CGR - Concepto 0023 de 2019

O Contraloria General de la Republica SGD 14-02-2019 08:02 CONTRALO,RÍA Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0014626 FoI:13 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA I JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

GENERAL DE L.A REPLICA DESTINO JOSE HERNANDEZ

ASUNTO PROCESOÍDE RESPONSABILIDAD FISCAL. EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD FISCAL .

OBS 801122019EE0014626(cid:9) R1111111111111111111111111111111111111111111 023 CGR-OJ-(cid:9) -2019 Bogotá, D.C., Ciudadano

JOSE HERNÁNDEZ

josehernandz@gmail.com Referencia: Respuesta a nuestro radicado 2019ER0000551

Tema: PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL. Eximentes de responsabilidad fiscal.

Respetado señor Hernández: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', vía correo electrónico la cual procedemos a

responder a continuación:

1. Antecedentes Expone el peticionario en su correo electrónico de manera expresa lo siguiente: "(...) solicito de manera respetuosa se me pueda otorgar información acerca de las causales eximentes de responsabilidad fiscal que se toman dentro de la cesación de la acción fiscal, cuál es su fin y cuáles son, en el entendido que la Ley 610 de 2000 no las consagra taxativamente (...)"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la

República son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días vit siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cór@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generat'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a

la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Revisados los conceptos jurídicos emitidos por esta Oficina se tiene que en concepto CGR-OJ-155 de 2017 con radicado 2017EE0088380 de fecha 24 de julio de 2017 sobre las causales eximentes en el Proceso de Responsabilidad Fiscal expuso lo siguiente: 2 Art. 25 Ley 1755 de 2015 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la

adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 car@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPLICA Página 3 de 13 "La Ley 610 de 2000, modificada por la Ley 1474 de 2011, es la Ley que fija los requisitos sustanciales y procesales para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal que adelantan las Contralorías. Esta normativa determina los elementos que generan responsabilidad fiscal y, de igual manera, las causales que la excluyen. En este orden jurídico, determina el artículo 16 de la Ley 610 de 2000, que en cualquier estado de la indagación preliminar o del proceso de responsabilidad fiscal, procederá el archivo del expediente cuando se establezca que la acción fiscal no podía iniciarse o proseguirse por haber operado la caducidad o la prescripción, cuando se demuestre que el hecho no existió o que no es constitutivo de daño patrimonial al Estado o no comporta el ejercicio de gestión fiscal, o se acredite la operancia de una causal eximente de responsabilidad fiscal o aparezca demostrado que el daño investigado ha sido resarcido totalmente. De otro lado, el artículo 47 de la misma disposición, determina que habrá lugar a proferir auto de archivo cuando se pruebe que el hecho no existió, que

no es constitutivo de detrimento patrimonial o no comporta el ejercicio de la gestión fiscal, se acredite el resarcimiento pleno del perjuicio o la operancia de una causal excluyente de responsabilidad o se demuestre que la acción no podía iniciarse o proseguirse por haber operado caducidad o la prescripción de la misma. Señala entonces la disposición que cesa de la acción fiscal si opera una causal eximente de responsabilidad y preceptúa del mismo modo el artículo 47, que procede el archivo de las diligencias cuando se presenta una causal excluyente de responsabilidad. No obstante, la ley de enjuiciamiento fiscal, no enuncia esas causales. Adicionalmente, es importante precisar que para declarar la responsabilidad fiscal debe juzgarse una conducta dolosa o gravemente culposa de un sujeto que generó una lesión al patrimonio del Estado en el marco de actos de gestión fiscal, mediando una relación causal que enlace esos elementos (art. 5°. Ley 610/00). Si el daño patrimonial y el comportamiento del gestor fiscal no están ligados causalmente, falta uno de los elementos de la responsabilidad fiscal, el nexo de producción del daño, sin que sea preciso invocar una causa extraña. También es oportuno aclarar aquí que las causales de cesación de la acción, previstas en el artículo 16 de la Ley 610/2000 y las de archivo del expediente contempladas en el artículo 47 ibídem, deben entenderse integradas a las establecidas en el artículo 111 de la Ley 1474 de 20119" 9 Ley 1474, artículo 111: "ARTÍCULO 111. PROCEDENCIA DE LA CESACIÓN DE LA ACCIÓN FISCAL. En el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal únicamente procederá la terminación anticipada de la acción

cuando se acredite el pago del valor del detrimento patrimonial que está siendo investigado o por el cual se ha Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria,gpv.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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4. Consideraciones jurídicas Considerado el tema jurídico expuesto por el peticionario en su consulta, esta Oficina resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuáles son los eximentes de responsabilidad en el proceso de responsabilidad fiscal?

