALEZ /AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

ASUNTO CONCEPTO CONTRALORÍAS TERRITORIALES/ FONDOS DE BIENESTAR SOCIAL/

OBS Bogotá, D.C.(cid:9) 2019EE0007849(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 Doctora

MARÍA MARGARITA BUENO GONZÁLEZ

Auditora Delegada para la Vigilancia Fiscal Auditoría General de la República Carrera 57C No. 64A29 Bogotá, D.C.

Referencia: (cid:9) Respuesta al radicado No. 2018ER0128771

Tema:(cid:9) CONTRALORÍAS TERRITORIALES/ FONDOS DE BIENESTAR

SOCIAL/FONDOS DE EMPLEADOS/ RECURSOS QUE

RECAUDAN/DESTI NACIÓN Respetada doctora María Margarita: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencial, por traslado que hiciera la Jefe de la

Oficina Jurídica de la Superintendencia de Economía Solidaria, la cual procedemos a responder a continuación:

1. Antecedente Requiere se expida un concepto sobre lo siguiente: ¿El recaudo de las multas pecuniarias resultantes de los procesos administrativos sancionatorios disciplinarios o provenientes de los procesos sancionatorios de la gestión fiscal (ley 42 de 1993), se pueden entender como captación de recursos económicos para colocarlos en créditos a favor de los empleados de las contralorías del país? 1.2.(cid:9) ¿Los Fondos de Bienestar Social laboral creados mediante actos administrativos en el orden nacional o territorial (Departamental, Distrital o Municipal), pueden realizar operaciones de crédito de diversa índole (vivienda, educación, vehículos, libre destinación, inversión u otros) con las multas o sanciones recaudados por 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

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1.3. ¿Los recursos del presupuesto público pueden ser colocados mediante operaciones crediticias a empleados del Estado (servidores públicos)? Y ¿En qué casos y por cuál tipo de naturaleza legal de las entidades estatales? 1.4.(cid:9) ¿Cuáles son las normas que regulan las operaciones de crédito, que realizarían éstos fondos de bienestar social laboral, entre otros, en el manejo de tasas de interés corriente, moratorio, reglas de cartera, acciones de protección de la misma y de recuperación de ésta cartera, teniendo en cuenta que los recursos colocados mediante operación crediticia son públicos y se encuentran definidos en el presupuesto público. (artículo 27 del Decreto 111 de 1995?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales

"respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. 2 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. 3 art. 43, numeral 4 del Decreto ley 267 de 2000. 4 art. 43, numeral 5 del Decreto ley 267 de 2000. 5 art. 43, numeral 12 del Decreto ley 267 de 2000. 6 art. 43, numeral 11 del Decreto ley 267 de 2000. 7 art. 43, numeral 14 del Decreto ley 267 de 2000. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA

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Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con

el Artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se pronunció mediante concepto jurídico radicado No.

2014EE0085036 de 14 de mayo de 2014, en el cual se indicó sobre la destinación de los recursos que se recaudan en el proceso administrativo sancionatorio fiscal, que debe existir norma expresa que determine su fin. En el caso de la Contraloría General de la República, la Ley 106 de 1993 ordena que se consignen a favor del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República. En cuanto a las contralorías territoriales, no hay norma específica en la cual se disponga la entidad a la cual debe hacerse el correspondiente giro, y la consignación debe hacerse a favor del Tesoro, en la entidad que corresponda según el orden territorial.

4. Consideraciones jurídicas 4.1 Problema jurídico ¿Es jurídicamente viable que los fondos de bienestar social de las contralorías del país, en algunos casos creados por actos administrativos, destinen recursos públicos recaudados por concepto de multas impuestas en procesos administrativos sancionatorios o disciplinarios, u otro tipo de recursos de similar naturaleza, a operaciones crediticias en favor de sus afiliados.? 4.2. Contralorías territoriales. Fondos de bienestar social. Creación De conformidad con lo establecido en los artículos 300 y 313 de la Constitución Política, le corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos

municipales, determinar la estructura de la administración departamental o municipal, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del gobernador o alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 8 art. 43. oficina jurídica. son funciones de la oficina jurídica: (...) 16. coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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En este orden jurídico, tienen competencia las corporaciones de elección popular para crear entidades públicas en el orden territorial, de acuerdo con lo establecido en la Constitución. De otro lado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998: "Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de la Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según el caso."

