CGR - Concepto 0024 de 2019

O CONTRALORÍA Contraloría General de la Republica SGD 18-02-2019 08:20

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0015804 Fol:7 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

GENERAL DE LA REPÚBLICA DESTINO CORNELIO CLAROS MONTENEGRO

ASUNTO INCUMPLIMIENTO DE CONTRATOS ESTATALES Y PROCEDIMIENTO PARA

OBS 2019EE0015804(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 CGR—OJ- (cid:9) 024 - 2019 -- 80112Bogotá, D.C. Señor Cornelio Claros Montenegro Carrera 15 # 124-91, Oficina 605, Edificio Súper Centros Bogotá. Correo electrónico kornclaros@gmail.com

Referencia: RADICADO 2019ER0001924 DEL 10 DE ENERO DE 2019

Tema: INCUMPLIMIENTO DE CONTRATOS ESTATALES Y

PROCEDIMIENTO PARA DECLARARLO/ RESPONSABILIDAD

FISCAL.

Respetado(a) señor(a): La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder:

1. Antecedentes El 10 de enero de 2019, mediante documento radicado con el No.

2019ER0001924, esta oficina recibió una comunicación suscrita por el señor Cornelio Carlos Montenegro, con la cual se formula la siguiente consulta: "1.Se puede entender, válidamente, desde los elementos de la responsabilidad

fiscal y las características del daño fiscal contenidos en la Ley 610 de 2000, que del supuesto de hecho expuesto se deriva un daño fiscal por el monto de la tasación anticipada de perjuicios, realizada por el interventor; esto en virtud de no haber continuado con el proceso sancionatario por estar el contrato suspendido? (--)

2. Se puede entender que no continuar con el proceso sancionatorio por estar el contrato suspendido, constituye una conducta gravemente culposa? 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Para contextualizar las preguntas antes citadas, el señor Claros Montenegro expuso que éstas tienen como contexto el trámite de un posible incumplimiento de un contrato estatal, que se inició teniendo en cuenta la estimación anticipada de perjuicios, contenida en la cláusula penal pecuniaria, diligencia que fue suspendida como consecuencia de la suspensión del plazo del respectivo contrato.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos,

ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el

2 artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la 8 adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado en varias oportunidades en relación con los elementos que configuran la responsabilidad fiscal y los requisitos que éstos deben cumplir para declararla. Así, pueden tenerse como antecedentes sobre el particular, los conceptos radicados con los números 2017EE0082802 del 10 de

julio de 2017, 2018EE0020184 del 18 de febrero de 2018, en los cuales se precisaron los criterios que deben considerarse para establecer los casos en que los contratistas del Estado pueden ser eventuales responsables fiscales, en el sentido de resaltar que, en cada caso, el operador jurídico tendrá que: "i) tener en cuenta que el contratista del Estado adquiere la calidad de gestor fiscal sí y solo sí del objeto contractual y del conjunto obligacional, se derivan facultades de administración de recursos, es decir, de disposición material y jurídica de los bienes, derechos o intereses patrimoniales que se le han confiado. Si esa facultad dispositiva está ausente, no se puede hablar de gestión fiscal. ii) Dilucidar si la conducta del servidor público o particular guarda esa estrecha vinculación con la gestión fiscal, a tal punto de catalogarse como conexa, próxima y necesaria para con los actos de gestión fiscal desplegados por el titular de la misma; es decir, si la conducta de ese tercero intervino en el circuito de la gestión fiscal de modo tal que su participación determinó, propició o coadyuvó los actos de administración de los recursos públicos." De otro, lado, esta Oficina en el concepto radicado con el No. 2018EE0020184 del 18 de febrero de 2018, también se ha pronunciado respecto de los incumplimientos en los contratos estatales y su relación con la responsabilidad fiscal en los siguientes términos: "No obstante pueda o no existir responsabilidad fiscal (cuyo carácter no es sancionatorio sino resarcitorio), según se logre establecer si existió gestión fiscal y su nexo causal con un comprobado daño patrimonial, corresponde a la

entidad contratante, ante el incumplimiento de las obligaciones profesionales y contractuales que generen un daño patrimonial contra el Estado, ejercer las actuaciones o acciones contractuales, las acciones civiles, e incluso las penales, que correspondan, a través de las cuales puede perseguir el pago de los perjuicios ocasionados por el profesional contratado. Además de la posibilidad de promover los diferentes procesos disciplinarios cuando a ello hubiere lugar." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Finalmente, en el concepto 2018EE00761 97 del 21 de junio de 2018, se precisó que, conforme al alcance del artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, es posible presumir que un contratista ha actuado con culpa grave si se demuestra que ha omitido cumplir con sus obligaciones de revisar de manera periódica obras, bienes o servicios, para verificar la ejecución del contrato, conforme a sus obligaciones como interventor o supervisor o que ha incumplido la obligación hacer exigibles los seguros o garantías en caso de verificarse incumplimientos contractuales.