Para resolver el asunto, se revisarán las causales exonerativas de responsabilidad fiscal, el objeto de la responsabilidad fiscal y el proceso establecido para declarar dicha responsabilidad. 4.1 Causales exonerativas de responsabilidad La doctrina y la jurisprudencia han reconocido en responsabilidad civil extracontractual, que el demando en un juicio, puede defenderse atacando cualquiera de los elementos que configuran la responsabilidad: el daño, la imputación, o el fundamento. Dependiendo del régimen de responsabilidad aplicable, es decir, si es subjetivo u objetivo, podrá exonerarse probando ausencia de falla, inexistencia de nexo causal, o causa extraña, en tratándose del régimen subjetivo; o para el objetivo, probando ausencia de nexo causal, o existencia de causa extraña.1° Para mejor claridad se trae a colación una exposición de lo que se entiende por causal exonerativa: "aquella causal que impide imputar determinado daño a una persona, haciendo improcedente, en consecuencia la declaratoria de

responsabilidad. En este sentido, las causales exonerativas (causa extraña) impiden la imputación, en ocasiones porque es inexistente el nexo de causalidad (por ejemplo en el hecho del tercero como causa exclusiva), en ocasiones demostrando que si bien el demandado por acción u omisión causó el daño, lo hizo llevado o coaccionado por un hecho externo, imprevisto e irresistible."11 La causalidad e imputación de la responsabilidad expuesta por la Sección Tercera el Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2009, expediente 17145 formulado imputación o cuando se haya hecho el reintegro de los bienes objeto de la pérdida investigada o imputada. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación del principio de oportunidad" Causales exonerativas de la responsabilidad extracontractual. Héctor Patino. Revista de Derecho Privado, 10 No. 20, Enero-Junio de 2011, pp. 371 a 398 11 Ibídem 10 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr(contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 5 de 13 aclara la función que cumplen las causales exonerativas de responsabilidad, evitar la atribución jurídica del daño al demandado, así12: "La Sala ha precisado conceptualmente el ámbito de las llamadas causales eximentes o exonerativas de responsabilidad al señalar: "Pues bien, de la dicotomía causalidad-imputación que se ha dejado planteada y

explicada, se desprende, ineluctablemente, la siguiente conclusión: frente a todo caso concreto que el Juez de lo Contencioso Administrativo someta a examen habida consideración de que se aduce y se acredita la producción de un daño antijurídico, el nexo o la relación de causalidad entre la acción o la omisión de la autoridad pública demandada existe o no existe, pero no resulta jurídica ni lógicamente admisible sostener que el mismo se rompe o se interrumpe; si ello fuese así, si tal ruptura o interrupción del proceso causal de producción del daño sufriese una interrupción o ruptura, teniendo en cuenta que la causalidad constituye un fenómeno eminente y exclusivamente naturalístico, empírico, no cabría posibilidad distinta a concluir y verificar, sin ambages, que el daño no se habría producido, esto es, al no presentarse o concurrir alguna de las condiciones necesarias para su ocurrencia, la misma no llegaría a tener entidad en la realidad de los acontecimientos. "Así pues, aunque constituye prácticamente una cláusula de estilo en la jurisprudencia contencioso administrativa el sostener que la configuración, en un caso concreto, de alguna de las denominadas "causales eximentes de responsabilidad" —fuerza mayor, caso fortuito y hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima— conduciría a la ruptura o a la interrupción del nexo o de la relación de causalidad entre el hecho dañoso y el resultado dañino, en estricto rigor y en consonancia con todo cuanto se ha explicado, lo que realmente sucede cuando se evidencia la concurrencia y acreditación de una de