De esta manera, la creación de un Fondo-entidad implica la modificación de la estructura de la administración territorial, lo que hace necesario el cumplimiento de las normas constitucionales especiales y, en cuanto a la creación del ente, debe ser efectuada por la respectiva corporación de elección popular, a iniciativa del gobernador o el alcalde. Además, conforme con lo previsto el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, que desarrolla el artículo 150-7 de la Carta Política, "la ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica y así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda". En este entendido, tales corporaciones bien pueden crear los fondos de bienestar social, adscritos o vinculados a las contralorías, con el fin de desarrollar actividades de esta índole, tales como recreación, vivienda, salud y las demás que se enmarquen dentro de su objeto. De igual forma, señala el ordenamiento jurídico que en el acto de creación del fondo deberán determinarse el origen de los recursos que conformarán su patrimonio. 4.2.1. Fondos de bienestar social creados mediante actos administrativos (ordenanzas y acuerdos) en el orden territorial Sobre la viabilidad jurídica para que las asambleas departamentales o concejos municipales puedan crear fondos de bienestar social en las contralorías departamentales o municipales, es importante traer a colación lo indicado por el Consejo de Estado cuando revisó la supresión de un establecimiento público en el orden territorial, así lo dijo: "Adicionalmente, una de las más importantes manifestaciones de la autonomía

es la posibilidad de los entes de organizar su propio funcionamiento, de delimitar la forma de gestión de sus diferentes servicios públicos a través de la definición de fórmulas organizativas y de la creación de entidades de carácter administrativo, con la correlativa definición de competencias y la determinación del régimen jurídico aplicable a su actividad, de acuerdo con los parámetros fijados por el legislador. (...) Se trata, en estricto sentido, del reconocimiento de una potestad de autoorganización, entendida como el conjunto de atribuciones que el ordenamiento jurídico reconoce a los entes locales para que estos Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBltDA Página 5 de 11 configuren su propia estructura administrativa mediante la creación, modificación o extinción de organismos y dependencias. Se está ante una facultad que es consustancial a toda organización, pero que al ser trasladada al ámbito de la Administración pública tiene relevancia jurídica, porque ese reconocimiento obedece a la necesidad de adaptación de la estructura administrativa a los cambios que demanda la realidad y se enmarca en los objetivos o finalidades de interés público que rige el actuar de toda autoridad. (...) Ya se sostuvo que los entes territoriales encarnan todos y cada uno de los intereses comunes a las personas que se encuentran en su circunscripción territorial, por eso debe tener la capacidad de crear los mecanismos necesarios para la concreción de tales intereses; dichos mecanismos son los diferentes organismos y entidades que se

crean para la materialización de sus competencias en una labor de división y especialización del trabajo. Se trata de una relación de medio fin, ya que cada estructura administrativa constituye un medio para tutelar intereses públicos."9 Sobre la creación de un fondo de naturaleza pública del orden nacional, afirmó la Corte Constitucional: "A juicio de esta Corporación, la creación de un Fondo público no puede quedar sujeta a la reglamentación del Gobierno Nacional, pues esa facultad es privativa del Congreso a quien constitucionalmente corresponde "determinar la estructura de la administración nacional" (C.P artículo 150 numeral 7°). En tal virtud la creación y reglamentación de entes públicos, tiene reserva de Ley. En efecto, dicha reglamentación comprende aspectos tales como los objetivos que persigue, su naturaleza jurídica, si estará dotado o no de personería jurídica propia, la representación legal del Fondo, la vinculación o adscripción a otros entes públicos, su estructura orgánica, el régimen de su funcionamiento, etc, aspectos todos estos que escapan a las facultades gubernamentales y que deben ser definidos por la ley. Por ello, la Corte entiende que respecto del Fondo de Compensación Interministerial, la reglamentación de los anteriores asuntos es del resorte del Congreso."1° A este respecto, indicó el Consejo de Estado, después de citar dicha providencia, que: "Así las cosas, si los fondos del orden nacional le corresponde regularlos al legislador, es dable inferir que los fondos del orden departamental, municipal o distrital le corresponderá crearlos y regularlos a la Asamblea Departamental, al Concejo Municipal y al Concejo Distrital respectivamente, pues es a cada una de estas corporaciones de

elección popular a las que les corresponde definir la estructura de la administración en el nivel nacional, departamental, municipal o distritar 1 Teniendo en cuenta lo anterior, al crearse un fondo de bienestar social en el nivel territorial, debe estipularse también la composición de su patrimonio, en el cual 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección C. Proceso No. 07001-23-31-000-2007-00011-01(34756). M.P. Enrique Gil Botero. 1° C 422 de 2001 71 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 11001-03-15-000-200801255-00 de 6 de junio de 2018. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALOR ÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 6 de 11 pueden incluirse los recursos que legalmente puedan ser utilizados para adelantar programas de capacitación, salud, recreación u otros relacionados con su objeto. 4.2.2. Naturaleza jurídica de las multas El artículo 27 del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilan las normas que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece que los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas.