4. Consideraciones jurídicas 4.1 Problemas Jurídicos ¿Cuál es la naturaleza del trámite que se adelanta para declarar el incumplimiento de un contrato estatal? ¿Cuáles son los efectos de la suspensión de un contrato estatal? ¿Cuáles son los elementos de la responsabilidad fiscal y su alcance respecto del contratista interventor?

Para resolver la consulta formulada se analizarán, por separado, cada uno de los

problemas jurídicos y con base en dichos análisis se formularán las conclusiones con las cuales se responderán los cuestionamientos formulados en este caso. 4.1.1 La naturaleza del trámite que tiene por objeto la declaratoria de incumplimiento de un contrato estatal Una revisión histórica de la compresión general que ha tenido la jurisprudencia y la doctrina sobre la posibilidad de que las Entidades Públicas declaren el incumplimiento de los contratos estatales evidencia que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, un sector de la doctrina y la jurisprudencia entendieron que la restricción consagrada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 tenía carácter general y que, por lo tanto en el concepto de cláusulas excepcionales estaban comprendidas no sólo aquellas referidas en el texto del artículo mencionado, sino, además, la declaratoria de incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal, la liquidación unilateral y la imposición de multas, entre otras9. En ese sentido pueden verse los siguientes conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 9

Consejo de Estado: Concepto 1293 de 2000, Concepto 1478 de 2006, Concepto 2074 de 2011.

Igualmente, pueden Consultarse las Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado, cuyos radicados se identifican a continuación: Sentencia del 19 de octubre de 2005, proferida en el expediente 15011 por la Sección Tercera del Consejo de Estado Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPLICA Otro por su parte10, consideró que la cláusula penal y las multas no eran cláusulas excepcionales y que, por lo tanto, estaban excluidas de la prohibición contenida en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 y se regían en su estipulación y aplicación por las normas previstas en el derecho privado, lo que quiere decir que no podían hacerse efectivas mediante un acto administrativo, salvo que se haya pactado expresamente entre las partes esa posibilidad. Un tercer grupoll, consideró que la cláusula penal y las multas no tenían el carácter de potestad excepcional y por lo tanto, al someterse al derecho privado, podían pactarse lícitamente en los contratos estatales pero su efectividad sólo podía exigirse por el Juez y no directamente por la Administración. Ahora bien, a partir de la expedición de Ley 1150 de 2007 existe una disposición legal, en la cual se consagra, de manera expresa, la voluntad del legislador de asignarle a la Administración Pública la competencia para imponer multas o cláusulas penales, con lo cual desapareció la necesidad de remitirse, para su aplicación, a las normas previstas para el efecto en el derecho privado —artículos 1592 y siguientes de Código Civily las posibles dudas referidas a su carácter de cláusulas excepcionales. En relación con lo expresado en el párrafo anterior, resulta pertinente traer a

colación que el Consejo de Estado12 analizó los cambios introducidos por el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y, luego de hacer un recuento histórico de la evolución jurisprudencial sobre la posibilidad de imponer multas en los contratos estatales, concluyó, de una parte, que el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 otorgó competencia a las entidades estatales para imponer unilateralmente multas indicando el procedimiento a seguir para ello; y, de otra, que la potestad de imponer multas y hacer efectivas cláusulas penales, con ocasión de la declaratoria de incumplimiento de un contrato no es una potestad excepcional del estado, pues estas solo comprenden aquellas expresamente contenidas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993. Ahora bien, junto con el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, consagra la competencia de las Entidades Públicas para declarar el incumplimiento, hacer efectivas las multas y la cláusula penal pactadas en el contrato; así como el procedimiento que debe seguirse para el efecto, el cual debe garantizar el debido proceso. Universidad de los Andes, revista de Derecho Público n° 17, mayo de 2004, María Teresa Palacio Jaramillo. 10 En el mismo sentido, ver Auto del 4 de junio de 1998, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 13988; Sentencia del 29 de junio de 2000, expediente 16756 de la Sección Tercera del Consejo de