tales circunstancias es la interrupción o, más exactamente, la exclusión de la posibilidad de atribuir jurídicamente la responsabilidad de reparar el daño a la entidad demandada; es decir, la operatividad en un supuesto concreto de alguna de las referidas "eximentes de responsabilidad" no destruye la tantas veces mencionada relación de causalidad, sino la imputación. "Por tanto, quede claro que el análisis que ha de llevarse a cabo por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo cuando se le aduzca la configuración de una de las que han dado en denominarse "eximentes de responsabilidad" — como ocurre en el sub judice—, no constituye un examen de tipo naturalístico, fenomenológico, sino eminentemente valorativo-normativo, orientado a seleccionar, más allá del proceso causal de producción del daño, a cuál de los intervinientes en su causación debe imputarse o atribuirse jurídicamente la responsabilidad de repararlo, de conformidad con la concepción de justicia imperante en la sociedad, la cual se refleja en la pluralidad de títulos jurídicos de imputación disponibles dentro del sistema jurídico. "Por consiguiente, frente a supuestos como el que examina la Sala en el presente asunto, el razonamiento en torno a si resulta aplicable, o no, una de las llamadas "eximentes de 12 Ibídem 10 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Página 6 de 13 responsabilidad" antes referidas para desatar la litis, debe partir, como presupuesto, de la circunstancia de que exista nexo o relación de causalidad entre la acción o la omisión desplegada por la entidad demandada; de lo que se tratará, por consiguiente, es de analizar si más allá de esa incuestionable realidad material constituida por la causalidad, como quiera que el daño se ha producido y se ha demostrado, existen razones de orden jurídico-normativo — imputación— que justifiquen la atribución de la responsabilidad de indemnización de los correspondientes perjuicios a la parte demandada dentro del proceso. Las circunstancias características del presente asunto resultan propicias para ilustrar la dinámica que se acaba de describir." (Subrayado fuera de texto) 4.2 Responsabilidad Fiscal La Ley 610 de 2000 establece una de las modalidades de responsabilidad de nuestro régimen jurídico, la responsabilidad fiscal, que tiene como pretensión la debida administración y manejo de los recursos públicos, obsérvese: "ARTICULO 4o. OBJETO DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. PARAGRAFO lo. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente

y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad. y,13 e • Nótese que esta modalidad de responsabilidad no tiene una función sancionatoria, su finalidad reviste dos connotaciones: la búsqueda de la buena administración, y el resarcimiento del daño al patrimonio estatal a cargo de un responsable fiscal. 4.3 El proceso de responsabilidad fiscal La herramienta jurídica establecida por el legislador para endilgar la responsabilidad que nos ocupa, es el proceso de responsabilidad fiscal, definido de manera expresa en al artículo 1° de la Ley 610 de 2000 así: 13 Aparte subrayado declarado exequible Sentencia C-840 de 2001 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPLICA Página 7 de 13 "ARTICULO lo. DEFINICION. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado." Para establecer esta responsabilidad fiscal, la Ley 610 de 2000 estableció en el artículo 5° tres elementos a saber: "ARTICULO 5o. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD FISCAL. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión

fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores." El hecho generador del daño en responsabilidad fiscal lo constituye la conducta realizada en virtud de las tareas, funciones y responsabilidades que implica el ejercicio de la gestión fiscal, susceptible de reproche fiscal y acompañada de los elementos subjetivos que permiten atribuir el grado de responsabilidad bien sea por dolo o culpa grave. 4.2.1.La conducta: La Corte Constitucional en Sentencia C-619 de 2002, señalo: "... el criterio o fundamento de imputación de la responsabilidad patrimonial del agente frente al Estado ha sido claramente definido por el constituyente. Como ha quedado visto, él se circunscribe a los supuestos de dolo y culpa grave y, por tanto, no es posible que se genere responsabilidad patrimonial del agente estatal cuando su obrar con culpa leve o levísima ha generado responsabilidad estatal." Así, para establecer el daño antijurídico imputable un servidor público o particular gestor fiscal, debe tener origen en la conducta del agente que debe ser dolosa o gravemente culposa, para que pueda procederse a la indemnización resarcitoria a través de la acción de responsabilidad fiscal establecida en la ley. Teniendo en cuenta lo expuesto por la Corte Constitucional, a partir de este pronunciamiento jurisprudencial, en relación con el análisis de la especie de culpa Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cqr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA GENERAL. DE LA REPÚBLICA Página 8 de 13 para imputar responsabilidad fiscal, se realizará únicamente a título de dolo o culpa grave. De acuerdo con lo establecido en el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, el grado de culpabilidad para establecer la existencia de responsabilidad fiscal será el dolo o la culpa grave. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con dolo cuando por los mismos hechos haya sido condenado penalmente o sancionado disciplinariamente por la comisión de un delito o una falta disciplinaria imputados a ese título. Se presumirá que el gestor fiscal ha obrado con culpa grave en los siguientes eventos: a) Cuando se hayan elaborado pliegos de condiciones o términos de referencia en forma incompleta, ambigua o confusa, que hubieran conducido a interpretaciones o decisiones técnicas que afectaran la integridad patrimonial de la entidad contratante; b) Cuando haya habido una omisión injustificada del deber de efectuar comparaciones de precios, ya sea mediante estudios o consultas de las condiciones del mercado o cotejo de los ofrecimientos recibidos y se hayan aceptado sin justificación objetiva ofertas que superen los precios del mercado; c) Cuando se haya omitido el cumplimiento de las obligaciones propias de los contratos de interventoría o de las funciones de supervisión, tales como el adelantamiento de revisiones periódicas de obras, bienes o servicios, de manera que no se establezca la correcta ejecución del objeto contractual o el cumplimiento de las condiciones de calidad y oportunidad ofrecidas por los contratistas; d) Cuando se haya incumplido la obligación de asegurar los bienes de la entidad o la de hacer exigibles las pólizas o garantías frente al acaecimiento de

los siniestros o el incumplimiento de los contratos; e) Cuando se haya efectuado el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos y haberes laborales con violación de las normas que rigen el ejercicio de la función pública o las relaciones laborales. Por su parte la Ley 678 de 2001, define el dolo en los siguientes términos: "ARTÍCULO 5o. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:

1. Obrar con desviación de poder.

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2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento.

3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración.

4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado."

5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial." Respecto de la culpa grave, la misma disposición legal, la delimita a:

"ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:

1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable.

3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4. <Aparte(cid:9) tachado(cid:9) INEXEQUIBLE> Violar manifiesta inex~alemente el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal."15

Por su parte, el artículo 63 del Código Civil, define la culpa grave, así: 14 Apartes subrayados del inciso 2o. declarado EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la sentencia, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-778-03 de 9 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería. 15 Ídem Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 corcontraloria.gov.co • www.contralorkgpv.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 10 de 13 "Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no

manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. (.«.) El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro." Surge de lo anterior, bajo los imperativos normativos indicados que en los procesos de responsabilidad fiscal, la culpa leve u otra clase de culpa diferente a la grave, o cuando no se configure el dolo, no será fuente de responsabilidad fiscal. 4.2.2.E1 Nexo causal: Ha definido la jurisprudencia del Consejo de Estado, el nexo causal como; "la relación que existe entre un hecho antecedente y un resultado, de forma tal que si el primero no se hubiere presentado, el segundo tampoco."16 En este contexto, debe existir un nexo de causalidad entre la conducta del agente y el resultado, pues puede existir la conducta, pero la misma no tiene relación con el hecho dañino, como cuando acaece la destrucción de un bien del Estado, el cual es atribuible a un tercero, y el hecho no tiene relación con servidor público o particular al cual se le pretende atribuir la conducta. Cabe precisar que algunas conductas realizadas por los gestores fiscales, parecieran que no tuvieran un nexo causal, lo que podría generar la exoneración de la responsabilidad fiscal, pero analizado detenidamente el caso, si se presenta dicho nexo, como el asunto que a continuación analizó el Consejo de Estado, en la sentencia antes referida, así lo indicó: "De lo expuesto se colige que existe un claro nexo causal entre la conducta del actor, celebración del contrato, y el pago que se hiciera a favor del contratista, a pesar que la