La Corte Constitucional en Sentencia C-280/96, al respecto indicó: "En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1996 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub-examine. Ni tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohibe las rentas nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que estudiar el tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere exclusivamente a las rentas de naturaleza tributaria. Y, finalmente, esa destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6° y 7° del Decreto No. 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades". (Resaltado del texto original) En este contexto, las multas son ingresos no tributarios que forman parte integral del presupuesto general de la Nación o de los presupuestos territoriales; por consiguiente, no participan de las características y del tratamiento legal que los tributos reciben en razón a su naturaleza, y en tal virtud su destinación bien puede establecerla el legislador. Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha definido las multas como las

"sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas."12 En este contexto, el destino de los recursos obtenidos con ocasión de la imposición de una multa pueden ser desatinados a los fines que el ordenamiento jurídico determine, sea éste una ley, una ordenanza departamental o un acuerdo municipal. 4.2.2. Las multas sancionatorias fiscales y las multas disciplinarias 12 Corte Constitucional, Sentencia C-280/96 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

CONTRA

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La facultad sancionatoria fue atribuida al Contralor General de República en el artículo 268, numeral 5, de la Constitución Política. En desarrollo del mandato constitucional, la Ley 42 de 1993, en los artículos 99, y s.s. le confirió a los contralores precisas facultades para imponer sanciones en forma directa o para solicitar al nominador su aplicación. Esta atribución fue otorgada con el fin de facilitar el ejercicio de la función fiscalizadora, constriñendo a los sujetos pasivos de control fiscal para que cumplan las obligaciones que tienen para con el Órgano

Fiscalizador. En este orden, es importante destacar la teleología de la disposición, la cual busca garantizar el ejercicio del control fiscal, como lo señaló la Corte Constitucional: "su finalidad principal se dirige a vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal'13 El artículo 101 de la Ley 42 de 1993 establece las sanciones que pueden imponer el Contralor General de la República y los contralores en sus respectivos órdenes. Señala la disposición legal que los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado, así dispone esta preceptiva: "Artículo 101. Los contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurran reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y

cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello." (Resaltado fuera de texto) Determina la normativa señalada el valor a imponer como sanción de multa, siendo ésta su tasación en salarios devengados por el sujeto sancionado. En cuanto a la utilización de los recursos recaudados con la imposición de multas en el proceso administrativo sancionatorio fiscal, es de indicar que debe existir norma expresa que establezca su destinación. Lo cual para el caso de la Contraloría General de la República está regulado en la Ley 106 de 1993, y su destino es el Fondo de Bienestar Social de éste organismo de control fiscal. Entendemos que para el caso de las contralorías del orden 13 Corte Constitucional, Sentencia C. 484 de 2000. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALO R lA GENERAL BE LA REPÚBLICA Página 8 de 11 territorial, su regulación ha de ser dispuesta en las respectivas ordenanzas o acuerdos. Ahora bien, no le corresponde a esta entidad determinar la legalidad de las leyes, ordenanzas o acuerdos municipales en los cuales se haya establecido el fin de los dineros recaudados con ocasión de los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales, siendo ello de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo. De otro lado, sobre la facultad sancionadora disciplinaria, la misma se ejerce frente a los servidores públicos que violan los deberes y prohibiciones. Su fin es

preservar el orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento de una disciplina para efectos de preservar los cometidos estatales. En cuanto a su destinación, el artículo 173 de la ley 734 de 2002, dispone que toda sanción de multa se destinará a la entidad a la cual preste o haya prestado sus servicios el sancionado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2170 de 1992. Sobre la destinación de las multas en la sentencia C280 de 1996, al realizar el estudio de constitucionalidad de la Ley 200 de 1995, se hace el análisis del cargo de uno de los demandantes, en el cual cuestionó la utilización de los recursos recaudados a través de las multas disciplinarias. Al respecto indicó la Corporación que: "Uno de los demandantes ataca aquellas expresiones del CDU que destinan a la entidad correspondiente el producto de las multas impuestas como sanción disciplinaria, pues considera que de esa manera se establece una contribución parafiscal, cuya creación compete al Legislador y no a la autoridad sancionadora. Además, añade, esta destinación provoca en la administración un comportamiento doloso tendiente a imponer multas a fin de acrecentar el presupuesto de la entidad respectiva, por lo cual el actor pide la inexequibilidad de varias expresiones de los artículos 29 y 31 del CDU". A este respecto, se indicó que: "La Corte no comparte el cargo del actor y declarará exequibles esas expresiones, pues las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder

punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 9 de 11 consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una típica desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.Aimplicaría la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el funcionario. En este contexto, es expreso el Código Único Disciplinario al determinar el destino de los recursos que se obtienen con ocasión de la sanción de multa en el proceso

disciplinario, el cual no es diferente de las multas en el proceso administrativo sancíonatorio fiscal. 4.2.3. Destinación de los recursos provenientes de las multas disciplinarias y fiscales en actividades de vivienda y crédito El Decreto Ley 1567 de 199814, por el cual se crea el sistema nacional de capacitación y el sistema de estímulos para los empleados del Estado, establece los programas de bienestar social que adelanten las entidades públicas, los cuales comprenden el área de protección y servicios sociales, de calidad de vida laboral; programas de protección y servicios sociales. El artículo 23 de esta disposición, señala que en el área de protección y servicios sociales, se deben estructurar programas mediante los cuales se atiendan las necesidades de protección, ocio, identidad y aprendizaje del empleado y su familia, para mejorar sus niveles de salud, vivienda, recreación, cultura y educación. Los programas de esta área serán atendidos en forma solidaria y participativa por los organismos especializados de seguridad y previsión social o por personas naturales o jurídicas, así como por los empleados, con el apoyo y la coordinación de cada entidad. Para el desarrollo de dichos programas, las entidades públicas deben apropiar en la vigencia fiscal respectiva, los recursos para cumplir con los mismos, lo cual debe efectuarse de conformidad con lo dispuesto en las normas presupuestales. En materia de la legalidad del gasto, ha indicado la Corte Constitucional que. la Esta disposición se aplica a las entidades sujetas al régimen de carrera administrativa de la Ley 909 de 2004. Modificado por el Decreto Ley 894 de 2017, 'por el cual se dictan normas en materia de empleo público con el

fin de facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera', publicado en el Diario Oficial No. 50.247 de 28 de mayo de 2017. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 10 de 11 "Así pues, el principio de legalidad del gasto, como se dijo, opera en dos momentos diferentes del proceso presupuestal. En el primer momento, esto es en la fase de preparación y aprobación de la ley anual de presupuesto, el artículo 346 de la Constitución delimita la actividad del Ejecutivo y del Legislativo en esta labor, al indicar que "en la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo." Por su parte el artículo 345, consagra el principio de legalidad del gasto en el momento de ejecución del presupuesto, cuando dice: En tiempo de paz no se podrá... hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto

en el respectivo presupuesto." Estas dos normas (Artículos 345 y 346 de la Constitución Política) han permitido a la doctrinan] distinguir tres actividades distintas del Estado en relación con el gasto cuales son: (i) La actividad de decretar un gasto, que es propia del Congreso a través de la expedición de una ley. Según la jurisprudencia de la Corte, las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero ellas en sí mismas no constituyen órdenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello.[91 (ii) La actividad de apropiar una suma para efectuar un gasto, actividad que se cumple por el Congreso, cuando aprueba la partida correspondiente en la ley anual de presupuesto. Y (iii), la actividad de ejecutar el gasto, o de hacerlo, que se circunscribe a la fase ejecutoria del presupuesto. Sobre lo que ha de entenderse por "gasto decretado conforme a ley anterior", es preciso señalar que la Constitución no exige requisitos puntuales para la determinación de las circunstancias del gasto ni de la cuantía del mismo en el momento de su decreto. De modo que el Congreso puede hacerlo señalando explícitamente no sólo el objeto del gasto, sino también el tiempo, el modo, el lugar y el beneficiario del pago, así como el monto del mismo. Pero así mismo puede también decretarlo implícitamente, es decir, sin señalar concretamente las anteriores circunstanciasj_como por ejemplo cuando crea una entidad o un servicio a cargo del Estado. En ese caso, posteriormente, al apropiar el gasto en

la ley de apropiaciones, determina el monto, el período fiscal en el cual ha de ejecutarse y el órgano al cual se asignan los recursos para hacer el gasto. No obstante, con base en la redacción del artículo 346, que indica que "no p