Estado. Sentencia del 20 de octubre de 2005, expediente 14579 de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 11 Sentencia del 23 de septiembre del 2009, radicación: 25000-23-26-000-2001-01219-01(24639). 12 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA La premisa consagrada en tales disposiciones, que tiene como finalidad prevenir que el contratista actúe de manera insuficiente e inadecuada en la ejecución de los contratos estatales, pone de presente que el legislador ha consagrado mecanismos para que la Administración pueda exigir a sus contratistas, de forma directa, la debida ejecución de los contratos que han celebrado, so pena de que, previa aplicación del debido proceso, se hagan acreedores de multas o deban soportar la efectividad de la cláusula penal y de otro tipo de garantías. Lo anterior significa que, para el ejercicio de esas posibilidades la administración debe adelantar un proceso administrativo en el cual está obligada a respetar el debido proceso, esto es a adoptar las decisiones que correspondan conforme a los hechos que resulten objetivamente demostrados en dicho trámite y a los argumentos de defensa presentados por el respectivo contratista. Conforme a ese análisis y al alcance definido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, la entidad contratante, puede concluir el trámite administrativo por el posible

incumplimiento de un contrato estatal de dos formas: i) con la decisión en la cual se impongan multas y/o se haga efectiva la cláusula penal pactada en el contrato y ii) con la decisión en la que concluya que no fue demostrado el incumplimiento injustificado del objeto y las obligaciones contractuales, por lo cual no es procedente imponer multas o hacer efectivas la cláusula penal de un contrato. Esta última decisión, puede tener como sustento la necesidad de modificar el contrato, que se puso en evidencia en curso del trámite administrativo por posible incumplimiento del contratista. En conclusión, el inicio de un trámite administrativo por posible incumplimiento de un contrato no significa que el contrato está incumplido ni es prueba objetiva de la existencia de perjuicios cuyo monto se tasa anticipadamente en la cláusula penal. El inicio de dicho trámite solo pone en evidencia la posibilidad del incumplimiento, que deberá ser verificada y comprobada en el curso del mismo con el análisis de las pruebas respectivas y de los argumentos de defensa presentados por el contratista. 4.1.2. La suspensión del plazo de un contrato estatal y sus efectos: Los contratos estatales como instrumento para la satisfacción del interés general y para el cumplimiento de los fines y funciones del estado son mutables, lo que significa que pueden ser modificados cuando sea necesario para lograr su finalidad y en aras de la realización de los fines del Estado. Este carácter mutable ha sido admitido por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, Corporaciones que han enfatizado que la modificación de los contratos debe ser excepcional y procede cuando sea necesario para lograr la

finalidad para la cual fue celebrado un contrato determinado" 13 En ese sentido pueden verse la sentencia: C-416 de 2012, proferida por la Corte Constitucional y Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALO,RÍA GENERAL DE LA REPLICA Es claro, entonces, que es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando con ella se pretenda garantizar el interés público, cuando la entidad haya verificado y así pueda constatarse por cualquier medio que la causa de la modificación es real y cierta y cuando se deriva de previsiones legales, esto es, cuando la modificación encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la ejecución del contrato, sino, además, cuando tales situaciones ponen de presente la necesidad de dar cumplimiento a previsiones establecidas por el legislador. En cuanto al plazo del contrato, es pertinente señalar que el Consejo de Estado ha reconocido que se trata de un elemento accidental, por lo tanto, puede ser materia de modificaciones; ello encuentra explicación en la definición que el artículo 1501 del Código Civil le da a los distintos elementos del contratol4 En tanto elemento accidental y siempre que esté justificada la necesidad de hacerlo, es posible que el plazo de un contrato sufra modificaciones esto es que se reduzca o se amplié. También es posible que, previa justificación para el efecto, las partes convengan modificar la forma en que se computará el plazo de ejecución pactado en un caso determinado, como, por ejemplo, cuando acuerdan