ejecución de la prestación no se reflejara en la satisfacción del interés general. Volviendo a la definición general de nexo causal dada en esta decisión, si omitimos la ocurrencia de la conducta consistente en la suscripción del contrato estatal, esto es, el hecho precedente, no se hubiere presentado el resultado, daño patrimonial al Estado. En consecuencia, la Sala estima que los argumentos del recurso de apelación no son 16 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso administrativo, Radicación número: 15001-23-31-000-200900247-01, 13 de diciembre de 2012, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL °E LA REPÚBLICA Página 11 de 13 suficientes para que esta instancia revoque la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, y en consecuencia confirmará la decisión de este.' Se pretendía en el caso objeto de demanda, exonerar de responsabilidad fiscal al demandante, en razón a que su participación en el hecho dañino fue la celebración del contrato que posteriormente fue ejecutado por otros gerentes, pero se tuvo en cuenta en la decisión que la falta de planeación en la celebración del contrato fue lo que condujo a la ocurrencia del daño, determinándose así la existencia del nexo causal. Ahora bien, el nexo causal depende de la conducta del agente, la cual puede ser

activa u omisiva, al respecto, ha indicado, la misma Corporación que "En consecuencia, la imputación fáctica puede derivarse de la constatación en el plano material de la falta de intervención oportuna que hubiera podido evitar el resultado; en efecto, es en el plano de la omisión donde con mayor claridad se verifica la insuficiencia del dogma causal, motivo por el cual el juez recurre a ingredientes de tipo normativo para determinar cuándo una consecuencia tiene origen en algún tipo de comportamiento y, concretamente, a quién resulta endilgable o reprochable la generación del daño. De lo contrario, la responsabilidad derivada de la omisión no tendría asidero, como quiera que a partir de la inactividad no se deriva nada, es decir, no se modifica el entorno físico; en ese orden de ideas, el derecho de daños ha evolucionado en la construcción de instrumentos normativos y jurídicos que permiten solucionar las insuficiencias del denominado nexo causal importado de las ciencias naturales, para brindar elementos que permitan establecer cuándo un determinado daño es atribuible a la acción u omisión de un determinado sujeto."18 En este orden, el nexo causal sirve de soporte para la configuración del daño, a partir del cual se determina el origen de un resultado, el cual se adjudica a un sujeto a título de acción u omisión, que para el caso de la responsabilidad fiscal, debe ser gestor fiscal. Así las cosas, para declarar la responsabilidad fiscal debe existir la conducta de un agente, que con su actuar doloso o gravemente culposo, generó una lesión al patrimonio del Estado en el marco de actos de gestión fiscal, mediando una

relación causal que enlace esos elementos (art. 5°. Ley 610/00), pues puede suceder que exista el daño, sin que haya intervenido en su producción la voluntad del gestor fiscal, como en el evento del caso fortuito o la fuerza mayor. 4.3 Cesación de la acción fiscal. Archivo del proceso de responsabilidad fiscal 17 ídem 18 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Radicado: 05001233100019990205901, 3 de octubre del 2016, Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrcontraloria.gov.co • www.contraloria.gpv.co • Bogotá, D. C., Colombia o

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La Ley 610 de 2000 determina en los artículos 1619 para la cesación, y 4720 para el archivo, la procedencia de las causales eximentes de responsabilidad cuando "se acredite la operancia de una causal eximente de responsabilidad". Esto infiere que en materia de responsabilidad fiscal el investigado o procesado tiene la posibilidad de exonerarse atacando cualquiera de los elementos de la responsabilidad fiscal.21 La jurisprudencia ya ha establecido para cada una de las causales eximentes de responsabilidad característica a partir de las cuales se encuentran probadas, en atención a ello debe analizarse en cada caso específico si las características prevista para ellas (fuerza mayor y/o caso fortuito22, hecho del tercero23 y hecho de la víctima24) se ajustan y proceden en cada caso en particular. Así como se señaló, la Ley 610 de 2000, regula la cesación de la acción fiscal o el

archivo del proceso de responsabilidad fiscal, si opera una causal eximente de responsabilidad, aún cuando la normativa no las determina. Al respecto cabe precisar que el daño patrimonial al Estado puede tener su origen en un caso fortuito o una fuerza mayor, lo cual constituyen eximentes de !a responsabilidad al no existir el nexo causal entre el daño y la conducta del gestor fiscal, pues faltaría un elemento esencial para imputar responsabili