suspender dicho plazo. Sobre la suspensión de plazo de un contrato estatal, la Sala de Consulta del Consejo de Estado, ha expuesto lo siguientel5: (...)Una de las contingencias más frecuentes del contrato estatal es la suspensión de los efectos en su ejecución. (...)1. Aclaración previa en relación con el término "suspensión" y el carácter "parcial o total" de la suspensión. Definición de suspensión En primer lugar, es pertinente hacer una precisión en relación con el término "suspensión". Se trata de definir si la suspensión se predica del contrato o solo de sus efectos. (...) "No tiene discusión alguna que un contrato en curso puede suspenderse por la ocurrencia de diversas circunstancias o por la voluntad de las partes y que uno de los efectos de la suspensión del contrato es la suspensión de las actividades del contratista. El concepto 1952 del 13 de agosto de 2009, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Artículo 1501. Elementos característicos del contrato. Se distinguen en cada contrato las cosas que son de 14 su esencia, las que son de su naturaleza y las puramente accidentales. Son de la esencia de un contrato aquella cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degenera en oro contrato diferente; son de la naturaleza de un contrato las que no siendo esenciales en él, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales a un contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le pertenecen y que se agregan por medio de cláusulas especiales. Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2278 de 2016.

15 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia j CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA En tanto la suspensión sea provisional o temporal es porque el contrato se reiniciará cuando las partes así lo determinen; el caso es que estando el contrato en ejecución o suspendido con la intención de reiniciarlo, subsiste el vínculo contractual."16 (Resalta la Sala). En reiteración de esta posición sostuvo la Sección Tercera del Consejo de Estado: "A partir de lo anterior, se desprende con claridad meridiana que cuando la Administración y el contratista deciden de mutuo acuerdo suspender el contrato, tal suspensión alude específicamente a la ejecución, total o parcial del objeto contractual y formalmente incide en el plazo pactado para su cumplimiento, sin perjuicio de destacar que, pese a la suspensión, en todo caso la relación jurídiconegocia! subsiste; en esa medida resulta perfectamente viable por el acuerdo de las partes y en algunos casos indispensable por la naturaleza misma del contrato, que el contratista lleve a cabo labores y actividades tendientes a superar los hechos que hubieren dado lugar a la suspensión de contrato, o bien a posibilitar la pronta reanudación del mismo. (...)"17 (Resalta la Sala). Sea pues lo primero advertir que, en estricto sentido, el contrato no cesa con la suspensión sino que sigue vigente, en estado potencial o de latencia, pues mientras la terminación de un contrato afecta como es obvio su subsistencia misma, la suspensión afecta las obligaciones que a las partes les resulta temporalmente imposible de cumplir.

Una vez se ha aclarado que la suspensión no perturba el vínculo contractual sino solamente las obligaciones que de él emanan, también debe señalarse que dependiendo de la magnitud de la causa que la origine puede ser total o parcial. Es decir, puede imposibilitar el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones de las partes o, puede impedir a los contratantes honrar solo algunas de estas pudiendo continuar con la ejecución de las demás. (...)Por otra parte, la jurisprudencia ha reconocido la eficacia, existencia y validez de la suspensión en el negocio jurídico cuando las partes la utilizan como una medida excepcional y temporal encaminada a reconocer las situaciones de fuerza mayor, de caso fortuito o de procura del interés público -que de forma suficiente y justificada le dan fundamento-, y hacen constar esas circunstancias y sus efectos por escrito con la finalidad de salvaguardar la continuidad de la relación contractual". Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de mayo de 16 2003, radicado: 14.945. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 12 de 17 mayo de 2011, radicado: 18.446. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALO,RÍA GENERAL DE LA REPLICA Así las cosas, conforme a lo expuesto por el Consejo de Estado, la suspensión un contrato estatal es una modificación de las condiciones contractuales inicialmente

pactadas, y, en esa medida, el análisis sobre su procedencia debe consultar el interés general y el carácter instrumental del contratado estatal. Además, en tanto modificación del contrato, debe ser acordada por escrito, dado el carácter solemne que el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 le impone a los contratos estatales, lo cual supone que, para que el acuerdo de voluntades que materialice la suspensión del contrato tenga efectos vinculantes, debe suscribirse por el contratista y por el funcionario público que tenga competencia para comprometer la voluntad de la Administración Pública, eso es, por el representante legal de la respectiva entidad o por el funcionario en quien aquél haya delegado el ejercicio de la función de celebrar contratos y suscribir modificaciones a los mismos. Ahora bien, tal como expresamente lo admite la jurisprudencia del Consejo de Estado, la suspensión del contrato incide directamente en el plazo de mismo, en cuanto supone que su cómputo se interrumpe, esto es, deja de correr, por el término en que se pacte la suspensión o indefinidamente hasta que ocurra la condición pactada en el documento de suspensión, pero no hace que pierda vigencia del vínculo contractual. La Sala de Consulta y Servicio Civil, expuso lo siguiente sobre el particulares: "Respecto de los límites para la modificación del contrato, se indicó que podrían ser modificados no solo en cuanto a su valor, sino también en sus demás estipulaciones, incluyendo "su duración, y aún su naturaleza" 29 (..-) "Relacionados con la vigencia del contrato// La posibilidad de modificar un contrato solo puede ejercerse durante su vigencia, así se trate de la

simple prórroga del plazo, pues no resulta viable jurídicamente realizar modificaciones sobre un contrato con un plazo contractual vencido, como lo ha reiterado el Consejo de Estado. (...) Sobre los límites de orden formal destacó lo que sigue: "- La solemnidad del contrato de modificación: // La modificación de los contratos, bien sea para adicionar obras, bienes o servicios, prorrogar el plazo o alterar la forma de su ejecución, debe constar por escrito y haber sido suscrita por las partes, para que puedan alcanzar eficacia, existencia y validez. Respecto de la modificación del plazo del contrato, la Sección Tercera se ha pronunciado sobre la necesidad de suscribir en forma previa un contrato adicional, como un imperativo legal concordante con los Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 17 de marzo de 2016. "Contratos de 18 Incentivo Forestal celebrados antes de la vigencia de la Ley 1731 de 2014" Radicación interna: 2263. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA principios de responsabilidad, economía y planeación que rigen la actividad contractual de las entidades públicas de cualquier orden, y que se justifica por razones de seguridad jurídica presupuestal." La motivación y justificación de la modificación. // (...) A diferencia delcontrato privado, solo procederá por necesidades de interés general que sustenten y justifiquen la legalidad de la modificación!! (...)" (Resaltado

fuera del texto). Como quiera que, al pactarse la suspensión en el plazo de un contrato estatal se afecta directamente el cómputo del término que las partes acordaron para el cumplimiento de su objeto y su contenido obligacional, en cuanto este deja de correr y solo se reanuda vencido el plazo de la suspensión o cumplida la condición pactada para el reinicio, debe estar claramente documentada la necesidad de pactar dicha modificación. En conclusión, la aplicación de esta medida, debe analizarse, en cada caso concreto, con el fin de validar si las situaciones que ocurren durante la ejecución de un contrato determinado realmente justifican su adopción. Sobre lo anterior, debe precisarse que en tanto la vigilancia y seguimiento a la ejecución de los contratos estatales se asignó por el legislador al supervisor o interventor, según sea el casoi9, son éstos quienes pueden dar fe de las particularidades que se presentan durante el curso del plazo contractual y a quienes les corresponde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, exigir directamente el cumplimiento e informar a la entidad sobre cualquier situación que incida en el mismo, lo cual lleva implícito la justificación de las eventuales modificaciones del contrato, inclusive las que se deriven de las situaciones puestas de presente en el contexto de un trámite por posible incumplimiento contractual. 4.1.3. Los elementos de la responsabilidad fiscal y su alcance: La facultad constitucional de las contralorías de "establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances

deducidos de la misma está regulada en la Ley 610 de 2000, modificada por la Ley 1474 de 2011, a través de un proceso administrativo de carácter patrimonial porque su finalidad es la de resarcir los perjuicios causados al Estado, por una gestión ineficaz, antieconómica ineficiente, la cual estructura sobre tres elementos: a) un daño patrimonial al Estado; b) una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; c) un nexo causal entre el daño y la conducta, 19 Ver artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALO,RÍA GENERAL DE LA REPLICA Sólo cuando se reúnan éstos tres elementos puede endilgarse responsabilidad fiscal a una persona. De los tres elementos el daño es el componente fundamental, si no hay daño no puede existir responsabilidad fiscal o la conducta degenera en otra tipología de responsabilidad, en este sentido la Corte Constitucional en sentencia de unificación" al analizar los elementos configurativos de la responsabilidad fiscal, sobre el daño precisó que "debe examinarse también sí eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio". Así, solo verificada la existencia del daño resulta relevante el análisis de los demás elementos enunciados, pues ante la ausencia de éste carece de sentido considerar la existencia de responsabilidad fiscal.

Para determinar la existencia del daño resulta particularmente ilustrativo el contenido del artículo 6 de La Ley 610 de 2000 que define al daño como "la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intere